Система и источники муниципального права

Под системой муниципального права понимается объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.

Муниципально-правовыми нормами называются правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности МСУ.

Правовой институт в муниципальном праве представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную, обособленную группу.

Система муниципального права включает следующие структурные части:

1) МСУ в системе народовластия;

2) основы МСУ: территориальная, организационная и экономическая;

3) предметы ведения и полномочия МСУ;

4) гарантии МСУ;

5) ответственность органов МСУ и должностных лиц МСУ, контроль за их деятельностью.

Нормы муниципального права можно подразделить на нормы общей и особенной частей.

В общую часть включаются следующие институты: системы муниципального права; предметов ведения МСУ; территориальных, правовых, организационных основ; непосредственного участия граждан в муниципально-правовых отношениях; органов МСУ; гарантий; контроля за осуществлением МСУ; ответственности за нарушение законодательства о местном самоуправлении.

Особенная часть муниципального права РФ представляет собой совокупность следующих институтов: компетенции МО, населения, органов и должностных лиц МСУ, других субъектов муниципально-правовых отношений; полномочий органов МСУ в сферах, отнесенных к ведению МО; взаимодействия органов МСУ с органами государственной власти; осуществления органами МСУ отдельных государственных полномочий; организации МСУ на отдельных территориях.

Источники муниципального права – это исходящие от государства и (или) официально признаваемые им формы выражения и закрепления норм муниципального права, придания им общеобязательного характера.

Источники муниципального права характеризуются множественностью, которой присуща определенная иерархия. Это обусловлено, в частности, тем, что нормы муниципального права содержатся в правовых актах, принимаемых на различных уровнях публичной власти в государстве, обладающих разной юридической силой.

Можно выделить четыре группы источников муниципального права с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений:

1) источники, принимаемые на международном уровне (общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ): Европейская хартия местного самоуправления[2] (Страсбург, 15 октября 1985 г.);

2) нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне:

– Конституция РФ[3] (ст. 3, 8, 12, 72, глава 8);

– федеральные законы:

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с послед. изм. и доп.);

Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»[4];

Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[5];

Гражданский кодекс[6] (содержит положения о муниципальной собственности и др.);

Налоговый кодекс[7] (содержит положения о местных налогах и др.);

Бюджетный кодекс[8] (содержит положения о бюджетном процессе в муниципальных образованиях и др.);

Земельный кодекс[9] (определяет полномочия органов МСУ в области земельных отношений и др.) и др.;

– указы Президента РФ;

– постановления Правительства РФ;

– нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти;

– решения Конституционного Суда РФ;

3) нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации:

– конституции республик;

– уставы других субъектов Федерации;

– законы субъектов Федерации о МСУ, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме и др.;

– акты высших должностных лиц субъектов (президентов, губернаторов и др.);

– постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов;

– акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы муниципального права;

4) нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения МО, органами МСУ и должностными лицами МСУ:

– уставы МО;

– общеобязательные правила по предметам ведения МО;

– решения представительных органов МСУ;

– другие нормативные правовые акты МО (муниципальные правовые акты).

Источники муниципального права можно также классифицировать и по другим основаниям:

– по юридической силе (уровень юридической силы правового акта, являющегося источником муниципального права, зависит от вида акта, его места в системе правовых актов государства и других факторов);

– по предметам ведения МСУ, которые в этих источниках затрагиваются (по этому основанию они могут подразделяться на акты, касающиеся управления муниципальной собственностью, местными финансами, определяющие порядок принятия и изменения уставов МО и т. д.);

– по кругу субъектов, их принявших (акты, которые принимает население МО, и акты, которые принимают органы МСУ; акты органов государственной власти по вопросам МСУ и акты МО и т. д.) и др.

Особое место среди источников муниципального права занимают договоры, которые могут заключать между собой муниципальные образования, а также муниципальные образования и другие субъекты права.

Муниципальное право в качестве своего источника признает также обычай. Это обусловлено прежде всего тем, что организация и деятельность МСУ осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций, представляющих собой разновидность обычаев.