Механизм реализации государственных целевых программ

Для понимания вопроса механизма реализации государственных целевых программ необходимо ознакомиться с такими понятиями как: механизм реализации целевой программы, государственная целевая программа, государственный заказчик, главный распорядитель бюджетных средств, ответственный исполнитель.

Механизм реализации целевой программы - это совокупность правовых норм, экономических и административных форм и методов воздействия, а также институциональных структур, формирующая взаимоувязанную комплексную систему управления, обеспечивающая выполнение намеченных мероприятий и достижение поставленных программных целей[9].

Определение государственной целевой программы дано в Постановлении Правительства Российской Федерации №588 от 02.08.2010 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации». Так, государственной программой является документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Целевая программа может состоять из нескольких подпрограмм, которые направлены на решение конкретных задач в рамках этой программы. Целевая программа делится на подпрограммы в том случае, если решаемая проблема масштабная и сложная, существует необходимость рациональной организации ее решения[10].

Проект целевой программы разрабатывается в несколько этапов:

ü разработка проекта целевой программы;

ü согласование проекта целевой программы;

ü экспертиза проекта целевой программы, в том числе независимыми экспертами;

ü рассмотрение проекта целевой программы на заседании Правительства Российской Федерации;

ü доработка целевой программы в соответствии с замечаниями Правительства Российской Федерации;

ü утверждение целевой программы Правительством Российской Федерации.

Концепция целевой программы утверждается Правительством РФ, а также Правительством принимается решение о разработке целевой программы, устанавливаются предельные объемы финансирования и определяется государственный заказчик.

Целевые программы, имеющие более одного государственного заказчика, должны также иметь государственного заказчика-координатора.

Государственный заказчик – это государственный орган, орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующее от имени РФ или ее субъекта, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством и осуществляющие закупки.

К полномочиям государственного заказчика относятся: подготовка исходного задания для формирования целевой программы, уточнение затрат по программным мероприятиям, а также механизма реализации целевой программы, ведение отчетности по реализации целевой программы, осуществление управления исполнителями программы, несение ответственности за своевременную и качественную реализацию программы.

Целевая программа осуществляется на основе государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд, которые заключается между государственным заказчиком программы со всеми исполнителями программных мероприятий. Государственный контракт определяет права и обязанности государственного заказчика и поставщика по обеспечению федеральных государственных нужд, регулирует их отношения при выполнении государственного контракта, в том числе предусматривает осуществление государственным заказчиком контроля за ходом работ по выполнению государственного контракта.

Главный распорядитель бюджетных средств – орган государственной власти, распределяющий средства федерального бюджета (средства бюджета субъекта Российской Федерации, средства местного бюджета) по подведомственным учреждениям.

В статье 158 Бюджетного Кодекса Российской Федерации описаны полномочия главного распорядителя бюджетных средств, одним из которых является обеспечение результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств.

Ответственный исполнитель государственной программы – орган исполнительной власти, определенный ответственным за реализацию государственной программы.

Постановлением Правительства Российской Федерации №1242 от 12.10.2017 «О разработке, реализации и об оценке эффективности отдельных государственных программ РФ» установлены полномочия ответственного исполнителя, среди которых: осуществление разработки и организация реализации пилотной государственной программы, подготовка предложений о внесении изменений в пилотную государственную программу, несение ответственности за достижение целей пилотной государственной программы, а также направление предложений об изменении структуры пилотной государственной программы и о финансовом обеспечении ее реализации в очередном финансовом году и плановом периоде в Министерство экономического развития Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации.

В Постановлении Правительства Российской Федерации №588 от 02.08.2010 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» также описаны следующие полномочия ответственного исполнителя: организует реализацию государственной программы, осуществляет на постоянной основе мониторинг реализации государственной программы, принимает решение о внесении изменений в государственную программу в соответствии с установленными требованиями и несет ответственность за достижение целевых индикаторов и показателей государственной программы, а также конечных результатов ее реализации.

Федеральный орган исполнительной власти либо иной главный распорядитель бюджетных средств, определенный Правительством РФ в качестве ответственного исполнителя государственной программы, совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, иными главными распорядителями средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов - соисполнителями государственной программы и (или) участниками государственной программы осуществляют разработку и реализацию государственной программы[11].

Финансовое обеспечение государственных целевых программ осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ[12].

Перечень федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета в очередном финансовом году, и предложения по объемам их финансирования подготавливают и направляют в Министерство финансов Российской Федерации Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации совместно с государственными заказчиками.

Министерство финансов Российской Федерации при подготовке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год доводит до Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации предельные объемы средств, планируемых к использованию на реализацию целевых программ[13].

При подготовке перечня федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета в очередном финансовом году, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской Федерации определяют объемы государственных капитальных вложений, расходы на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы и прочие текущие расходы, финансируемые за счет средств федерального бюджета[14].

Для финансирования целевых программ за счет средств федерального бюджета Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской Федерации направляют в Правительство Российской Федерации перечень федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета, и предложения по объемам их финансирования.

Формой контроля за реализацией целевых программ является годовой отчет, подготавливаемый ответственным исполнителем и предоставляемый им в Правительство РФ, Министерство экономического развития РФ, Министерство финансов РФ и федеральные органы исполнительной власти, ответственные за социально-экономическое развитие.

В целях контроля реализации государственных программ Министерство экономического развития Российской Федерации на постоянной основе осуществляет мониторинг реализации государственных программ ответственным исполнителем и соисполнителями[15].

Правительством РФ проводится оценка эффективности государственной программы, по результатам оценки может быть принято решение о сокращении на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований на ее реализацию или о досрочном прекращении реализации отдельных мероприятий или государственной программы в целом начиная с очередного финансового года, а также о наложении дисциплинарного взыскания на главного распорядителя бюджетных средств, ответственного исполнителя, соисполнителя в связи с недостижением запланированных результатов реализации государственной программы.

Указанные выше органы власти являются основными субъектами механизма реализации государственных целевых программ, что вытекает из их полномочий. Сам механизм реализации начинается с создания проекта целевой программы и заканчивается ее финансированием и контролем реализации (рис. 1.6).

Рисунок 1.6

Непосредственно на местах управление программами социально-экономического развития осуществляют исполнительные органы власти регионов.

Основные функции исполнительных органов власти состоят в принятии к исполнению новых программ, координация их с основными направлениями и приоритетами правительственной политики Российской Федерации, подготовка концепции развития региона, распределение бюджетных ассигнований между программными и непрограммными потребностями, принятие программ к исполнению, внесение изменений в действующие программы и т.д.[16].

Заказчик государственной программы – орган программно-целевого управления, формируемый и утверждаемый региональными властными структурами. На него возлагается ответственность за проектирование и реализацию программы. Все уровни управления региональными программами взаимодействуют между собой и вносят корректировки по ходу реализации программы (рис 1.7).

Рисунок 1.7

Контроль реализации программы, а также ответственность за некачественное и несвоевременное исполнение программ регламентируются органами власти региона при принятии решения об утверждении программы.

В процессе разработки и реализации областных целевых программ участвуют: государственный заказчик целевой программы, головной исполнитель областной целевой программы, дирекция программы и разработчики программы. У каждого из них есть свой специфический ряд функций в разработке и реализации программы социально-экономического развития региона.

Государственный заказчик региональной программы социально-экономического развития осуществляет общее руководство и контроль за реализацией программы, обладает достаточным объемом полномочий и ресурсов для эффективного управления ходом реализации программы.

К основным функциям заказчика программы относятся[17]:

ü подготовка и согласование проекта программы с заинтересованными органами власти региона и федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке, представление на утверждение уполномоченным органам государственной власти региона;

ü координация исполнения программных мероприятий;

ü непосредственный контроль над ходом мероприятий, обеспечивающих институциональные и структурные преобразования, формирование финансовых и инновационных институтов, а также работ в области региональной кооперации и реализации мероприятий федеральных целевых программ на территории региона;

ü подготовка отчетов о реализации программы, внесение предложений в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти по корректировке программы.

После утверждения программы социально-экономического развития региона, государственный заказчик заключает контракт с исполнителем программы на финансирование целевой программы из внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации.

Государственный заказчик имеет право создавать дирекцию из представителей органов государственной власти субъекта Российской Федерации и исполнителей ведущих мероприятий Программы. Дирекция Программы может быть создана как в форме юридического лица, так и без образования юридического лица. Дирекция региональной Программы действует на основании Положения о ней, утверждаемого государственным заказчиком Программы.

Разработку и реализацию всех стадий программы координирует специальный орган управления программой. В зависимости от типа региона создаются различные органы управления: специальный региональный комитет или комиссия, дирекция программы, орган управления программой в рамках межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия.

Орган управления программой может готовить свои предложения по региональным программам, также он, совместно с заказчиком, осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального и регионального бюджетов, которые выделены на реализацию программы. Ежегодно готовит отчеты о выполнении программы.

В зависимости от профильности программного мероприятия исполнителями программы могут быть конкретные министерства, ведомства, департаменты и комитеты. К исполнителям предъявляют очень жесткие требования по реализации всех намеченных мероприятий.

Разработчиком программы могут быть как профильные департаменты и комитеты органов власти регионов, так и различные консалтинговые компании (в этом случае говорят об использовании метода аутсорсинга, когда региональные власти поручают разработать программу опытной консалтинговой компании). Целью разработчика программы является разработка наиболее рациональной и комплексной программы социально-экономического развития, которая бы удовлетворяла всем требованиям органов власти как федеральных, так и региональных. Разработка программы – сложный процесс, включающий анализ теоретического и эмпирического материала. Разработчик должен сформировать сбалансированную программу регионального развития, которая бы способствовала повышению уровня развития региона.

Обеспечение комплексного контроля за реализацией программы, зависит от согласованности механизма реализации программы и организационно-экономических мер по стимулированию программы, постоянного информационно-аналитического мониторинга по всем проблемам и целевым установкам.

Государственный контракт является основанием реализации самой программы. Контракты могут заключаться государственным заказчиком со всеми исполнителями программных мероприятий на закупку и поставку продукции для государственных нужд.

В случае принятия решения о целесообразности разработки проблемы программным методом с учетом материалов, поступивших от инициатора, орган исполнительной власти разрабатывает концепцию областной программы и направляет ее на рассмотрение в министерство экономического развития региона.

Министерство экономического развития в течение двух недель после получения концепции региональной программы подготавливает и направляет соответствующее заключение ее разработчику.

Разработчик программы направляет программы и соответствующее заключение министерства экономического развития Губернатору региона. Губернатор на основании представленной концепции областной программы с учетом заключения министерства экономического развития принимает решение о целесообразности разработки соответствующей областной программы.

Губернатор дает распоряжение соответствующему органу исполнительной власти обеспечить разработку соответствующей региональной программы и внести указанный документ на рассмотрение Правительства региона, что является основанием для разработки областной программы.

Правительство на своем заседании принимает решение об утверждении областной программы, о ее доработке либо отклонении.

Одобренные высшим органом исполнительной власти региона проект Программы представляется в Министерство регионального развития России, который организует его рассмотрение в федеральных органах исполнительной власти и при необходимости возвращает проект на доработку. Согласованный с федеральными органами исполнительной власти проект Программы докладывается субъектом Российской Федерации на заседании Экспертного совета Министерства регионального развития России и в случае его одобрения вносится в реестр региональных Программ.

Внесенная в реестр Программа утверждается законодательным актом высшего представительского органа субъекта Российской Федерации.

Для проектов и мероприятий, включенных в государственные (федеральные) целевые программы, внесение Программы в реестр является основанием для заключения договоров о софинансировании по объектам государственной собственности субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности (при наличии комплексной программы развития муниципального образования).

В качестве источников финансирования региональных программ социально-экономического развития могут быть использованы[18]:

ü средства федерального бюджета;

ü средства бюджета субъекта Российской Федерации, а также бюджетов муниципальных образований, в него входящих;

ü собственные источники финансирования заявителя проекта. В качестве данного источника могут выступать: нераспределенная прибыль, амортизация;

ü другие внебюджетные источники финансирования.

ü Важным элементом в ходе контроля над реализацией программы является процедура оценки эффективности программы и она включает такие показатели:

ü увеличение валового регионального продукта (ВРП) и объемов промышленного и сельскохозяйственного производства;

ü бюджетный эффект и бюджетная эффективность для федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации;