Тема 4 Финансовая политика государства

Тезисы

Содержание, значение, задачи финансовой политики. Финансовая стратегия и тактика. Условия, необходимые для реализации финансовой политики. Направления финансовой политики. Финансовая политика РФ на современном этапе. Проблемы налоговой политики.

4.1 Содержание и значение финансовой политики государства

Финансовая политика большинства развитых стран до 70-х гг. базировалась на положениях кейнсианской теории регулирования, дополненной неокейнсианцами, управляемыми стабилизаторами (налоговые мероприятия государства), активной бюджетно-фискальной системой (поддержание определенного уровня государственных расходов, регулируемого в зависимости от потребностей общества).

Наряду с этими подходами сторонники неоклассических теорий, отстаивая основной принцип невмешательства государства в экономику, выступали за сокращение общего объема государственных расходов, изменение их структуры в сторону увеличения удельного веса в «человеческий капитал» (образование, науку) при одновременном снижении общего уровня налогов. В результате в конце 80-х гг. доля расходов всех уровней государственного управления от ВВП европейских стран с «переходной» экономикой в среднем составляла примерно 55%. Эти показатели намного больше соответствующих величин, характерных для развивающихся стран с рыночной ориентацией, в которых они составляют в среднем около 30%, и даже превышают среднее значение, типичное для индустриализованных стран (примерно 40%).

С другой стороны, эти цифры представляются не столь значительными, если их сопоставить с аналогичными показателями для ряда индустриальных стран с высокоразвитыми системами социального обеспечения. Например, в 1988 г. доля расходов всех уровней правительства в ВВП Нидерландов, Норвегии и Швеции была равна примерно 60%, а Австрии, Бельгии, Ирландии и Люксембурга превышала 50% (Чу Ке-Янг, Хольцман Роберт. Государственные расходы: аспекты политики // Налогово-бюджетная политика в странах с экономикой переходного периода / Под ред Вито Танзи. М.: МВФ, 1993. С. 302.).

Поэтому важнейшим вопросом стратегии экономических реформ является вопрос о границах и формах вмешательства государства в управление национальной экономикой, чтобы государство стало выполнять другие функции хозяйственной жизни, соответствующие условиям и потребностям трансформации и постепенно приближающиеся к функциям государства рыночной экономики.

В современных условиях для создания эффективной системы управления финансами, благоприятного «финансового климата» требуется разработка национальной финансовой политики, направленной на дальнейшее совершенствование финансовой системы, завершение налоговой и бюджетной реформы, обеспечение сбалансированности финансовых интересов предприятий и государства, развитие финансовых рынков, расширение финансового инструментария и доступности финансовых ресурсов, предотвращение оттока капитала и уклонения от уплаты налогов.

Среди слагаемых финансовой политики важное значение принадлежит обоснованной фискальной политике. Она представляет собой совокупность финансовых мероприятий государства в области налогов и расходов для сдерживания колебаний совокупного спроса, воздействия на уровень занятости, инфляции и других макроэкономических показателей экономики. Фискальная политика, наряду с кредитно-денежной политикой, — один из двух главных относительно самостоятельных инструментов регулирования рыночной экономики.

Различают автоматическую и дискреционную финансовые политики. Автоматическая финансовая политика выражается в действиях, обеспечивающих автоматическое изменение налоговых поступлений и государственных расходов в результате изменения объема производства и доходов. Например, при экономическом спаде доходы предприятий и частных лиц сокращаются, следовательно, автоматически сокращаются и налоговые поступления.

Дискреционная финансовая политика предполагает принятие специальных решений для смягчения последствий экономического цикла. В ее арсенале такие инструменты, как осуществление дополнительных государственных расходов в производственной и социальной сферах, а также изменение в налоговой системе.

Налоговая политика — система мероприятий, проводимых государством в области налогов, составная часть фискальной политики. Проведение конкретной налоговой политики связано с реализацией фискальной и регулирующей функций налогов. Современные теории налогообложения рекомендуют ограничить налоговые привилегии, полностью отказаться от индивидуальных льгот.

Практическая реализация той или иной налоговой политики в зависимости от ее целей включает маневрирование соотношением прямых и косвенных налогов, использование налогов разной степени прогрессии, применение различных моделей фискального федерализма во взаимосвязи с бюджетной политикой.

Бюджетная политика — совокупность принимаемых решений, осуществляемых органами законодательной (представительной) и исполнительной власти мер, связанных с определением основных направлений бюджетных отношений и выработкой конкретных путей их использования в интересах граждан, общества и государства. Функциональный аспект бюджетной политики включает:

· политику в области доходов бюджета (фискальную);

· политику в области расходов бюджета;

· политику в области сбалансированности бюджета и эффективного управления государственным (муниципальным) долгом;

· политику в области межбюджетных отношений.

Временной аспект бюджетной политики состоит в бюджетной стратегии, рассчитанной на перспективу, и бюджетной тактики, ориентированной на проведение мероприятий в конкретном финансовом периоде. Основу бюджетной политики составляют стратегические направления экономической и социальной политики государств. Именно они определяют размеры и пропорции централизуемых государством финансовых ресурсов, перспективы использования бюджетных средств в интересах решения главных экономических и социальных задач.

В разработке бюджетной политики участвуют законодательные (представительные) органы власти. Приоритет в разработке бюджетной политики принадлежит Президенту РФ, который в Бюджетном послании Федеральному Собранию РФ задает ее стратегические и краткосрочные ориентиры. Бюджетная политика включает политику бюджетных доходов и расходов, управление государственным долгом и государственными активами, бюджетный федерализм и систему управления государственными финансами.

Субъектами финансовой политики являются органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, которые определяют и утверждают ее основные направления. Объектом финансовой политики является совокупность финансовых отношений и финансовых ресурсов

По целевым установкам финансовая политика подразделяется на финансовую стратегию и тактику. В настоящее время к финансовой стратегии относится завершение налоговой и бюджетной реформы, развитие пенсионной реформы и реформы социальной сферы.

Примером финансовой тактики являются снижение ставки НДС и ЕСН, упорядочение бюджетного процесса. Бюджетная политика государства находит отражение в Бюджетном послании Президента Федеральному собранию РФ, Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу.

Особенностью современного этапа финансовой политики является то, что она должна учитывать требования глобализации финансовых процессов. По этому поводу отмечается, что геофинансовая экономика — это особая целостность, которая базируется на:

· глобальном контроле над деньгами и их потоками (глобальный монетаризм);

· кредите, организованном во всемирном масштабе;

· глобальном контроле за движением фиктивного капитала (на рынке ценных бумаг);

· глобальной ренте («виртуальной» по форме).

В результате национальные финансовые рынки превращаются в интернациональные торговые площадки, на которых хозяйствующие субъекты оперируют виртуальными финансовыми инструментами, в том числе, и деньгами, в рамках национального законодательства (Кочетков Э.Г. Глобалистика: Теория, методология, практика: Учебник для вузов. М.: Изд-во «Норма», 2002. С. 328—359.).

4.2 Направления финансовой политики

В условиях рынка, как принято считать, государственная финансовая политика имеет три основных направления:

1) совершенствование размещения ресурсов производства товаров и услуг;

2) перераспределение (безвозмездное) определенной части доходов и материальных благ между группами населения под влиянием существующих в данной стране традиций и сформировавшегося общественного мнения;

3) разнообразные меры, направленные на обеспечение устойчивого экономического роста в стране и на прогрессивные изменения в структуре экономики.

За каждым из указанных трех направлений государственной финансовой политики должна быть система конкретных мер.

Так, деятельность государства призвана скорректировать недостатки рыночного механизма как экономической базы общества, и обеспечить его более эффективную работу, лучшее размещение ресурсов между всеми производящими структурами общества, включая корректировку «дефектов» рынка и определение более эффективного сочетания деятельности частного и общественного секторов. Это составляет важнейшую функцию государства и непосредственно связано с использованием государственных финансовых фондов.

Другим важным направлением деятельности государства по регулированию рынка, связанным напрямую с расходованием государственных финансовых ресурсов, является перераспределение доходов между членами общества. С целью снижения социальной напряженности и уровня конфликтности в обществе государство должно большое внимание уделять конечному распределению доходов, а значит, и всех потребительских благ. Рыночный механизм часто дает нежелательные для общества сбои не только в размещении ресурсов, но в распределении доходов между членами общества.

Речь идет о сокращении дифференциации доходов различных групп населения.

В международной практике такой показатель обычно рассчитывается по «десятым» долям, по «децилям». При таком расчете разрыв между бедными и богатыми в России достигает по официальным оценкам до 15—17 раз, что неприемлемо для цивилизованной страны.

В России по-прежнему много бедных людей. По официальным данным, 21 млн россиян получают доходы ниже прожиточного минимума. Это почти в два раза меньше, чем в 2001 г. (40 млн человек). Однако уровень бедности в России — 14,8% населения — выше, чем в развитых странах Европы, и слишком велик, чтобы считать Россию социальным государством. Поэтому Федерация независимых профсоюзов и «Единая Россия» подписали соглашение о сотрудничестве, в котором договорились совместно разработать и принять законы, направленные на повышение доходов и сокращение социального неравенства. Ключевой пункт документа — повышение минимального размера оплаты труда (МРОТ).

МРОТ, заложенный в тарифную сетку, — 2300 рублей. Это всего лишь 15% от средней заработной платы по стране, что значительно ниже, чем во Франции (50%), США (35%) или соседней Эстонии (32%). Зарубежный опыт, как пишут авторы исследования «Заработная плата в России», показал, что увеличение МРОТ повышает уровень доходов низкооплачиваемых слоев населения, сокращает разницу в доходах, препятствует недобросовестной конкуренции. Наконец, такое повышение привлекает часть неактивного населения на рынок труда, что важно в современных российских условиях.

Однако увеличением минимальной оплаты в современной России следует пользоваться крайне аккуратно. Как показал опыт многих стран, в том числе Венгрии и Чехии, рост МРОТ может привести к отказу бизнеса от найма неквалифицированных работников в отраслях с невысокой оплатой труда. Безработица в первую очередь ударит по молодежи, пенсионерам, занятым в образовании, сельском хозяйстве и повысит уровень бедности. Чтобы избежать негативных последствий увеличения МРОТ в России, необходима региональная и отраслевая дифференциация минимальной заработной платы, оптимизация численности бюджетников и отказ от политизации проблемы (Соблазн минимума // Ведомости. 2008. 11 апреля.).

Также необходимо территориальное перераспределение ресурсов, поскольку имеются значительные различия в социальных и экономических условиях между отдельными регионами. Ныне разница в доходах на душу населения между отдельными областями составляет 30—45%. По международным стандартам разрыв в уровнях развития регионов не должен превышать 20%. Анализ зарубежных исследований по проблемам территориального развития свидетельствует о разнообразии методов устранения или сокращения регионального неравенства в развитых странах.

Вызывает безусловный интерес опыт размещения предприятий высокотехнологичных отраслей в экономически и социально отсталых районах с излишками трудовых ресурсов, естественными ограничениями круглогодичной сельскохозяйственной занятости. Одним из методов, широко практикуемых в региональной политике, является создание «полюсов роста»: выбираются пункты, наиболее благоприятные с точки зрения ресурсов или географического положения; со временем каждый такой пункт, будучи обеспечен инфраструктурными сооружениями и производственными предприятиями, преобразуется в «центр развития». Такое преобразование становится важным фактором регионального экономического развития. «Полюсы роста» проблемных регионов призваны постепенно вывести их экономику из состояния депрессии.

Важная часть системы государственного управления территориальным развитием — целевые программы общенационального, регионального, местного уровней. Они весьма распространены в странах ЕС. Через государственные программы стимулируется развитие 40% территорий в Великобритании, 90% — в Норвегии. Программы регионального развития, региональные бюджетные фонды созданы во всех странах ЕС.

Для России механизм государственного регулирования регионального развития должен сочетать эти методы прямого и опосредованного влияния на социально-экономические процессы.

Примерами прямого экономического регулирования являются безвозвратное целевое финансирование, субвенции, субсидии. Опосредованными формами экономического регулирования служат рычаги кредитно-денежной, налоговой, амортизационной, валютной, внешнеэкономической политики, а также развитие малого и среднего бизнеса. По своей специфике малое предпринимательство обладает ярко выраженной региональной ориентацией и активно влияет на оптимизацию структуры региональной экономики. В этих целях необходимо создание гибкой системы предоставления предпринимателям района кредитов (микрокредитов) и финансовой помощи, посредничества в контактах с инвестиционными фондами, лизинговыми и сберегательно-ссудными компаниями, кредитными союзами и на базе коммунальной собственности, формирования поощрительного механизма налогообложения.

Для регулирования государством общей экономической ситуации в стране, направлений и темпов экономического подъема необходимы меры для предотвращения финансовых рисков. По поводу роли государства в экономике и взаимодействия государства и рынка продолжается дискуссия. Так, увеличение доли государственных расходов в составе ВВП в большинстве развитых стран получает разную оценку у отдельных экономистов. Представители ультралиберального направления экономической науки, сторонники полной свободы рынка, считают рост доли государственных расходов негативным фактором, препятствующим успешному экономическому развитию. Они предлагают заменить безвозмездное перераспределение средств государством куплей-продажей тех услуг, которые оказывает государство, передачи частным компаниям производства и реализации соответствующих услуг, как сбор, вывоз и переработка мусора, развитие городского транспорта и т.д. Трудность тут в том, что частные компании рассчитывают на прибыль, и может произойти повышение цен на подобные услуги, если их передать в частный сектор. В некоторых странах такая передача получается, в некоторых — нет (Государственные и муниципальные финансы: учебник / Под ред. проф. С.И. Лушина, проф. В.А. Слепова. М.: Экономистъ, 2006. С. 44—62.).

Остаются вопросы в связи с финансовой глобализацией и открытием российской экономики и ее финансовой системы, попытками интегрироваться в мировую экономику. С одной стороны, отстать от хода глобализации, отрезать себя от передовых технологий в финансовой сфере опасно. С другой стороны, безоглядная либерализация потоков через государственные границы не только товаров, а особенно капиталов, допуск филиалов зарубежных банковских и страховых компаний может привести в серьезным неприятностям. Особо стоит для России проблема привлечения иностранного капитала в форме прямых инвестиций, необходимых для технической модернизации и долгосрочного экономического роста.

По поводу участия России в международном движении капиталов отмечается, что доля России в мировом торговом обороте за последнее десятилетие изменялась незначительно — в интервале от 1,2 до 1,55% (в 2003 г. она составила 1,3%).

В мировых потоках инвестиций, направляемых за рубеж, потоки российских инвестиций более заметны. В списке стран, лидирующих в мире по прямому зарубежному инвестированию, в 2002—2003 гг. Россия входила в первую двадцатку, хотя и отставала от лидеров в десятки раз. Россия остается нетто экспортером капитала, что означает превышение объемов вывозимого капитала над поступающими в нее инвестициями. Эта ситуация отразилась в динамике счета операций с капиталом и финансовыми инструментами платежного баланса. На протяжении пореформенного периода он в основном сводился с дефицитом, но многократно сократился: с 211,7 млрд. долларов в 2000 г. (максимальное значение за период наблюдений) — до 0,8 млрд. долларов в 2003 г., и вновь возрос в 2004 г. (основные показатели послекризисного развития РФ в 1999—2007 гг. приведены в табл. 4.1(Мау В. Экономическая политика 2007 год: успехи и поиски // Вопросы экономики. 2008. № 2. С. 24.).

Таблица 4.1

Основные экономические показатели послекризисного периода (1999—2007 гг.)

Экономические показатели	Годы
ВВП, млрд руб.						32988,6
ВВП на душу населения, долл.
Инвестиции в основной капитал, млрд руб.	670,4	1165,2	1504,7		4580,5
Накопленный иностранный капитал в экономике РФ, млрд долл.				11,8	142,9	197,8
Внешнеторговый оборот, млрд долл.	115,1	149,9	280,6	369,2	468,6	578,0
Экспорт, млрд долл	75,6	105,0	183,2	243,8	303,9	353,1
Индекс потребительских цен, в % к декабрю предыдущего года	136,5	120,2	111,7	110,9	109,0	111,9
Индекс цен производителей промышленных товаров, в % к декабрю	170,7	131,9	128,8	113,4	110,4	125.1
Общая численность безработных, млн человек	9,4	7,6		5,6	5,3	4,6
Среднемесячная номинальная начисленная зарплата, руб.
Международные резервные активы, млрд долл.	12,5	28,0	124,5	182,2	303,0	476,4
Индекс РТС			614,11	1125,6	1921,92	2290,51
Совокупный объем средств Стабилизационного фонда, млрд руб.			614,11	1125,6	1921,92	2290,51

Источник: Социально-экономическое положение России. Январь — ноябрь 2007 г. М.: Росстат, 2007.

4.3 Взаимосвязь финансовой и денежно-кредитной политики

В современных условиях необходимо проведение единой монетарной политики во взаимодействии с финансовой политикой. Так, отмечается, что финансовая политика, обслуживая стадию распределения общественного продукта, тесно связана с бюджетным механизмом, формированием доходов государственных субъектов, регулированием минимального уровня оплаты труда, налогообложением юридических и физических лиц. Денежно-кредитная политика акцентирует свое внимание на процессах перераспределения общественных благ, регулировании денежного оборота в наличной и безналичной форме, достаточных для совершения кругооборота и оборота капиталов. Банки, обслуживая воспроизводственный процесс в целом, работают главным образом в сфере обмена, другие же финансовые институты решают задачи в сфере распределения общественного продукта (Лаврушин О.И. Взаимодействие денежно-кредитной и финансовой политики // Финансы и кредит. 2006. № 1. С. 2.).

Инструменты денежно-кредитного регулирования представлены в табл. 4.2.

Таблица 4.2