double arrow

История становления и развития контроля

Тема 1. Понятие и сущность контроля

1.1. История становления и развития контроля

1.2. Место контроля в системе управления

1.3. Международная система организации контроля

1.4. Принципы и методы контроля

1.5. Виды контроля за осуществлением предпринимательской деятельности в России

Контроль (фр. contrôle, от contrerôle — список, ведущийся в двух экземплярах, от лат. contra - против и rotulus - свиток) — одна из основных функций системы управления. Контроль осуществляется на основе наблюдения за поведением управляемой системы с целью обеспечения оптимального функционирования последней (измерение достигнутых результатов и соотнесение их с ожидаемыми результатами). На основе данных контроля осуществляется адаптация системы, то есть принятие оптимизирующих управленческих решений.

Древнейшая эпоха русских княжеств вплоть до Владимира Св. (972 - 1015 гг.) в отношении к государственному устройству была временем только внешнего объединения славянских племен на Руси. Это государственное устройство в общих чертах содержало форму старинного устройства славянских племен. Во главе княжества стояли князь и высший орган управления вместе с княжеской Думой. Последняя не была, однако, правительственным учреждением, это был, скорее, домашний совет князя. Для исполнения своих прав и обязанностей князь нуждался в помощниках. В их роли выступали дружинники - будущие руководители местных органов власти - и княжеские, а впоследствии царские и императорские чиновники.

В удельный период (со второй половины XI века до второй половины XIII века) управленческая структура во всех княжествах оставалась почти без изменений. Управление было устроено по примеру и в духе домашнего. Различные его части по-прежнему не были отделены друг от друга. Распределение должностей и занятий между чиновниками зависело от усмотрения князя. Управление осуществлялось не на основании общих законов, а в соответствии с особыми приказами князя и уполномоченных лиц.

Причинами отсутствия центральных правительственных учреждений в удельно - вечевой Руси являются:

*незначительная величина территориальных владений удельных князей, дававшая последним полную возможность лично управлять своей волостью;

*простота функций княжеского управления;

*простая функция княжеского проедания и пропивания казны;

*отсутствие сознания необходимости разграничения центрального и местного управления.

Только со времени Иоанна III (1464 - 1505 гг.) возникают отдельные учреждения - присутственные места, известные впоследствии под названием приказов. В системе приказного управления и следует искать основу развития ведомственного контроля. Существенные черты нового государственного устройства состояли в следующем. Вместо лиц, которые прежде случайно назначались для исполнения различных дел, теперь управляли постоянные присутственные места, имевшие определенное устройство и полномочия. Еще не существовало законов, но их заменял установившийся неизменный обычай. Так, во времена Ивана Грозного на Руси существовали своеобразные методы востребования дебиторской задолженности. Должника "...били палками в течение известного срока, каждый день - случалось, что забивали и насмерть", а известный публицист XVI века Иван Семенович Пересветов советовал в помещении складов прибивать к стенам кожу бывших кладовщиков, допустивших недостачу. Это было бы предупреждением для вновь принятых на работу.

По мере присоединения к Великому княжеству Московскому различных областей задачи управления усложнялись, что привело к увеличению количества органов, руководивших присоединенными областями. В это же время появляется потребность в контроле. В 1654 г. был учрежден Приказ счетных дел. Непосредственным поводом к его образованию послужила необходимость укрепления государственного финансового хозяйства во время войны с Польшей. Функции Приказа - "государевы счетные и сыскные, и описные дела". Счетно - ревизионные функции Приказа стояли на первом месте и составляли основу его деятельности. Что касается сыскных функций, то Счетный приказ вел ежегодно сыскную книгу, в которой записывалось, с кого и сколько надо было получить государственных заемных и доимочных денег. В функции Приказа также входило и взыскание этих денег. Описные функции включали составление описи имущества, подлежащего продаже в возмещение долга казне.

Финансовый контроль в его элементарных формах осуществлялся и органами местного управления. Все управление уездом сосредоточивалось в руках воеводы. При назначении нового воеводы на должность он должен был обревизовать всю деятельность своего предшественника и, приняв от него по описи все денежно - материальные ценности, сообщить об этом в Приказ. Реального контроля над деятельностью воевод не существовало, а функционирующие органы только фиксировали факты. Воевода, снятый с должности, переводился в другой уезд. Он накладывал имущество на возы и отправлялся в путь к новому месту. В пути устраивалась контрольно - ревизионная засада, и если возов оказывалось больше допустимого, то излишки отбирались.

В XV в. появились казенные дворы, которые стали началом системы централизованного управления. В это время денежной казной ведали так называемые приказы – службы, которые контролировали государственные доходы и исполняли роль посредника между верховной властью царя и управлением на местах. Такая система просуществовала до конца XVII в.

В 1654 г. появляется Счетный Приказ, который действовал для проверки, раздачи полкового жалования во время войны. В это время ему доставляются приходно-расходные книги за 1653-1663 гг. А также на Счетный Приказ возлагается обязанность обревизовать за 50 лет «Большую Казну». Такие приказы были учреждены не только в столице, но и в разных территориях. Важно отметить, что в Счетный Приказ поступали со всего государства суммы от ассигнованных по разным ведомствам и недоимки прошлых лет. Однако эта система оказалась очень запутанной и сложной.

Затем появилась так называемая Ближняя Канцелярия, которая в известной мере может быть признана контрольным учреждением. Она была учреждена в 1699 г. Петром I. В нее должна была доставляться «со всех приказов по вся недели ведомость, что, где, чего в приходе, в расходе и кому что должно на что расход держать, чтобы ему, Великому Государю, о тех делах известно было всегда».

Вместо прежних приказов Петром I были созданы 12 коллегий, из которых половина имела финансово-экономический характер. Самыми важными из них были три: ведавшая государственными доходами и имуществом Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, ведавшая государственными расходами; и Ревизион-коллегия, которая наблюдала за исполнением смет по доходам и расходам. А высшим органом контроля и ревизии в то время стал Сенат. В дополнение к этому государство было разделено на 45 провинций, а во главе каждой поставлены воеводы. Поступавшие сборы принимал казначей, который хранил их в особой земской казне и выдавал по ассигновкам.

Создание Сената в первую очередь имело контрольный характер. И для осуществления этих обязанностей он требовал из губерний подлинную приходно-расходную отчетность. Но впервые проверить эту отчетность не удалось, так как ревизионное дело представлялось очень сложным из-за его новизны и неупорядоченности самой отчетности.

Вследствие этого, 12 февраля 1712 г. указом дело это было передано Обер-Комиссару сенатской Канцелярии князю Вадбольскому. Дело было передано с точной инструкцией о производстве ревизий. А также ему было необходимо наблюдать, не попадаются ли в приходных и расходных книгах «не росписанные статьи». Однако «Вадбольская деятельность» продолжалась всего лишь около года и успеха не имела.

В 1718 г. была учреждена Ревизион-коллегия для «счета всех государственных доходов и расходов». Но в дальнейшем выяснилось положение ненормальности этого ревизионного учреждения, так как отчетность должна была доставляться по-прежнему и в Сенат, и в Ревизион-коллегию.

Поэтому 12 января 1722 г. указом было решено подчинить Ревизион-коллегию Сенату, которая была переименована затем в Ревизион-контору Сената и в этом виде получила инструкцию для своих действий, которая представляла первый опыт систематического изложения обязанностей государственного контроля и ревизии.

Главным ревизионным требованием ко всем операциям распорядителей средствами казны инструкция ставит принцип законности, т. е. законное основание операций для их производства. Но ревизионное дело не продвигалось, так как не были удалены основные причины застоя – несовершенство местного счетоводства и отчетности и недостаточное количество личного состава ревизионных учреждений.

Можно выделить эпоху правления императрицы Елизаветы Петровны. Не смотря на значительное внимание на внешнее благоприятное состояние государственных финансов, расходы и доходы не поддавались даже приблизительному учету.

Устанавливается новая попытка совершенствования ревизионного дела. В 1775 г. издается «Учреждение для управления губерний Всероссийской Империи», которым устанавливались казенные палаты, в их обязанность входила функция ревизий счетов губернских учреждений.

По сути, казенные палаты выполняли функции представительств финансовых органов на местах. Происходит установление штатов соответствующих чиновников. Губернии подразделяются на уезды.

В каждом уезде назначается свой уездный казначей – финансовый чиновник низшей степени. Срок назначения на эту должность – 3 года. Были упорядочены одновременно и учет, и отчетность, что способствовало составлению более реального бюджета.

31 декабря 1779 г. создается Экспедиция ревизии счетов – центральное учреждение контроля. Ее функцией является сличение денег и счетов. С созданием Экспедиции необходимость в Ревизионной Коллегии отпала. В 1781 г. Коллегия была упразднена.

К концу XIX в. благодаря реформаторским усилиям отечественных патриотов-государственников в России сформировалась весьма разветвленная система губернских контрольных палат (61 палата с численностью около 4500 человек). Всего же в государственном контроле того периода было задействовано около 8500 человек.

И что характерно: контрольные учреждения не находились в подчинении администрации губерний и других местных властей, а в случае обнаружения хищений, растрат или других уголовно наказуемых деяний органы государственного контроля инициировали вопрос о предании виновных суду и сами определяли сумму убытков, на которую распорядительное управление обязано было предъявить к обвиняемым иск в уголовном суде

Историю развития и становления контрольных органов наглядно можно представить в таблице.

Таблица 1.

Год Учреждение Функции
  Счетный приказ Проверка раздачи полкового жалования
  Ближняя канцелярия Аналитическая работа в области финансов, армейских вопросов
1699 - 1712 Сенат в лице обер-комиссара сенатской канцелярии Контроль приходных и расходных операций губерний
  Ревизионная коллегия Счет всех государственных доходов и расходов
  Ревизионная коллегия переименована в Ревизионную контору Сената Счет всех государственных доходов и расходов
  Учреждение для управлениями губерниями Всероссийской империи Производство ревизии счетов губернских учреждений
  Экспедиция ревизии счетов Контроль доходов и расходов государства, сохранности денежных средств

До 1811 г. в России не существовало самостоятельного учреждения, в обязанности которого входило бы наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производства расходов. Царским манифестом 28 января 1811 г. учреждено было главное управление ревизии государственных счетов, с Государственным контролером во главе, состоявшее из двух департаментов: ревизии счетов по гражданской части и ревизии счетов по военной части.

В 1836 г. это главное управление было переименовано в Государственный контроль, в состав которого вошли три департамента: гражданских, военных и морских отчетов. На эти департаменты возложена была обязанность производства ревизий, а утверждение их - на тогда же созданный совет Государственного контроля. Ревизионная деятельность Государственного контроля заключалась в то время единственно в рассмотрении генеральных отчетов, доставлявшихся подотчетными министерствами, и в составлении, на основании этих отчетов, замечаний о причинах увеличения расходов и уменьшения доходов. Генеральные отчеты имели следующее происхождение: в состав губернских присутственных мест входили так называемые контрольные отделения, которые занимались ревизией отчетности этих мест по подлинным книгам и документам.

Составленные на основании такой ревизии отчеты вновь проверялись в соответствующих министерских департаментах, после чего каждое министерство составляло своды доходов и расходов, распределяло их по разрядам, и своды эти, в виде генеральных отчетов, доставлялись в Государственный контроль.

Ревизия Государственного контроля была чисто внешняя, заключаясь в подсчете и сравнении цифровых данных. Понятно, что и замечания его не могли иметь большого значения. В 1856 г. командирован был за границу В.А. Татаринов для изучения организации и деятельности Государственного контроля в крупнейших европейских государствах. Материалы, собранные Татариновым, легли в основу проведенных в 1863-66 гг. преобразований как в кассовом устройстве (введение единства кассы), так и в организации, задачах и правах Государственного контроля в России. К концу 19-го столетия Государственный контроль представлял собой самостоятельное государственное ведомство, равноправное с другими министерствами.

Деятельность его заключалась в следующем:

Государственный контроль проверял предоставляемые ему к определенному сроку финансовые сметы всех подотчетных министерств. При рассмотрении сметы Государственный контроль наблюдал за тем, чтобы сметы согласовывались с действовавшими в те годы законоположениями, и проверял их путем сравнения с фактическим исполнением смет за прежние годы. Замечания Государственного контроля по сметам сообщались одновременно Государственному Совету и тем министрам, которых они касались. В случае несогласия последних с замечаниями Государственного контроля смета рассматривалась в Государственном Совете в присутствии Государственного контролера. Госконтроль дает заключение относительно всех сверхсметных дополнительных кредитов. По ассигнованию сверхсметных кредитов, надобность в которых не могла быть предусмотрена при составлении и утверждении смет, Госконтроль давал свое заключение в тех лишь случаях, когда имевшиеся в его распоряжении данные могли послужить основанием для определения размера кредита и степени его необходимости.

В надзоре за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производства государственных расходов ревизии Госконтроля подлежали все правительственные учреждения, за исключением министерства Императорского двора, Собственной Е.И.В. канцелярии, особой канцелярии министра финансов, хозяйственного управления при святейшем синоде, отдельных тайных издержек министерства иностранных дел, министерств и главных управлений относительно ассигнуемых на известное потребление. Государственному контролю подлежали также в определенных законом случаях земские, городские, сословные учреждения и частные предприятия по делам, затрагивающим государственные интересы. Надзор Госконтроля выражался в документальной проверке отчетов учреждений о поступивших доходах и произведенных расходах (ревизия последующая), в предварительной ревизии и в фактической ревизии.

Ревизия последующая. Главное и все губернские и уездные казначейства, а также кассы специальных сборщиков составляли в конце каждого месяца отчетные ведомости о поступивших доходах и произведенных расходах и ведомости об оборотах специальных и партикулярных сумм. Все эти ведомости в начале следующего за отчетным месяца представлялись губернскими казначействами - через казенные палаты, а главным казначейством - непосредственно на ревизию в специальные учреждения Госконтроля. К ним прилагались документы, подтверждавшие поступившие доходы и произведенные расходы (т.н. ассигновки). Кроме того, не позже 15 числа каждого месяца, следующего за отчетным, все распорядительные управления, по требованию которых поступали доходы или производились расходы, показанные в месячных отчетах казначейств, доставляли контрольным учреждениям необходимые оправдательные документы. Распорядительные управления по требованию Госконтроля дополнительно доставляли все необходимые данные, а в случае надобности - и подлинные дела. В случае командирования со стороны Госконтроля чиновников для личных справок им предоставлялись все дела, книги и требуемые ими сведения, кроме подлежащих тайне.

Само производство ревизии сводилось к кассовой проверке и к ревизии по существу. При кассовой проверке ревизующий имел дело только с цифровыми данными, он наблюдал за тем, чтобы все суммы, значившиеся поступившими от плательщиков в доход казны, были своевременно записаны на приход, и чтобы в расход были выписаны именно те суммы, на которые от распорядителей кредитов поступили требования. Гораздо большее значение имела ревизия по существу, направленная на действия распорядителей кредитов и имевшая целью удостовериться в законности и правильности поступления государственных доходов и производства расходов. При ревизии этого рода Госконтроль прежде всего наблюдал за тем, чтобы доходы и расходы относились к числу разрешенных законодательной властью или лицом, ею на то уполномоченным. После этого Госконтроль должен был путем ревизии убедиться, что в казну поступили доходы в том именно количестве (не менее, но и не более), какое требовалось по закону, и что относительно сумм, не внесенных своевременно, соответствующими учреждениями приняты необходимые меры по их взысканию. Что касается расходов, то Госконтроль, рассматривая ассигновки и оправдательные документы, должен был убедиться главным образом в том, что требование, по которому был произведен расход, исходило от лица, имеющего законные на то полномочия, что денежные выдачи назначены действительному кредитору казны и им в действительности получены, что расход правильно отнесен к сметному подразделению и, наконец, что он не превышает ассигнованного по смете на данный предмет кредита.

При хозяйственных операциях казны, производившихся подрядным способом, Госконтроль следит за законностью торгов, за тем, чтобы исправность исполнения подрядов и поставок обеспечивалась установленными залогами, и чтобы задаточные суммы выдавались в разрешенном законом размере. Наконец, в обязанности Госконтроля входил надзор за тем, чтобы независимо от законности и правильности расходов, все хозяйственные операции казны производились с возможно большей выгодой. Поэтому учреждениям Госконтроля доставлялись все заключаемые казной контракты, о которых он вправе был представлять свои соображения и замечания.

Предварительная ревизия заключалась в тех же самых ревизионных действиях, что и ревизия по следам действий, с тем лишь существенным различием, что она осуществлялась еще до производства расходов. При предварительной ревизии ни одна ассигновка не могла быть оплачена казначейством без визы на ней Госконтроля. Всякое требование о производстве расхода со всеми оправдательными к ней документами представлялось на рассмотрение Госконтроля, который, если признавал предполагаемый расход неправильным, отказывал в своем согласии с объяснением тому причин. Не утвержденный Госконтролем расход мог, однако, быть произведен по требованию распорядителя кредита, принимавшего на себя личную ответственность, если замечание Госконтроля оказывалось впоследствии правильным. В случае недостатка времени для производства предварительной ревизии или отсутствия необходимых сведений Госконтроль утверждал расход условно, до следующей проверки.

Введение в России предварительной ревизии проектировалось еще Татариновым при коренной реформе контрольной части; но применяться она стала лишь с начала 80-х годов. К концу XIX века принцип предварительной ревизии получал все большее и большее развитие, охватив значительную область государственного хозяйства. Так, Государственному контролю дано было право предварительной ревизии денежных и материальных оборотов по эксплуатации и постройке всех казенных и некоторых частных железных дорог. Предварительной ревизии подлежали также расходы по устройству и улучшению коммерческих портов, операции по опытной постройке казарм хозяйственным способом, денежные и материальные обороты монетного двора.

Право Госконтроля на фактическую ревизию сначала было ограничено, в 1863-66 годах оно распространялось лишь на внезапную проверку казначейств и касс специальных сборщиков. Впоследствии задачи Государственного контроля по производству фактической ревизии постепенно расширялись: он мог участвовать через посредство своих депутатов во внезапных освидетельствованиях наличности материалов на складах военного ведомства, проверять таможни, участвовать в ревизии винокуренных заводов и в строительных операциях ведомства путей сообщения.

О всех обнаруженных при ревизии ошибках, упущениях, неправильных и незаконных действиях подотчетных управлений Госконтроль делал замечания. Если ревизией обнаруживалось излишнее поступление в доход казны сумм, то они по замечанию Госконтроля или возвращались плательщикам, или же засчитывались в счет последующих с них платежей. Если последствием ошибок подотчетных управлений был убыток для казны, то производящее ревизию учреждение Госконтроля составляло так называемый учетный реестр, котором излагалась сущность замеченных ошибок и злоупотреблений и указывался размер понесенного казной убытка. Учетный реестр доставлялся соответствующему управлению, которое возвращало его Госконтролю со своими пояснениями. Если ревизионное учреждение Госконтроля не удовлетворялось этими пояснениями, все дело передавалось на рассмотрение общего присутствия ревизионного учреждения, которое либо признавало действия подотчетных управлений правильными, либо выносило постановление о возмещении понесенного казной убытка. В случае злонамеренности действий, которыми был причинен убыток, Госконтроль входил в сношение с судом и определял сумму, на которую в уголовном суде к обвиняемым должен был предъявляться гражданский иск. При несогласии подотчетных управлений с заключением дело переносилось на рассмотрение совета Госконтроля, который, находя постановление о начете правильным, сообщал о том соответствующему министру. Последний или делал распоряжение о немедленном приведении в исполнение постановления совета Госконтроля, или же, не соглашаясь с ним, передавал все дело на рассмотрение правительственного сената, решение которого во всяком случае считалось окончательным (31. - с. 45).

По окончательном обревизовании отчетности каждого года ревизионные учреждения Госконтроля выдавали кассам специальных сборщиков, казначействам, учреждениям и лицам, распоряжающимся сбором доходов и производством расходов, квитанции. Учреждениям и лицам, действия которых подвергались замечаниям Госконтроля, квитанции выдавались после получения от них удовлетворительных объяснений или при точном определении размеров сделанного на них начета, что и отражалось в квитанциях. Квитанции эти служили удостоверением в окончательном обревизовании и утверждении оборотов за данный год и ограждали тех, кому они выдавались, от возможности возобновления ревизионных действий. Учреждения и лица также освобождались от ответственности за убытки, причиненные казне неправильными действиями по сбору доходов и производству расходов, если убытки эти не были своевременно обнаружены, вследствие необревизования отчетности в течение десяти лет, и в том случае, когда дело о взыскании начета оставалось в течение десяти лет без движения. В обоих последних случаях виновные ревизионные учреждения и чины Госконтроля подвергались не только личной, но и имущественной ответственности в размере понесенного казной убытка. О результатах ревизионной деятельности Государственного контроля за минувший гражданский год составлялся всеподданнейший отчет, который ежегодно к 15 мая представлялся Государственным контролем Государю Императору.

Государственный контролер представлял Государственному Совету ежегодно, не позднее 1 октября, общий отчет за минувший сметный период, а к 1 ноября - объяснительную записку и приложение к отчету. В отчете Госконтролер, придерживаясь сметных подразделений, показывал, какие доходы и расходы предлагались на отчетный год, сколько в действительности поступило в доход казны и сколько израсходовано; в примечаниях к доходам и расходам каждого рода указывались причины, вызвавшие их увеличение или уменьшение. В отчет включались сведения о поступивших в отчетном году доходах и произведенных расходах в счет прежних лет, сведения о движении сумм Государственного казначейства в отчетном году, данные о свободной наличности Государственного казначейства и, наконец, информация о состоянии долговых счетов Государственного казначейства в отчетном году. Объяснительная записка к отчету Госконтроля содержала обзор основных групп государственных доходов и расходов с указанием причин, от которых зависело их увеличение или уменьшение.

На Государственный контроль возлагалось наблюдение за правильностью и целесообразностью сметной классификации всех отчетных перед ним капиталов.

Госконтроль совершенствовал правила и формы счетоводства и отчетности, устанавливал по соглашению с ведомствами необходимые в этом деле порядки, не требующие законодательного разрешения.

В состав Государственного контроля входили:

1) Государственный контролер;

2) товарищ Государственного контролера;

3) совет Государственного контролера;

4) департамент гражданской отчетности;

5) департамент военной и морской отчетности;

7) канцелярия Государственного контроля и состоящий при ней архив центральных учреждений Государственного контроля;

8) центральная бухгалтерия;

9) комиссия для проверки денежной и материальной отчетности установлений Государственного контроля;

10) комиссия по проверке годовых отчетов частных железных дорог.

Все эти учреждения помещались в Петербурге и составляли центральное управление Государственного контроля. Местные учреждения Госконтроля: контрольная палата и местные контрольные части на казенных и частных железных дорогах. На содержание учреждений Государственного контроля было израсходовано в 1880 г. - 2316971 рубль, в 1883 г. - 3093040 рублей, в 1890 г. - 3872687 рублей.

После Октябрьской революции 1917 г. государственному финансовому контролю уделялось видное место в осуществлении экономической политики новой власти. При этом финансовый контроль никогда не отделялся от учета.

Первым шагом в реформировании контроля стало образование в конце октября 1917 г. при старом Государственном контроле Коллегии Государственного контроля и назначение Советом Народных Комиссаров временного заместителя Народного комиссара по государственному контролю. В состав Коллегии вошли лица, избранные Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом (ВЦИК).

Правовое регулирование деятельности органов государственного контроля проводилось в законодательном порядке. 5 декабря 1917 г. декретом был образован Народный комиссариат государственного контроля, осуществляющий проверку финансовой деятельности государственных учреждений. В этот же день был принят декрет Совнаркома «Об образовании Коллегии Государственного контроля».

7 февраля 1920 года Наркомат государственного контроля был преобразован в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (НКРКИ), руководителем которого был назначен И.В. Сталин. На этом посту он оставался до 1922 г.

Рабкрин направил свою деятельность в первую очередь на наведение порядка в учете, на борьбу с растратами и хищениями. На решение этих задач были направлены проводимые им фактические ревизии.

Принятие первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР (1928/29–1932/33 хозяйственные годы) внесло значительные изменения в характер работы органов ЦКК–РКИ, более четко определился поворот от финансового контроля в сторону контроля за выполнением планов и к административному контролю.

Основным содержанием работы органов ЦКК–РКИ в этот период стали контроль за выполнением заданий первого пятилетнего плана, мобилизация всех внутренних ресурсов для быстрейшего завершения пятилетки, изучение тех ключевых вопросов народного хозяйства, от решения которых зависело успешное выполнение пятилетнего плана.

В 1934 г. ЦКК – РКИ упраздняется. Вместо него создаются Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б) со своим аппаратом в центре и постоянными представителями в республиках, краях и областях и Комиссия советского контроля при СНК СССР.

К началу войны особое внимание в деятельности государственного контроля стало уделяться вопросам экономии сырья, улучшению использования оборудования, сокращению потерь.

Победоносное завершение войны и переход к мирному строительству выдвинули перед государственным управлением, в том числе и государственным контролем, новые задачи. В связи с реорганизацией государственного управления в марте 1946 г. Народный комиссариат государственного контроля СССР был преобразован в Министерство государственного контроля СССР.

В новом «Положении о Министерстве государственного контроля СССР» были определены требования к деятельности государственного контроля на современном этапе. В соответствии с этим положением Министерство государственного контроля было призвано осуществлять:

– контроль за производственной, хозяйственной и финансовой деятельностью государственных, кооперативных, общественных организаций и предприятий; строжайший контроль за состоянием учета, сохранностью и расходованием денежных средств и материальных ценностей, находящихся в ведении этих организаций и предприятий;

– производить проверку выполнения постановлений и распоряжений правительства СССР;

– вносить на рассмотрение правительства СССР отдельные вопросы, имеющие народнохозяйственное значение, вытекающие из материалов ревизий и проверок;

– давать правительству заключения по исполнению государственного бюджета.

Задачи нового пятилетнего плана выдвинули перед государственным финансовым контролем весьма ответственные задачи. Во главу угла контрольной деятельности были поставлены вопросы укрепления дисциплины в выполнении каждым предприятием установленных заданий по объему и качеству продукции, повышения производительности труда, улучшения использования производственных мощностей, осуществления строжайшего режима экономии, выполнения заданий по снижению себестоимости, усиления контроля за состоянием учета, сохранностью и расходованием материальных ценностей и денежных средств, искоренению растрат, хищений и злоупотреблений.

В 1952–1955 гг. деятельность государственного финансового контроля была подчинена вопросам проверке исполнения постановлений правительства, контролю за исполнением бюджетных средств, повышению рентабельности производства, вопросам ведомственного контроля.

27 ноября 1962 г. совместным постановлением ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР был образован общесоюзный Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР и соответствующие органы на местах.

К 1965 г. система управления была реформирована. В свою очередь это потребовало реформирования органов государственного контроля.

Исходя из новых условий и задач, в декабре 1965 г. было принято решение о преобразовании органов партийно-государственного контроля в органы народного контроля, массовым звеном которых становились группы и посты народного контроля.

Начиная с 1985 г. в стране активизировалась работа по введению новых форм управления, которая приобрела более интенсивный характер после принятия XXVII съездом КПСС (1986 г.) решения о начале в стране радикальной экономической реформы и перестройке управления народным хозяйством.

В сложившейся обстановке деятельность органов народного контроля, ранее пронизывающая все сферы общества, уже не могла быть достаточно эффективной, она плохо корреспондировалась с теми правовыми и хозяйственными отношениями, которые утверждались в ходе продвижения к рынку. В конечном итоге к началу 1991 г. система государственного контроля была дезориентирована и основательно разрушена.

Осознавая, что слабость контроля всегда отрицательно сказывается на уровне управления и в конечном итоге на результатах хозяйствования пятая сессия Верховного Совета СССР 16 мая 1991 г. в числе законов, связанных с переходом к рыночной экономике приняла закон о Контрольной палате СССР. В соответствии с данным законом Контрольная палата СССР получала право контроля за эффективным и производительным использованием государственного бюджета во всех без исключения органах государственной власти и управления. Через контроль за финансами предполагалось получить доступ к информации о принимаемых решениях и лицам, отвечающим за их принятие и исполнение.

За время своей деятельности (с мая по декабрь 1991 г.) Контрольная палата провела анализ исполнения Союзного бюджета и внебюджетных фондов за 9 месяцев 1991 г. и ряд других проверок, ревизий, аналитических исследований и экспертиз.

В декабре 1991 г. в процессе ликвидации органов государственного управления СССР Контрольная палата СССР была упразднена.

Новая экономическая ситуация и изменение принципов государственного управления в 1992 г. настоятельно требовали изменения системы государственного финансового контроля.

7 февраля 1992 г. Верховный Совет Российской Федерации своим Постановлением образовал Контрольно-бюджетный комитет при Верховном Совете Российской Федерации. Этим же Постановлением было утверждено временное Положение о Комитете, в соответствии с которым на него возлагался контроль за исполнением республиканского бюджета Российской Федерации, соблюдением законности и повышением эффективности расходования государственных средств, выделяемых на финансирование бюджетных организаций, сферы материального производства, обороны и правоохранительных органов, формированием доходов и расходов от внешнеэкономической деятельности, использованием внебюджетных фондов. В целом выполнявшиеся Комитетом функции были ориентированы на обслуживание законотворческой парламентской деятельности в бюджетно-финансовой сфере и сыграли свою положительную роль в организации бюджетного контроля. Кроме этого, Комитетом были установлены связи с аналогичными службами многих зарубежных стран (Китай, США, Германия, Венгрия, Швеция, Польша и другие).

После октябрьских событий 1993 г. Контрольно-бюджетный комитет был передан в ведение Правительства Российской Федерации, а затем (в апреле 1994 г.) – Государственной Думе Российской Федерации. 30 декабря 1994 г. Контрольно-бюджетный комитет был ликвидирован в связи с принятием Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации».

В государствах Западной Европы сфера деятельности Госконтроля была несколько шире. Там не было изъятий из ревизии Государственного контроля: все государственные учреждения, ведающие государственными доходами и расходами, в равной мере подлежали надзору. Организация Госконтроля в Западной Европе отличалась от русской. Там не было местных учреждений, а вся ревизия сосредоточивалась исключительно в одном центральном учреждении, которое во Франции, Италии, Бельгии и Пруссии именовалось счетной палатой. Так, в 1314 г. в Великобритании была учреждена должность Генерального контролера государственной казны и ревизия возлагалась на генерального контролера и подчиненный ему аудиторат; в 1319 г. - Счетная палата во Франции, в 1714 г. - Генеральная счетная палата Пруссии. Однако с точки зрения государственно-правовых реалий и уровня экономических задач прообразом современных счетных палат можно считать возрождённую после Французской революции в 1807 г. Счетную палату Франции.

По образцу наполеоновской Франции в 1808 г. была образована Главная учетная палата Варшавского княжества, в 1862 г. учреждается Счетная палата Италии, в 1889 г. - Счетная палата Японии, а уже в 1920 г. создание такого же рода органа предусмотрел Федеральный конституционный закон Австрии. В 1921 г. на основании Закона о бюджете и финансовом контроле образуется Генеральное отчетное управление США.

Госконтроль в Западной Европе преследовал в основном те же задачи, что и в России. Всюду деятельность его направлялась на ревизию действий как исполнителей, так и распорядителей по сбору государственных доходов и производству расходов. Ревизия эта в большинстве государств сводилась преимущественно к документальной проверке по следам действий. Только в Италии и Бельгии принцип предварительной ревизии получил полное развитие, здесь счетные палаты подвергали предварительной ревизии все без исключения государственные расходы.

В 1977 г. на IX Конгрессе ИНТОСАИ (Международная организация высших органов финансового контроля) в Лиме была принята Декларация руководящих принципов финансового контроля. Ее цель - совершенствование механизма государственного контроля в современных условиях. В ней речь идет не о разработке новых направлений контроля, а, прежде всего, о закрепление основных принципов и задач внешнего контроля за государственными финансами в демократическом обществе.

Лимская декларация - это принципиальный документ, который в равной степени учитывает различия в системах финансового контроля, место финансового контроля в системе разделения властей, а так же уровень развития финансового контроля в отдельных странах. С точки зрения международного права, этот документ имеет только рекомендательный характер, однако его значение и влияние на создание и развитие высших органов финансового контроля в различных странах нельзя недооценивать. Ее положения в основном учтены многими современными государствами и положены в основу создания законодательной и конституционной базы в этой сфере.

В последние годы активный процесс преобразования государственных структур и курс на проведение рыночных реформ в России и странах Восточной Европы сопровождался образованием органов типа счетной палаты: в 1989 г. Государственной счетной палаты в Венгрии, а в 1991 г. - таких же органов в Болгарии и Румынии.

В 1995 г., на основе Конституции РФ 1993 г., был создан специализированный коллегиальный орган - Счетная палата Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации закрепила цель создания и порядок формирования высшего органа государственного финансового органа контроля страны - Счетной палаты Российской Федерации, а через год с небольшим (14 января 1995 г.) вступил в силу Федеральный закон о Счетной палате Российской Федерации. Позднее были образованы контрольно-счетные органы большинства субъектов Российской Федерации.

Конституционные формулировки о месте счетных палат в системе органов ряда государств также относят их именно к органам парламента, призванным оказывать помощь в реализации полномочий в сфере бюджетного контроля. Эта формула записана в конституциях Австрии, Венгрии, а также в Законе о бюджете и финансовом контроле США.

Что касается счетных палат и контрольно-ревизионных органов, наделенных статусом относительно самостоятельного высшего государственного органа финансово-хозяйственного контроля (Финляндия, Болгария, Испания, Польша, ФРГ), то и в их правовом статусе общим ключевым элементом является именно четко закрепляемая конституциями подотчетность парламенту и независимость их деятельности от исполнительных и судебных органов любого уровня.

Так, в Финляндии органом, сходным со счетными палатами парламентов некоторых других стран является Государственное ревизионное управление, которое образуется для проверки государственных финансов и исполнения государственного бюджета.

Исторический опыт показывает, что если осуществлять построение системы финансового контроля в современной России по опыту организации финансового контроля СССР, то мы получим жесткую, иерархически выстроенную вертикаль управления. Проанализировав существующую систему финансового контроля в России можно прийти к выводу, что ее «коренные начала» отвечают основам организации финансового контроля в Российской империи первой половины XIX века. Именно тогда, в 1836 г., в стране была официально принята «система генеральной отчетности». Суть ее сводилась к тому, что документальную и фактическую ревизию осуществляли сами распорядители бюджетных средств, а Государственный контроль проверял лишь общие отчеты о результатах такой ревизии. При этом единое дело ревизии искусственно расчленялось между независимыми органами государственного управления.

Попытки быстрого преобразования системы государственного контроля как правило вызывали мощное противодействие органов существующей системы контроля. Поэтому новые формы контрольных органов не всегда будут стремиться к эффективной деятельности, характер и продуктивность их функционирования не сможет мгновенно коррелировать с типом новых задач и организационных структур.

В этой связи наиболее целесообразно осуществлять реорганизацию нынешней системы финансового контроля России поэтапно, начиная с легко осуществимых изменений с постепенным наращиванием на последующих этапах масштабов организационно-функциональных преобразований. Такой подход позволит, по моему мнению, ослабить противодействие существующей системы органов финансового контроля и в то же время даст возможность от этапа к этапу совершенствовать организацию системы государственного финансового контроля.


Понравилась статья? Добавь ее в закладку (CTRL+D) и не забудь поделиться с друзьями:  



Сейчас читают про: