Тема 22. Система социальных служб и их функции

ИНСТИТУТА СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ

РАЗДЕЛ 9. ОПТИМИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

При изучении ряда тем мы уже в общих чертах рассматривали некоторые вопросы, связанные с деятельностью органов и учреждений социальной сферы. Ещё в начале курса мы выяснили, что процесс институционализации социальной работы неразрывно связан с формированием системы социальных учреждений и органов управления. Статус социального института приобретают те формы социальных отношений и виды деятельности, которые, как правило, представлены определённой системой учреждений и организаций, или, иначе говоря, институциональной системой.

Становление социальной работы как профессиональной деятельности в современной России также сопровождалось формированием системы различных учреждений социального профиля. В результате, везде, где социальная помощь приобретает черты профессиональной деятельности, складывается многоуровневая система органов и учреждений, выполняющих различные функции в деле планирования, организации, непосредственного осуществления и регулирования социальной помощи.

Как в любой сложной системе, в институциональной системе органов и учреждений социальной помощи существует структурная и функциональная дифференциация её элементов. Распределение функций между различными звеньями системы социальных служб происходит по разным направлениям. Прежде всего, оно складывается «по вертикали», в зависимости от компетенции и полномочий тех или иных элементов данной системы. Во-вторых, что касается органов управления, то здесь происходит первичное распределение функций между представительными и исполнительными органами в соответствии с действующим принципом разделения властей. Кроме того, как между органами, так и между учреждениями, существует распределение функций и полномочий в зависимости от внутренней специализации в рамках института социальной работы.

Социальным службам Федеральный закон 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» даёт следующее определение: «социальные службы – предприятия и учреждения независимо от форм собственности, предоставляющие социальные услуги, а также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица».

Функциями как государственных, так и негосударственных учреждений социальной помощи в условиях переходного периода, который переживает российское общество в настоящее время, являются:

- реагирование на самые острые социальные проблемы, появившиеся или обострившиеся за годы реформ;

- оказание поддержки социально незащищённым слоям населения;

- создание информационного банка данных о социальных субъектах – клиентах социальных служб на основе постоянного мониторинга;

- развитие научно-методической базы социальной работы;

- обобщение и распространение позитивного опыта работы социальных учреждений;

- разработка и внедрение новых методов и технологий социальной работы и др.

За годы социально-экономических реформ в России в общих чертах сложилась система государственных социальных служб, включающая множество учреждений различного типа и направленности. Одними из первых появились территориальные центры социальной помощи семье и детям. Поддержка семьи в период резких социальных изменений, галопирующей инфляции была жизненно необходима, и роль этих центров в начале 90-х гг. трудно переоценить. Несмотря на ограниченное финансирование и не слишком большие ресурсы центров, в них обращались родители с любыми вопросами – материальными, социальными, психологическими, педагогическими. Можно сказать, что центр стал своего рода моделью общества в миниатюре и его самых болевых точек. По структуре центров и профилю специалистов, в них работающих, можно судить о том, какие социальные проблемы в наибольшей степени беспокоят современную российскую семью.

С принятием Федеральных законов о социальном обслуживании населения и отдельных социальных групп, стали создаваться территориальные комплексные центры социального обслуживания населения, которые предоставляли определённый спектр услуг, предусмотренный законодательством и государственными стандартами социального обслуживания. Центральное место среди данных центров занимают центры социального обслуживания пожилых граждан и лиц с ограниченными возможностями. Известно, что помимо ряда экономических и социальных проблем, связанных с наступлением пожилого возраста и выходом на пенсию, пожилые люди испытывают психологические проблемы, нередко у них возникает чувство отчуждённости, невостребованности, одиночества. К тому же эти процессы прогрессируют в современном индустриальном обществе с высокой мобильностью населения, нуклеаризацией семьи и атомизацией социальной жизни. Поэтому особенно важно было создать учреждения для пожилых граждан, где помимо получения определённых социально-медицинских и социально-бытовых услуг, они могли встретить людей своего круга, с близкими интересами, расширить круг общения, найти место активного проведения досуга.

Параллельно возникали и другие типы учреждений, не только комплексные, многопрофильные, но и профильные центры социальной помощи. Среди профильных центров сложилась определённая дифференциация по группам населения, на поддержку которых они ориентированы. Так, для помощи несовершеннолетним были открыты социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних; центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей; социальные приюты для детей и подростков. На помощь семье ориентированы центры планирования семьи.

Для оказания помощи людям старческого возраста и лицам с ограниченными возможностями действуют центры, либо специальные подразделения социальной помощи на дому; специальные дома для одиноких престарелых; стационарные учреждения социального обслуживания («дома-интернаты для престарелых и инвалидов»); геронтологические центры.

Для оказания помощи лицам без определённого места жительства или временно лишившимся жилья были открыты дома ночного пребывания (социальные гостиницы). Для людей, имеющих отклонения психики, действуют психоневрологические интернаты; детские дома-интернаты для детей с задержкой умственного развития; дома-интернаты для детей с физическими ограничениями. Лицам, подвергшимся насилию, предоставляют психологическую помощь кризисные центры для женщин. Они же предоставляют социально-психологическое и социально-правовое консультирование, при необходимости могут предоставить взрослому, или взрослому с детьми социальное убежище.

Помимо специализации на определённых социальных группах, наблюдается также специализация учреждений по типам проблем, типам клиентов (в зависимости от характера обращений и т.п.). Так, среди подобных учреждений можно назвать центры психолого-педагогической помощи населению; центры экстренной психологической помощи по телефону (телефон доверия), центры срочного социального обслуживания и другие учреждения, предоставляющие социальные услуги.

Ведомственная разделённость выносит за рамки системы социального обслуживания службу занятости, пенсионный фонд РФ. Самостоятельную ведомственную единицу представляет Фонд социального страхования Российской Федерации, который по существу является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве Российской Федерации. Однако необходимо помнить, что деятельность работников всех этих ведомств так же относится к профессиональной социальной работе, и организационные особенности не должны заслонять общих задач, принципов, целей деятельности всех компонентов института социальной работы в целом.

В последние годы в России развивается негосударственный сектор социальной помощи. Негосударственные предприятия и учреждения занимают «ниши», которые пока не в состоянии осваивать государственные социальные службы в силу несформированности социального заказа. К ним относятся негосударственные кадровые агентства, кризисные центры, центры социально-психологической реабилитации и некоторые другие. В отличие от государственной системы социальных служб, учреждения негосударственной формы собственности должны работать на принципах самоокупаемости вкладываемых средств, или активно привлекать деньги спонсоров.

Сложившийся в нашем обществе стереотип о том, что платежеспособность населения слишком низка, для того, чтобы позволить себе платные социальные услуги, не совсем верен. Уровень жизни российских граждан заметно вырос за последнее десятилетие и потребность в социальных услугах существует у многих социальных групп. Однако пока не сформирован чёткий социальный заказ на определённые виды социальных услуг. Общество пока что находится в неопределённости, люди раздумывают, на что можно направить те финансовые средства, которых раньше у них не было. Зачастую здесь доминирует традиционное социальное действие (в особенности у старшего поколения) – люди вкладывают свободные средства в рискованные операции или хранят с потерей стоимости, «копят», как это было принято в советское время, в периоды относительной финансовой стабильности. В обществе не произошло осознания того, какие услуги и в каком количестве необходимы, а рынок социальных услуг пока не обладает развитым маркетингом, чтобы выявить существующую потребность и предложить соответствующие услуги.

Рассмотрим пример. Пенсионеры, как принято считать, относятся к малообеспеченным слоям населения. Пожалуй, в среднестатистическом случае это так. Но часть людей скопила к пенсии определённые финансовые средства, или, в результате умеренного потребления, уже находясь на пенсии, регулярно откладывала часть денег. Известно также, что значительная часть российских пенсионеров продолжает работать, многие имеют дачные участки, которые могут приносить некоторый доход. Если данной категории населения предложить определённые социальные услуги (помимо тех, которые могут предоставить центры социального обслуживания), органично отвечающие их потребностям, то наверняка, часть из них решила бы их приобрести.

Позволим себе немного пофантазировать. Представьте небольшой пансионат для пожилых людей на 20-30 человек, расположенный за городом в красивом и экологически привлекательном месте, который предлагает комплекс услуг, включающий организованное питание, медицинское обследование и физиотерапевтические процедуры, услуги социального аниматора, занятия арттерапией и библиотерапией и т.п. Думается, среди пенсионеров нашлись бы желающие приобрести подобную услугу.

Постояльцы с утра получали бы медицинские и физиотерапевтические процедуры. После обеда кто-то занимался бы иппотерапией (верховой ездой), другие – посвящали время живописи, рисуя с натуры местные пейзажи, третьи – изучали восточные дыхательные гимнастики, четвёртые – учились классическим бальным танцам, пятые – брали уроки музыки и т.д. А вечером члены этой дружной компании (сблизиться бы им тоже помогли специалисты) собирались бы вместе на ужин, а затем смотрели любимые фильмы в небольшом кинозале или слушали концерты классической музыки. А потом беседовали друг с другом за чашкой вечернего чая.

Возможно, всё это выглядит нереалистично, хотя, кто знает, может лет через десять это уже не покажется фантастикой. Думается, чтобы, по крайне мере, один раз в год, получить такую возможность, многие пенсионеры нашли бы средства. Даже если они смогут приобретать подобную услугу не часто, полученный заряд физической и положительной психо-эмоциональной энергии перевесят финансовые доводы. Но для этого необходимо преодоление некоторых бытующих в нашем обществе стереотипов, в частности, представлений о том, что старость человек должен посвящать в первую очередь своим взрослым детям и внукам. Никто не спорит, что связь между поколениями и взаимная поддержка друг друга необходима. Но здесь нужно найти баланс, который не ущемлял бы интересы стариков, иначе эти отношения выливаются в вариант эйджеизма. Эйджеизм, или эйджизм («ageism», от английского age – возраст) – дискриминация человека на основании его возраста, проявляющаяся, в первую очередь, в отношении пожилых людей.

В любом случае необходим поиск и внедрение новых видов социальных услуг, существенное расширение их спектра, выход за рамки «дежурного» варианта социально-бытового сектора. Коль скоро Россия избрала модель рыночной экономики, где действуют правила свободы предпринимательства, конкуренции и права выбора товара или услуги, то должен развиваться и рынок самых различных социальных услуг. Если данный рынок, как и другие сектора рыночной экономики, стал бы нормальным конкурентным рынком, то конкуренция смогла бы удерживать цены на доступном уровне.

Следовательно, необходимо активно исследовать потребности разных социальных групп на предмет их заинтересованности в тех или иных услугах социального характера, а в некоторых случаях, их нужно просто формировать. Еще Генри Форд заметил, что капитализм отличается от империализма тем, что капитализм удовлетворяет потребности, а империализм создает их. Данную истину необходимо использовать и социальным службам. Необходимо заронить в сознании людей мысль о том, что лучше тратить средства на собственное саморазвитие – духовное и физическое, и творческую самореализацию (что, по сути, и подразумевает описанный пример), чем бездумно вкладывать их в разного рода финансовые пирамиды или расходовать их на поездки на модные курорты.

Таким образом, система социальных служб представляет собой многоуровневое разветвлённое образование с разнообразными задачами, формами собственности, функциями и многообещающими перспективами развития. Её структура в целом в какой-то степени отражает социальную структуру общества, является калькой существующих социальных проблем. Управление такой системой представляет сложную задачу. Для этого существует система органов управления, о которой мы уже говорили с вами в предыдущих темах. Структура органов управления социальными службами представляет собой вертикаль власти государственных органов в социальной сфере.

Низшее звено органов управления составляют поселковые и сельские органы территориального самоуправления, далее идут районные и городские (муниципальные) органы местного самоуправления.

Их компетенция и полномочия установлена Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ.

В компетенцию представительных органов местного самоуправления входят вопросы, прямо или косвенно связанные с социальной сферой. К ним относятся:

- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений[49].

Цели и задачи, компетенция и полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в области социальной защиты населения определены во многих нормативных актах, начиная с Конституции РФ, и заканчивая отдельными нормативными актами социальной направленности.[50] К полномочиям федеральных органов государственной власти в области социального обслуживания относятся:

- установление основ федеральной политики в области социального обслуживания;

- принятие федеральных законов в области социального обслуживания и контроль за их исполнением;

- установление методического обеспечения социальных служб;

- установление единой федеральной системы статистического учета и отчетности в области социального обслуживания;

- организация и координация научных исследований в области социального обслуживания;

- развитие международного сотрудничества в области социального обслуживания.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области социального обслуживания распространяются на:

- собственное правовое регулирование социального обслуживания населения;

- разработку, финансирование и реализацию региональных программ социального обслуживания;

- определение структуры органов управления государственной системой социального обслуживания и организация их деятельности;

- установление порядка координации деятельности социальных служб;

- создание, управление и обеспечение деятельности учреждений социального обслуживания.

Налаженное взаимодействие между всеми уровнями органов управления и учреждениями социальной сферы, чёткое распределение их функций, уход от дублирования являются необходимыми условиями эффективности социальной работы в целом. Наличие разветвлённой системы социальных учреждений и органов социального управления делает процесс поступательного развития института социальной работы необратимым.