Сравнительная характеристика видов административного процесса

№ П/п	Критерий сравнения	Административно-управленческий процесс „	Административно-. юстиционный процесс	Административно-юрисдикционный процесс
	Вид деятель­ности	Государственная (МУ" ниципальная) служба как профессионал!-1106 исполнение титульно-го юридического про­цесса государствен­ного (муниципально­го) органа лк>бой ветви государствен­ной власти	Предупреждение, вы­явление, пресечение административных правонарушений, при­менение мер админи­стративного воздей­ствия во внесудебном порядке органами го­сударственного управ­ления и их должност­ными лицами	Рассмотрение админи­стративных дел и раз­решение администра­тивных споров в судеб­ном порядке
№ п/п	Критерий сравнения	Административно-управленческий процесс	Административно-юстиционный процесс	Административно-юрисдикционный процесс
	Субъекты	Административно-управленческий пер­сонал государственно­го (муниципального) органа	Специализированные органы государствен­ного управления и их должностные лица (та­моженной службы, ГАИ, санэпидслужбы и т. п.)	Суды общей юрисдик­ции
	Норматив­но-правовое регулирова­ние	Должностные инст­рукции	КоАП РФ	УПК РФ, ГПК РФ
	Исполняе­мые функции	Обеспечивающие пра­ва граждан, физиче­ских и юридических лиц	Правоохранительные	Правозащитн ые

Первичным элементом административного процесса является пра­вовая процедура. О ней и пойдет речь в следующем параграфе.

15.3. Роль управленческих процедур в механизме административного управления

Процесс независимо от конкретной специальной сферы, в кото­рой он осуществляется, отличают имманентно-присущие ему свойст­ва — непрерывность, цикличность и последовательность.

Непрерывность обусловлена самой природой управления, связан­ной с необходимостью постоянного воздействия на соответствующие объекты. В процессе управления, как известно, оценивается состоя­ние объекта воздействия, выявляются проблемные ситуации, форму­лируются цели и задачи, ведется поиск путей их решения, организует­ся выполнение намеченного; затем оцениваются достигнутые резуль­таты, выявляются новые проблемы. Непрерывность этих действий свидетельствует о цикличности процесса управления, которая прояв­ляется в строго закономерном повторении указанных основных опе­раций. Их единичный, одноразовый оборот — от возникновения про­блемы до ее разрешения — получил название управленческого цикла. Пока существуют заданные управленческие отношения, такие циклы непрерывно повторяются.

В каждом цикле наблюдается обязательная последовательность управленческих действий (операций). Соблюдение их очередности имеет важное значение для обеспечения высокого качества управле­ния. Например, выработке конкретного управленческого решения должен предшествовать анализ исходной информации, а его осущест­вление требуется предварять созданием условий для деятельности ис _полнителей. Пренебрежение этими правилами снижает научную обос­нованность управления, приводит к ошибкам в принятии или реали­зации решений либо предопределяет невозможность их практического руполнения.

Таким образом, процесс управления есть комплекс непрерывных, взаимосвязанных и в последовательном порядке осуществляемых дей­ствий, направленных на решение практических задач управления.

Операции (действия), осуществляемые в процессе управления, предусматривают создание организационных, методических, техничес­ких и других условий, необходимых для выработки и реализации ре­шений. Количество операций, их длительность, трудоемкость зависят от сложности выполняемых с их помощью задач. Однако в любом слу­чае технология управления (греч. 1есппе — искусство, ремесло, наука.+ + 1о$ю5 — понятие, учение) — совокупность знаний о способах и средст­вах проведения управленческого процесса — предполагает необходимость выделить обязательные управленческие процедуры.

Родовое понятие «процедура» означает порядок совершения дейст­вий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения, задачи.

Культура каждого народа сохраняет традиции процедуры религи­озного, бытового характера, требующие совершения и чисто ритуаль­ных действий для придания процессу особой торжественности. Управ­ленческие процедуры — порядок совершения управленческих действий, предусмотренных нормами административного права и организацион­но-управленческой практикой, т. е. порядок управленческой деятель­ности.

Применительно к государственным (муниципальным) органам процедуры своей последовательностью образуют управленческий про­цесс, определяют стадии управленческой деятельности, их цели, вре­менные рамки, конкретные действия на каждой стадии, основания совершения действий, их взаимосвязь, способы их оформления и фиксации.

Если процедуры закреплены и установлены правовыми нормами, они становятся юридическим явлением и превращаются в элемент ад­министративно-правового процесса.

Если процедуры деятельности органов управления не закреплены правом и существуют как сложившаяся практика, как организацион­ный обычай, они образуют просто административно-управленческий процесс, управленческую деятельность, неправовую форму осуществ­ления исполнительной власти.

Любое, как уже указывалось, социальное, в том числе и государст­венное, и муниципальное управление циклично. На каждой стадии Цикла субъект управления и другие его участники совершают ряд оп­ределенных, последовательно сменяющих друг друга действий.

Обычно выделяются следующие общие стадии управленческого цикла применительно к одной проблеме:

— выявление проблемы, нуждающейся в разрешении;

— анализ этой проблемы и выработка проекта решения;

— рассмотрение проекта, в том числе согласование, обсуждение, экспертная оценка;

— утверждение проекта, т. е. принятие решения;

— доведение его до исполнителей;

— организация исполнения принятого решения, в том числе кон­троль за его исполнением;

— пересмотр в случае необходимости ранее принятого решения, его корректировка, отмена или приостановление действия решения.

Конечно, не любой управленческий цикл в деятельности государ­ственного (муниципального) органа включает все упомянутые стадии. Не всегда есть основание выявлять проблемы, подлежащие рассмотре­нию (сами граждане ставят вопросы в своих заявлениях, жалобах, ко­торые аппарату управления нужно решать), не всегда требуются экс­пертные оценки. В сфере административного управления многие про­цедуры весьма просты. Каждая стадия обладает относительной самостоятельностью и имеет свое специфическое целевое назначение, а нередко и установленные временные рамки, На любой стадии про­цесса его участники, выполняя специфические процессуальные роли и обладая определенными процессуальными правами и обязанностя­ми, совершают определенные взаимозависимые процессуальные дейст­вия, фиксируемые установленным способом, и вступают друг с другом в различные процессуальные отношения.

Классификация управленческих процедур возможна по различным основаниям.

• По отношению к праву, как уже отмечалось, выделяются про­цедуры правовые и неправовые (административно-правовые, админи­стративно-управленческие).

Правовая процедура — это урегулированный законодательством порядок совершения определенного действия, направленного на дос­тижение конкретного правового результата. Совокупность последова­тельно совершаемых однопорядковых процедур представляет собой процесс.

Здесь уместно заметить, что некоторые правовые процедуры в дея­тельности органов управления предусмотрены нормами не админист­ративного права, а муниципального и (или) конституционного (поря­док выборов и созыва собраний районных уполномоченных, порядок выборов глав местной администрации, порядок работы органов власти с наказами избирателей, жалобами граждан, процедура решений во­просов о награждении орденами и медалями и т. д.).

• По отношению к главному решению рассматриваемой пробле­мы различаются процедуры ответственные и обеспечительные. Здесь нужно подчеркнуть, что выработка и принятие управленческих решений наиболее ответственные стадии, так же как и процедуры, их образующие. Успех или неуспех управленческой деятельности, ее эф­фективность зависят прежде всего от качества и своевременности принятия решений. Речь в данном случае идет о главном решении применительно к одной проблеме. Другие процедуры — промежуточ­ные, обеспечительные — также сопровождаются управленческими ре­шениями. Так, на Стадии контроля принимаются решения — какие объекты проверить, какие именно стороны их деятельности охватить контролем, в какие сроки провести проверку, кому ее поручить и т. д. И все же контроль играет подчиненную роль — это обеспечи­тельная процедура именно для осуществления управленческого реше­ния.

• По управленческим функциям процедуры можно различать как: прогнозирования, планирования, организации, регулирования, обще­го руководства и оперативного управления, стимулирования, контро­ля, учета.

• По формам управляющего воздействия выделяются:

1) процедуры издания актов управления (нормативных, директив­ных, плановых и индивидуальных актов). Среди процедур в области решения индивидуальных дел следует особо выделить юрисдикционные процедуры, которые касаются разрешения (внесудебного, адми­нистративного) споров о праве и дел о правонарушениях и урегулиро­ваны нормами таможенного, налогового, дорожно-транспортного и т. п. правил (так называемого «полицейского права»);

2) процедуры заключения административных договоров, соглаше­ний;

3) процедуры совершения иных юридически значимых действий выдача справок, удостоверяющих те или иные факты, снятие и заве­рение копий и т. д.;

4) процедуры совершения организационных действий (изучение положения дел на том или ином управляемом объекте, проведение проверок, совещаний, обобщение опыта и т. д.);

5) процедуры выполнения материально-технических действий, не влекущих правовых последствий: работа с информацией, подсчеты, делопроизводство, бухгалтерские операции и т.д.

В сфере государственного (муниципального) управления (в отли­чие, скажем, от судебно-уголовного) нет единого, по сути дела, про­цесса, а существует множественность видов процесса: нормотворческий процесс, плановый процесс, процессы по индивидуальным, неюрисдикционным делам разного рода, несколько разновидностей юрисдикционного процесса — по жалобам, по делам об администра­тивных правонарушениях и т. д.

На управленческий процесс влияет не только разнообразие управ­ленческой деятельности, но и построение аппарата: несколько уров­ней (руководство — подчинение), множественность видов органов, различия в их компетенции, тесное взаимодействие. В сфере государ­ственного управления часто один орган проявляет инициативу реше­ния вопроса, другой — составляет проект решения, третий — дает на него заключение, четвертый — принимает решение, причем или само­стоятельно, или по согласованию с другим органом, пятый — рас­сматривает жалобу на решение, если она подана, или пересматривает его в порядке общего контроля. Для сравнения: структура судебной системы значительно проще. К тому же каждый суд «автономен», так как при решении конкретных дел независим и подчиняется только закону.

Управленческие процедуры не менее, а иногда и более важны, чем процедуры судебные. Государственные (муниципальные) органы ре­шают индивидуальные дела, касающиеся прав и обязанностей граж­дан, причем многие из таких дел не менее существенны, чем дела, рассматриваемые в суде (например, о предоставлении жилой площа­ди, о целевом назначении в вуз, о призыве в армию, о вступлении в наследование, о получении лицензии на открытие частного дела и т. д.). Органы управления решают многие споры о праве, применя­ют разнообразные меры государственного принуждения. И все это происходит в соответствии с установленными процедурами, т. е. имеет процессуальные формы.

Итак, какова же роль управленческих процедур?

А роль их в том, что они:

• создают устойчивый и четкий порядок управленческой деятель­ности при условии, конечно, их рациональности и точного соблюде­ния на практике;

• предполагают совершение органом управления таких действий и включение в процесс таких его участников, которые действительно необходимы и достаточны для правильного и законного разрешения дел;

• могут способствовать научной обоснованности управленческих решений, предусматривая участие научных учреждений в разработке проектов решений, применение ведомственной и вневедомственной экспертизы;

• создают условия для реальной демократизации управления, предусматривая участие в управленческом процессе граждан, различ­ных институтов гражданского общества. Возможная коллизия мнений тоже требует процедур их разрешения;

• обеспечивают реализацию прав, свобод и, обязанностей граж­дан. Ибо отсутствие процедур создает неопределенность относитель­но того, что должен предпринять орган управления, а что сам граж­данин для реализации своего субъективного права;

• устраняют канцелярско-бюрократические извращения при раз­решении экономических, социальных, культурных, бытовых нужд граждан, предприятий, ибо устанавливают единый порядок решения какого-либо индивидуального дела, оформления документов, причем запрещающего требовать от граждан справок и иных документов, со­держащих сведения, которые вообще не нужны для решения дела или могут быть удостоверены путем предъявления паспорта, трудовой книжки, военного билета.

Всякая процессуальная форма — не самоцель, а средство достиже­ния эффективности в управлении. Соответственно и управленческие процедуры должны быть рациональными, свободными от педантизма и излишних формальностей. Иное создает тормоз на пути правильно­го по существу и оперативного управления. К сожалению, процедуры решения многих вопросов в государственном (муниципальном) управ­лении еще недостаточно отработаны и не снабжены прочными юри­дическими гарантиями, что затрудняет их реализацию, а значит, пре­пятствует решению экономических и социальных задач.

15.4. Административное производство: его место в административно-управленческом процессе и структура

Правовая процедура может быть как самостоятельное, отдельное юридически значимое действие (назовем ее материальной процеду­рой) и как часть административного производства.

Административное производство — нормативно установленная по­следовательность процедур разрешения правоотношений, объединен­ных в конкретном юридическом деле, исполнение обязанностей при­менения государственными служащими полномочий по реализации функций. Кратко определить административное производство можно как совокупность и систематизированную последовательность процедур.

Административное производство охватывает все стороны деятель­ности госаппарата, начиная с подготовки и издания актов управления и кончая материально-техническими и организационными действия­ми. Оно опосредует применение норм административного права, ох­ватывает широкий круг общественных отношений в области государ­ственного управления и по своему содержанию может быть разделено на стадии.

Под стадией процесса обычно понимается совокупность процессу­альных действий или процессуальных отношений, объединенных бли­жайшей задачей; порядок движения дела, установленный законом, поочередно сменяющие друг друга самостоятельные этапы, имеющие конкретные цели и задачи. Можно вычленить два уровня (блока) ста­дий юридического процесса: стадия логической последовательности, где дается общелогическая характеристика совершения всех процедур­но-процессуальных действий, и стадия функционального назначения, когда совершаются действия, нацеленные на достижение определен­ного результата, установленного правовой нормой.

Структура административно-управленческого процесса, таким обра­зом, может быть определена как совокупность (система) производств и процедур, разрешающих определенные, специфические группы дел в сфе­ре административного управления.

Эта' система делима на следующие группы: основное и специали­зированное производство, особое производство, самостоятельные управленчёско-правовые процедуры.,

Административно-договорное производство

Основное производство. Эту группу составляют дела, в основе кото­рых лежат самостоятельные (основные) формы реализации управле­ния. В этих формах управленческой деятельности находит свое внеш­нее выражение непосредственное управляющее воздействие на управ­ляемый объект, по существу, они являются формами реализации исполнительной власти и, следовательно, нуждаются в максимально целесообразной степени регламентации.

Производство по принятию правовых актов управления

Совершение юридически значимых действий

Административно договорное производство

Совершение юридически значимых действий Административно-управленческий процесс Производство по принятию правовых актов управления

— Специализированные

Регистрационное производство

Производство по обращениям

Лицензионное производство

Разрешительное производство

Основные производства осуществляются в сфере государственного управления определенным кругом субъектов, наделенных полномо­чиями по изданию правового акта управления или заключению административного договора и представляют собой определенный способ разрешения широкого круга возникающих в этой сфере дел на основе использования регламентированных законодательством управленче­ских процедур.