Реформирование жилищно-коммунального хозяйства

Основные направления совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг

Реформирование жилищно-коммунального хозяйства

План

ЛЕКЦИЯ №3

«Жилищно-коммунальная реформа в экономике города»

Правовая база:

1. Закон Российской Федерации № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики», от 24 декабря 1992 года.

2. Постановление от 22 сентября 1993 года №935 «О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг».

3. Решение городского совета от 16.06.98 № 13-100 «О Программе реформирования жилищно-коммунального хозяйства города Красноярска на 1998-2003 годы».

4. Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 года №425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации»

5. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2001 года №797 «Подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации»

6. Федеральный закон от 15 июня 1996 года № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья»

7. Постановление от 26 мая 1997 г. N 621 «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг».

8. Постановление от 29 августа 2005 г. № 541 О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг

9. Федеральный закон от 6 мая 2003 года №52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг».

Литература:

1. Ю.Ф. Симонов «Экономика жилищно-коммунального хозяйства», 2008 г.

2. В.З. Черняк «Жилищно-коммунальное хозяйство: развитие, управление, экономика», 2008 г.

3. В.В. Бузырев, В.С. Чекалин «Экономика жилищной сферы», 2001 г

4. К.Н. Савин «Анализ теории и практики реформирования жилищно-коммунального комплекса России», 2006.

Необходимость реформирования ЖКХ была обусловлена рядом обстоятельств. В 80-е годы стала очевидной невозможность государственной поддержки этого объемного комплекса по размерам основных фондов, используемых энергетических и иных ресурсов, задействованных здесь работников. Возможности финансирования со стороны государства не только не позволяли обновлять материально-техническую базу ЖКХ, но и не способствовали поддержанию основных фондов на таком уровне, который бы обеспечивал удовлетворение жилищных услуг населения. Все это совпало с резким ухудшением во второй половине 80-х годов общей экономической ситуации в стране.

Для ЖКХ это выразилось в постепенном наступлении кризиса отраслей, входивших в него. Это привело и к обострению социальной ситуации. Приватизация привела к изменению социально-экономической системы в стране в целом и подхода к развитию ЖКХ в частности.

Осуществление реформ в ЖКХ в городе напрямую зависит от развития такой формы собственности, которая получила название «товарищество собственников жилья». По существу, это одна из разновидностей кооперативной собственности, возникшая в связи с изменившимися социально-экономическими условиями эксплуатации жилого фонда. Она позволяет наполнить реальным содержанием рыночные отношения, которые возникают между производителями услуг, а в перспективе это будут частные предприятия, конкурирующие между собой, и потребители услуг, но уже не физические лица, а как юридические лица, что бесспорно повысит ответственность и самих производительных услуг за их срочность и качество. Относительная новизна в эко­номической практике этой формы кооперации и значимость ее заставляет подробно осветить некоторые вопросы ее образования и дальнейшего развития.

Тарифы на жилищно-коммунальные услуги соединяют в себе вопросы экономического и социального характера. Если говорить об экономическом аспекте, то речь идет о том, чтобы с их помощью можно было бы обеспечить определенную окупаемость тех затрат, которые имеют предприятия ЖКХ, которые вынуждены постоянно обеспечивать население города необходимыми услугами и одновременно заботиться о ремонте, модернизации материально-технической базы своих предприятий. Однако возможности решения этой проблемы за счет только тарифов наталкиваются на ограниченный платежеспособный спрос населения, значительная часть которого живет за чертой бедности. К этому следует прибавить наличие большой армии пенсионеров, инвалидов, которые особенно остро переносят проблемы оплаты за жилищно-коммунальные услуги. Это заставляет весьма внимательно отнестись к формированию тарифной политики и реализации ее на местах.

Первым законодательным актом, определяющим стратегию реформирования жилищно-коммунального хозяйства в переходный период к развитию рыночных отношений, стал Закон Российской Федерации № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики», принятый 24 декабря 1992 года. Закон кардинально изменил взаимоотношения между государством и гражданином в сфере ЖКХ. Закон предусматривал поэтапный переход на полную оплату жилья и коммунальных услуг потребителями в течение достаточно короткого периода времени - пяти лет.

В развитие Закона правительство 22 сентября 1993 года принимает Постановление №935 «О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг». Постановлением утверждены сроки поэтапного перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на период с 1994 по 1998 годы. При этом предельный уровень платежей граждан (в процентах к затратам на содержание и ремонт жилья и коммунальные услуги) должен был ежегодно увеличиваться на 20 % и в 1998 году достичь уровня 100%оплаты населением жилья и коммунальных услуг, то есть полного погашения населением затрат на содержание и ремонт жилья и предоставление коммунальных услуг.

Таким образом, 1994 год стал отправной точкой в поэтапном переходе на полную оплату жилья и коммунальных услуг населением с предоставлением адресной дотации конкретному человеку в видежилищной субсидии. Повсеместно в городах принимались постановления органов местного самоуправления по поэтапному переходу на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг. Это был сложный период. Обвальный рост цен на энергоресурсы, спад производства, массовая передача ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность способствовали снижению реальных доходов населения. Так, в 1995 году реальные доходы населения снизились на 13 %, в связи с чем рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги оказался особенно болезненным. Финансирование предприятий жилищно-коммунального хозяйства осуществлялось по остаточному принципу. Неплатежи населения, с одной стороны, и недофинансирование из бюджета, с другой стороны, ставили предприятий жилищно-коммунального хозяйства в крайне сложные условия, что, безусловно, сказывалось на качестве выполняемых работ.

Сложившаяся ситуация требовала изменения условий перехода предприятий жилищно-коммунального хозяйства на самоокупаемость и установления тарифов на жилищно-коммунальныеуслуги с учетомреальных доходов граждан и качества предоставляемых услуг.

Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 года №425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» была одобрена Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

Концепцией дана оценка реальному состоянию жилищно-коммунального хозяйства, определены причины кризиса иотмечено, что единственным способом его преодоления должно стать изменение системы финансирования, то есть переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей и экономического стимулирования улучшения качества обслуживания.

В Концепции определены основные цели реформирования жилищно-коммунального хозяйства:

- обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества;

- снижение издержек производителей услуг и, соответственно, тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг;

- смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.

Основными способамидостижения этих целей являются:

- совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве;

- переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимуще­ственно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом иего обслуживание, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы;

- совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья;

- совершенствование системы социальной защиты населения, упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделяемых на эти цели средств.

Концепцией предусмотрен поэтапный переход на полную оплату жилья и коммунальных услуг на период 1997-2003 годы. При этом доля платежей населения в покрытии затрат на все виды жилищно-коммунальных услуг на первом этапе (1997-1998 годы) должна была возрасти с 35 до 50% и на 10% ежегодно на втором и третьем этапах (1999-2000 годы, 2001-2003 годы).

Для решения задач по реформированию жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации повсеместно создаются специальные структуры: комитеты по реформированию, Департаменты ЖКХ, службы заказчика, центры субсидий, управляющие компании и т д. Органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления принимаются программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства.

Таким образом, с принятием Концепции реформа жилищно-коммунального хозяйства становится управляемой и контролируемой.

И тем не менее, социально-экономическая ситуация не позволила завершить переход к бездотационному функционированию жилищно-коммунальной сферы к намеченному сроку — 2003 году,

В 2000 году недофинансирование жилищно-коммунального хозяйства составило более 20 %объема необходимых средств. Для решения возникших проблем и в обеспечение перехода к новой модели устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса 17 ноября 2001 года Постановлением Правительства Российской Федерации №797 утверждена «Подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы».

Основными целями подпрограммы являются: повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования систем жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальную отрасль, улучшение качества услуг с одновременным снижением затрат, адресная социальная защита населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

Достижение основных целей подпрограммы обеспечит, начиная с 2011 года, возможность устойчивого развития жилищно-коммунального комплекса без использования программных методов управления на федеральном уровне.

Основными задачами подпрограммы являются:

— финансовое оздоровление жилищно-коммунальных предприятий путем реструктуризации и ликвидации их задолженности и доведения тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и других потребителей до экономически обоснован­ного уровня, жесткого соблюдения установленных стандартов оплаты услуг населением, перехода от дотирования жилищно-коммунальных предприятий и предоставления категориальных льгот к субсидированию малообеспеченных семей, ликвидации перекрестного субсидирования тарифов;

— снижение издержек и повышение качества и доступности жилищно-коммунальных услуг, формирование инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального комплекса путем развития конкуренции в сфере предоставления жилищных услуг, создания взаимосвязанных процедур тарифного регулирования коммунальных предприятий и естественных монополистов — предприятий топливно-энергетического комплекса;

— обеспечение государственной поддержки процесса модернизации жилищно-коммунального комплекса на основе совре­менных технологий иматериалов путем предоставления бюджетных средств и государственных гарантий по привлекаемым инвестициям.

Система управления жилищно-коммунальным хозяйством города состоит из следующих звеньев:

— собственник жилищного фонда (муниципалитет, ведомство, частная фирма, товарищество, кооператив и т, д.);

— заказчики жилищно-коммунальных услуг — управляющие организации (служба заказчика, дирекция, управляющая компания и т. д.);

— подрядчики - подрядные организации, обеспечивающие предоставление жилищно-коммунальныхуслуг (предпри­ятия жилищно-коммунального комплекса всех форм соб­ственности);

— потребителиуслуг — владельцы, наниматели и арендаторы жилых помещений, товарищества собственников жилья и другие организации, получающие жилищно-коммунальные услуги в соответствии с заключенными договорами.

Для муниципального жилья, в зависимости от его размеров (численности), управление может осуществляться:

— администрацией самостоятельно;

— администрацией через службу заказчика;

— администрацией через управляющую компанию;

— через товарищества собственников жилья — ТСЖ (самоуправление).

Для приватизированного жилья, частного жилья управление эксплуатацией и содержанием жилья могут осуществлять:

—муниципальные предприятия (учреждения) с функциями служб заказчика;

— товарищества собственников жилья;

—частные фирмы.

Службы заказчика могут быть организованы как:

— муниципальное унитарное предприятие — управляющая компания;

— муниципальное учреждение.

Муниципальноеунитарное предприятие для осуществления своей деятельности должно быть заинтересовано в расширении объема обслуживания жилищного фонда и объектов ЖКХ муниципальной игосударственной собственности, товариществ собственников жилья, в выборе самого эффективного подрядчика для выполнения работ и предоставления услуг, в системе эффективного контроля за деятельностью подрядных организаций.

Организация муниципального учреждения — более простая форма управления, но при этом учреждение финансируется за счет средств бюджета и экономически не заинтересовано в решении вышеперечисленных задач.

Деятельность службы заказчика направлена на предоставление жилищно-коммунальныхуслуг, и затраты на ее содержание должны входить в их стоимость и учитываться в договорах с предприятиями, организациями, предоставляющими эти услуги.

Практика показывает, что удорожание стоимости услуг при таком способе содержания службы заказчика не превышает 3-5 % затрат на их производство.

Кроме того, деятельность службы заказчика может частично финансироваться за счет средств местного бюджета (смешанное)

Выбор формы организации и финансирования службы заказчика осуществляется местной администрацией. Службы заказчика должны, обеспечивать:

- проведение технических осмотров зданий и других объектов муниципальной собственности, составление планов текущего и капитального ремонта, реконструкции зданий, сооружений и инженерных коммуникаций;

- подготовку и проведение конкурсов на обслуживание жилищного фонда, на выполнение капитального ремонта;

- заключение договоров с подрядными организациями, предприятиями поставщиками коммунальных услуг;

- осуществление систематического контроля и оценку соответствия качества предоставляемых услуг, выполняемых работ уровню, предусмотренному в договоре;

- оплату услуг, предоставляемых предприятиями ЖКХ, в соответствии с заключенными договорами и с учетом штрафных санкций;

- учет и проверку выполнения договоров найма и аренды жилых и нежилых помещений;

- разработку предложений по эффективному использованию нежилых помещений и земельных участков с целью привлечения дополнительных финансовых ресурсов для ремонта и содержания жилищного фонда:

- сбор установленных платежей с населения за жилье и коммунальные услуги, предоставление льгот и жилищных субсидий отдельным категориям граждан;

- представление интересов собственника по его поручению
в государственных и других учреждениях, а также в товариществах собственников жилья.

Подрядная организация должна обеспечивать своевременное и качественное выполнение работ, оговоренных в договоре подряда.

Подрядные организации освобождаются от несвойственных им регистрационно-учетных функций, паспортно-учетнойработы, сбора платежей с населения за жилье и коммунальные услуги, оформления льгот и субсидий и от других форм социального обслуживания населения.

Функции управляющей компании могут выполняться субъектом любой организационно-правовой формы и быть предметом заинтересованности, в том числе, и для частного капитала (со становлением в этом секторе экономики реальных договорных взаимоотношений).

Организация профессионального управления жилищным фондом обеспечит в среднесрочной перспективе улучшение состояния жилищного фонда, а в долгосрочной перспективе — уменьшение стоимости жилищно-коммунальных услуг. Представляется целесообразным отказаться от существующей в некоторых городах Российской Федерации практики введения системы прямых платежей за коммунальные услуги ресурсоснабжающим предприятиям жилищно-коммунальногохозяйства, поскольку такой порядок платежей никогда не позволит реализовать инвестиционный потенциал ресурсосбережения в жилищном фонде.

Создание равных условий для привлечения к управлению муниципальным жилищным фондом организаций разной формы собственности требует принятия на муниципальном уровне определенных правовых решений.В настоящее время, как правило, муниципальный жилищный фонд закреплен за муниципальными унитарными предприятиями в хозяйственном ведении или за муниципальными учреждениями в оперативном управлении. Договорные отношения между организациями такой правовой формы и муниципалитетом в этом случае необязательны. Жилищный фонд находится на балансе указанных организаций, причем как муниципальная, так и приватизированная доля общего имущества собственников жилых помещений.

Привлечение частного бизнеса к управлению муниципальным жилищным фондом исключает такую форму правоотношений. Для того, чтобы организации разной формы собственности имели равные возможности для управления муниципальным жилищным фондом, существующие правоотношения должны быть изменены. Муниципалитет как собственник жилищного фонда (его части в виде неприватизированных квартир) должен заключать с управляющей компанией договор на управление жилищным фондом в форме договора возмездного оказания услуг. Аналогичные договоры на управление жилищным фондом заключают другие собственники жилья в данном многоквартирном доме. Доля муниципалитета в жилищном фонде находится на балансе у специализированной муниципальной службы (управление жилищно-коммунального хозяйства и т. п.) или в городской казне. Управляющая организация учитывает переданный ей в управление жилищный фонд на балансе и информирует соответствующие службы органов местного самоуправления об изменениях баланса.

Проведение конкурсного отбора подрядчиков для обслуживания жилья и проведения капитального ремонта обеспечивает повышение эффективности использования финансовых ресурсов.

Целесообразно также проведение конкурсов на выполнение специализированных работ (обслуживание лифтового хозяйства, вывоз мусора, установка и обслуживание счетчиков тепла, воды и др.).

Внедрение основанных на развитии конкуренции принципов управления жилищным фондом и предоставления жилищно-коммунальных услуг создает предпосылки для приватизации муниципальных жилищных предприятий. Первым этапом приватизации должно стать акционирование.

Развитие конкуренции в сфере управления жилищным фондом окажет существенное влияние на внедрение альтернативных новых технологий в сфере тепло- и электроснабжения, позво­ляющих осуществлять обслуживание относительно небольших групп потребителей. Это будет способствовать развитию конкуренции в сфере энергоснабжения. Управляющая компания будет иметь возможность рассматривать альтернативные варианты — создать собственный локальный источник энергоснабжения или воспользоваться услугами системы централизованного энергоснабжения.

Специализация расчетно-кассовых центров должна заключаться в оперативном ежемесячном расчете платежей населения в зависимости от реального потребления жилищно-коммунальных услуг. Это предполагает наличие специализированной информационно-вычислительной базы. Поэтому в городах, где существуют несколько управляющих компаний, функции по проведению расчетов по платежам населения целесообразно передавать на условиях подрядного договора специализированным расчетно-кассовым центрам, которые собирают всю информацию по платежам, осуществляемымпотребителями предприятиям жилищно-коммунального хозяйства, в муниципальных образованиях, где управление муниципальным жилищным фондом осуществляет одна управляющая компания, расчетно-кассовый центр может создаваться как структурное подразделение этой компании.

Реформа собственности в жилищном хозяйстве должна привести к развитию конкуренции в двух направлениях;

- конкуренция в сфере управления недвижимостью за получение заказа от собственника на управление жилищным фондом;

- конкуренция подрядных организаций за получение заказа на предоставление жилищно-коммунальных услуг от управляющей компании.

Импульсом для развития конкуренции в этих направлениях должно служить формирование многообразия объединений соб­ственников жилья.

Создание товариществ собственников жилья в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума), включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, является на сегодняшний день одним из эффективных способов защиты прав собственников жилья и организации управления многоквартирным жилым домом с разными собственниками отдельных помещений.