Состав и структура расходов бюджета на образование и профессиональную подготовку кадров, порядок их планирования и финансирования

Расходы бюджета на социально-культурные нужды

Гражданам Российской Федерации гарантируется получение бесплатного общего (начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования) и на конкурсной основе бесплатного профессионального в государственных, муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые. Одновременно введено сочетание бесплатного и платного образования в образовательных учреждениях РФ.

В настоящее время понятие «система образования» трактуется как совокупность факторов, реально обеспечивающих реализацию социальных функций образования, а именно: сеть образовательных учреждений; образовательные стандарты; образовательные программы; система ресурсного обеспечения - кадрового, научного, методического, материального, финансового; организация сотрудничества с другими социальными и образовательными системами; управление. В сложившейся ситуации, когда, среди основных целей реформирования отрасли определено возрастание полномочий субъектов Российской Федерации в области образования, особое внимание уделяется принципу регионализации образования. Основные признаки региональной системы образования с позиций его организации следующее: совокупность учебно-воспитательных учреждений в регионе, обеспечивающих возможность дифференциации образования и обучения в соответствии с интересами и уровнем подготовленности к обучению; совокупность программ обучения, отражающих научно - культурные, демографические и экономические особенности региона; наличие научно-методической школы, обобщающей своеобразие педагогического опыта региона.

Широко используется понятие «муниципальная система образования», которое указывает на принадлежность ее к мелкой административно-территориальной единице, в то время как «региональная» - к крупной территориальной единице. С позиций ресурсного обеспечения региональной является система, которая финансируется из регионального бюджета, а муниципальной - система, финансируемая из бюджета местного органа самоуправления.

В настоящее время структуру финансовых потоков на содержание учреждений образования классифицируют по уровням бюджетов. Федеральный уровень включает в себя три направления выделения средств: на содержание учреждений федерального ведения; на реализацию федеральных образовательных программ; на образовательные субвенции в рамках трансфертов регионам, нуждающимся в финансовой поддержке. Региональный и муниципальный уровни аналогичны федеральному и предусматривает ассигнования на содержание учреждений местного ведения и реализацию собственных программ. В тех случаях, когда финансирование учреждений или мероприятий осуществляется из бюджетов разных уровней, применяется термин «многоуровневое финансирование». Употребляемое понятие «многоканальное финансирование» означает, что источниками поступления финансовых ресурсов являются не только бюджетные ассигнования разных уровней, но и широкий спектр внебюджетных средств.

Таблица 8 - Расходы федерального бюджета на образование

	2006 г., млрд. руб.	2007 г. (проект), млрд.руб	Изменение
	Млрд. руб.	%
Начальное профессиональное образование	7,0	9,0	2,0	28,6%
Среднее профессиональное образование	21,3	25,2	3,9	18,3%
Высшее профессиональное образование	150,5	209,1	58,6	38,9%
Переподготовка и повышение квалификации	3,3	3,7	0,4	12,1%
Федеральная целевая программа развития образования на 2006-2010 гг.	8,0	8,7	0,7	8,7%

Из федерального бюджета в основном финансируется высшее профессиональное образо­вание. В 2005–2006 учебном году в Российской Федерации было 655 высших учебных заведе­ний, в которых обучалось 5,9 млн. студентов. В 2007-2009 году планируется увеличение числен­ности студентов за счет повышения доступности высшего образования. К 2009 году численность студентов будет на 1,7- 2,6% выше уровня 2005 года.

С 1 сентября стипендии учащимся и студентам учебных заведений начального, среднего и высшего профессионального образования будут повышены на 50%, В бюджете 2007 года на эти цели предусмотрены ассигнования в сумме 4,2 млрд. рублей.

В последние годы наметилась тенденция к целевому выделению средств, для чего на федеральном уровне создаются различные фонды, в том числе и на финансирование федеральных мандатов. Поскольку право на образование является одним из основных конституционных прав граждан РФ, то при недостаточности средств у регионов в дальнейшем предполагается шире использовать систему софинансирования образования.

Правовой базой для привлечения внебюджетных источников финансирования в образовательную отрасль явилась целая серия законодательных актов, среди которых кроме Федерального закона от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ «Об образовании» можно выделить законы от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях и общественных организациях», от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». В настоящее время система частного предпринимательства в образовании отражает общественную реакцию на новые направления развития экономики государства. Рынок образовательных услуг призван удовлетворять не только государственный заказ, который обеспечивается бюджетными ассигнованиями, но и социальный заказ различных групп населения и предприятий. В процессы образования включаются как формирующийся класс предпринимателей, так и представители различных движений, национальных объединений, религиозных общин. Стремление реформировать систему образования в своих интересах побуждает их открывать альтернативные негосударственные учебные заведения и оказывать финансовую поддержку государственным. В свою очередь и государственные учреждения вправе предлагать широкий спектр образовательных услуг населению на платной основе.

Привлечение дополнительных источников на цели образования может осуществляться двумя путями:

— предпринимательской, условно-предпринимательской и специфической деятельностью самого образовательного учреждения;

— взаимодействием с юридическими и физическими лицами, способными осуществлять благотворительность в пользу образовательного учреждения.

Наиболее гибким способом направления финансовых средств на получение высшего образования является образовательный сертификат, предполагающий предоставление кредита обучающемуся. Система кредитования студентов может быть разнообразной: субсидиарный кредит, льготный кредит, коммерческий кредит.

Коммерциализация системы высшего образования может осуществляться путем передачи вузовской инфраструктуры в платное пользование ВУЗам через систему арендных отношений на льготной основе.

С 1992 г. произошел отказ от ранее введенного нормативного финансирования образовательных учреждений и возврат к сметному финансированию по укрупненным статьям расходов: заработная плата, стипендии и коммунальные платежи.

Сметное финансирование при низком уровне индексации расходов учебных заведений привело к значительному недофинансированию. Фактически бюджетное финансирование покрывало потребность учебных заведений в 1992-1999гг. от 40 до 70%. Это привело к неудовлетворительному состоянию материальной базы учебных заведений, обусловило задержки в оплаты труда педагогического персонала, вызвало отток квалифицированных кадров.

Таким образом, размеры бюджетного финансирования не соответствуют потребностям в ресурсном обеспечении образовательных услуг, гарантии предоставления которых населению декларированы государством.

Очевидно, что в ближайшие годы государство не сможет восстановить прежние масштабы ресурсного обеспечения системы образования.

В концепции реформирования системы образования предусматривается переход от сметного финансирования к нормативному на подушевой основе. Это означает реализацию принципа «деньги следуют за учащимся» и развитие системы национального тестирования вместо вступительных экзаменов в профессиональные учебные заведения.

Укрупненный подушевой норматив не учитывает всех особенностей образовательных учреждений. Его расчетная база строится на основе средних цен прожиточного минимума, тарифов и услуг. Поэтому возникает необходимость в его дифференциации. Прежде всего в нормативе должны быть учтены: региональные различия в стоимостном уровне жизни: неоднородности кадрового и научно-технического потенциала учебных заведений; профиль и продолжительность обучения.

При определении норматива различают текущие и рациональные нормативы. Текущий норматив исходит из среднестатистических данных о затратах на обучение по категориям учебных заведений и по существу отражает достигнутый уровень финансового обеспечения системы образования с учетом ограниченности имеющихся ресурсов.

Особого внимания заслуживает концептуальное решение проблемы платежности в государственных учебных заведениях. При этом следует разграничить подходы к платности в системе общего и профессионального образования.

Государственные образовательные стандарты состоят из федеральных и региональных компонентов. Федеральный компонент государственного минимального социального стандарта высшего образования включает обучение в государственных ВУЗ не менее 170 студентов на каждые 10 тыс. человек, проживающих в РФ. Эти показатели определяют границы контингента обучающихся в государственных школах и вузах на бесплатной основе, то есть служат инструментами расчета минимального бюджета. Другой составляющей расчета минимального бюджета системы образования является минимальная реальная стоимость обучения одного учащегося (подушевой норматив финансирования).

В основе расчета реальной стоимости обучения одного учащегося лежат минимальные социальные стандарты, а именно: приточный минимум, служащий основой расчета заработной платы и выплаты стипендий.

В числе других минимальных стандартов, определяющих стоимость обучения, - нормативы обеспечения жизнедеятельности учебного заведения (нормативы потребления коммунальных услуг, текущего ремонта зданий и сооружений и др.).

Таким образом, минимальный бюджет образования определяется на основе двух видов показателей: реальных минимальных подушевых нормативов финансирования и установленного контингента обучающихся на бюджетной бесплатной основе.

В условиях федеративного построения бюджетной системы финансирования образования особое значение приобретает разграничение полномочий по финансированию отдельных видов учебных заведений по уровням управления.

В условиях дефицита местных бюджетов по обеспечению минимального бюджета общего среднего образования не должны выделяться трансферты из бюджетов субъектов РФ, в случае дотационности последних источником трансфертов является федеральный бюджет - Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

При финансировании начального и среднего профессионального образования из региональных бюджетов в случае их дефицита гарантом обеспечения минимального бюджета профессионального образования является федеральный бюджет. Для государственных ВУЗов существуют два варианта регионализации их финансирования:

1) передача ВУЗов с преимущественной подготовкой специалистов регионального значения на бюджет субъектов РФ с обеспечением минимального бюджета за счет субвенций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, при этом ВУЗы федерального значения финансируются из федерального бюджета;

2) все ВУЗы финансируются в объеме минимального бюджета на федеральном уровне, при этом финансирование вузовской науки осуществляется на основе классификации ВУЗов по величине научного потенциала.

Распределение ВУЗов на финансируемые из федерального и регионального бюджетов может привести к прекращению существования ряда ВУЗов дотационных регионах из-за отсутствия средств на их финансирование.

Неэффективность рынка в сфере образования показывает, что этот сектор экономики является по существу закономерным объектом вмешательства государства. Прежде всего это проявляется в формировании государственного заказа на подготовку специалистов для социально значимых сфер деятельности. Исходя из заинтересованности государства в расширенном воспроизводстве совокупного личного и интеллектуального потенциала оно должно финансировать базовую профессиональную подготовку в государственной системе образования в части обеспечения единого образовательного стандарта.

Для кризисного периода текущий норматив носит усеченный характер, так как не включает инвестиции на развитие образования. Однако текущий норматив не может быть ниже предела простого воспроизводства учебного процесса и системы жизнеобеспечения учебных заведений.

Рациональный норматив отражает передовой уровень, достигнутый системой образования в странах с наиболее развитой экономикой, а также с учетом прогрессивных инноваций, имеющихся в образовательных учреждениях.

Уровни образования	Дополнительное	Общеразвивающее Профессиональное	Центр творчества Спортивная школа Институт повышения квалификации	Основные типы и виды учреждений
Профессиональное	Начальное Среднее специальное Высшее Послевузовское	Профессиональное училище Колледж Вуз Аспирантура Докторантура
Общее	Начальное Основное Среднее (полное) Коррекционное	Школа Гимназия Лицей Школа-интернат
Дошкольное	Общеразвивающее Компенсирующее Оздоровительное Комбинированное	Ясли-сад Детский сад Центр развития ребенка

Рис. 10 Система образования в России

К сфере финансирования образования относятся расходы на школьное образование, общее образование, начальное профессиональное образование, среднее профессиональное образование, подготовку и повышение квалификации, высшее профессиональное образование, разработки и исследования в области образования, прочие нужды.

Согласно экономической классификации подавляющая часть социально-культурных расходов проходит по статьям группы «Текущие расходы» и незначительная — по группе «Капитальные вложения в основные фонды». Для упрощения системы сметного финансирования образования разработана специальная совокупность так называемых оперативно-сетевых показателейдеятельности различных категорий учреждений.

В детских дошкольных учреждениях используют показатели количества групп и числа дней пребывания одного ребенка в учреждении. В расчетах к сметам эти показатели даются на начало, конец года и в среднем за год. Группы определяются по нормам наполняемости (устанавливаются местными органами). На основе этих данных рассчитывается общее число дето-дней, по которому определяют расходы на питание.

В школьных заведениях исчисляют показатели количества классов и числа учащихся, на базе которых определяют количество педагогических ставок и другие параметры. Число школьников считают в среднем за год, используя данные на 1 января и 1 сентября плакируемого года по формуле

Ч_ш = (Чя х 8 + Чс х 4): 12,

- где Чш — среднегодовая численность школьников;

Чя — численность школьников на 1 января;

Чс — численность школьников на 1 сентября;

8 и 4 — число месяцев в периодах с января по август и с сентября по декабрь;

12 — число месяцев в году; или по формуле

Чш=Чя + (-) 1/3 прироста (или убытка).

Например, на 1 января в школе занимались 800 школьников, а с 1 сентября будут учиться 1040. Тогда численность среднегодового контингента составит (800 х 8 + 1040 х 4): 12 = 880 или 800 + 1/3 х 240.

Исходя из контингента и наполняемости классов аналогичным образом рассчитывается число классов.

В вузах, техникумах и колледжах основным показателем выступает среднегодовой контингент учащихся, определяемый на базе данных о численности учащихся на начало планируемого года, а также относительно приема, отсева и выпуска. При этом во внимание берут, как правило, такие данные: о выпуске — на 1 июли, о приеме — на 1 сентября, об отсеве — по последним трем годам.

Общее планирование расходов по учреждениям образовании осуществляется по сметам. Ко всем показателям сметы прикладываются специальные расчеты. Главное внимание уделяют определению заработной платы; именно с этой статьи начинается составление сметы.

Фонд заработной платы в учебных заведениях рассчитывается для педагогического, учебно-вспомогательного и административно обслуживающего персонала исходя из количества педагогических ставок и средней ставки учителя в месяц по группам классов по формуле

Сп = Ч / Н х К,

где Cп, — количество педагогических ставок на один класс по группе классов;

Ч — общее число часов по тарификационному списку для данной группы классов;

Н — плановая нагрузка в часах на одну педагогическую стань \ группы классов;

К — количество классов группы.

Размер средней ставки заработной платы определяется отношением месячного фонда заработной платы по тарификационном списку по соответствующей группе классов к числу педагогически ставок по группе классов. Затем рассчитывают фонд заработной платы.

Оплата труда учебно-вспомогательного и административно хозяйственного персонала рассчитывается на основе штатного paсписания и должностных окладов. Кроме основной заработной плат в образовательных учреждениях существуют дополнительные вили заработной платы, в том числе доплаты за проверку письменных работ, классное руководство, заведование кабинетами и т.д.

Значительную долю в объеме затрат на содержание образовательных учреждений занимают хозяйственные и канцелярские расходы

Затраты по статье «Питание» планируются на основе установленных норм питания в день, количества учащихся, получающих Витание, и дней кормления.

В настоящее время реальное финансирование образовательных учреждений значительно отличается от планового, несмотря на выполнение и перевыполнение сетевых показателей. По существу, средства выделяются главным образом на оплату труда; все другие, и даже защищенные, статьи финансируются в урезанном виде. Основная причина — отсутствие средств в соответствующих бюджетах вследствие неполного нормативной базы или внеплановых дефицитов.

С 2006 года в России реализуется приоритетный национальный проект «Образование», который призван решить часть проблем современных учреждений образования и повысить качество предоставляемых образовательных услуг.

Основными направлениями национального проекта «Образование» являются:

- стимулирование образовательных учреждений, активно внедряющих инновационные образовательные программы;

- поощрение лучших школ, учителей;

- информатизация образования;

- поддержка инициативной и талантливой молодежи;

- формирование национальной сети университетов и бизнес-школ;

- изменение финансирования системы образования.

Таблица 9 - Финансирование национального проекта «Образование»

Мероприятия	2006 г., млрд. руб.	2007 г. (проект), млрд.руб	Изменение
Млрд. руб.	%
Национальный проект «Образова­ние» - всего	29,3	48,9	19,6	66,9%
Внедрение инновационных образо­вательных программ	8,0	18,0	10,0	125,0%
Внедрение современных образова­тельных технологий	1,5	4,0	2,5	166,7%
Развитие системы национальных университетов и бизнес-школ	3,0	6,0	3,0	100,0%
Вознаграждение за классное руко­водство	11,7	11,7	0,0	0,0%
Закупка автобусов для сельских школ	1,00	1,00	0,0	0,0%
Закупка учебного оборудования для школ	2,3	2,3	0,0	0,0%
Субсидии регионам на модерниза­цию образования	0,0	3,5	3,5	-
Подготовка рабочих кадров и специ­алистов для высокотехнологичных производств	0,0	0,3	0,3	-