Лекция 14. Обеспечение дисциплины и законности в деятельности органов исполнительной власти

Режим законности установлен статьей 15 Конституции РФ. Суть его в том, что органы публичной власти, граждане и объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не могут противоречить Конституции РФ; подзаконные акты обязаны соответствовать Конституции РФ и законам, издаваться в рамках компетенции органов публичной власти и должностных лиц, должны иметь установленную форму.

Правовые и организационные методы и формы деятельности органов публичной власти, применяемые для поддержания режима законности, именуются способами обеспечения законности. В юридической науке выделяют три способа обеспечения законности: контроль, надзор, обжалование.

Контроль – это система наблюдения и проверки процесса работы объекта (органа исполнительной власти, должностного лица) с целью устранения отклонений от заданных параметров.

Классификация контроля:

1. В зависимости от объекта обследуемой деятельности:

1.1. Общий контроль - обследование комплекса вопросов деятельности подконтрольного субъекта.

1.2. Специализированный контроль – проверка деятельности подконтрольного объекта по четко определенному вопросу, например, соблюдение лицензиатом лицензионных требований, или проверка деятельности органа исполнительной власти по работе с обращениями граждан.

2. Контроль в зависимости от стадии осуществления контроля:

2.1. Предварительный контроль. Его цель – профилактика и предупреждение правонарушений, например, экологическая экспертиза.

2.2. Текущий контроль. Его цель – выявление состояния законности и дисциплины, вынесение оценки правильности действий, совершаемых объектом контроля. Такой контроль осуществляют, например, органы федерального казначейства.

2.3. Последующий контроль. Его цель – проверка реального исполнения требований законодательства и контролирующих органов.

3. По направленности:

3.1. Внешний контроль. Осуществляется за органами исполнительной власти со стороны других государственных органов (Президента РФ, Счетной палаты, судов).

3.2. Внутренний контроль. Осуществляется самими органами исполнительной власти внутри их системы. Вышестоящие органы контролируют деятельность нижестоящих органов (федеральные министерства контролируют деятельность подведомственных им федеральных служб и агентств). Внутренний контроль также осуществляют специализированные органы исполнительной власти на одном уровне исполнительной вертикали (органы федерального казначейства).

4. По отраслевой принадлежности:

4.1. Межотраслевой контроль. Осуществляется за определенными сферами деятельности несоподчиненных органов и должностных лиц (финансовый контроль).

4.2. Отраслевой контроль. Проводится органами одной отрасли или сферы в отношении соподчиненных органов. Примером может служить контроль, осуществляемый федеральными министерствами за деятельностью подведомственных им федеральных служб и агентств.

Сущность контроля за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц состоит в том, что уполномоченные органы государственной власти выясняют, не допущено ли в деятельности органов исполнительной власти отклонений от законности. Если такие отклонения выявляются, то они подлежат своевременному устранению, а виновные привлекаются к ответственности, как правило, дисциплинарной или материальной.

Общие признаки, характеризующие контроль:

1. Между контролирующим и контролируемым обычно существуют отношения подчиненности или подведомственности.

2. Объектом контроля являются как законность, так и целесообразность деятельности подконтрольного.

3. Контролирующий орган наделен правом самостоятельно отменять или изменять решения, принятые подконтрольным.

4. Контролирующий орган вправе принять меры воздействия к подконтрольному.

Особой самостоятельной разновидностью контроля может быть признан президентский контроль. Он может осуществляться как непосредственно Президентом РФ, так и специально уполномоченными им на то государственными органами и должностными лицами (Контрольное управление Администрации Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах). Контрольное управление действует на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729. Оно вправе проводить проверки исполнения актов Президента. При выявлении нарушения выносится предписание об устранении нарушения. В случае невыполнения предписания в установленный срок, Контрольное управление информирует об этом Президента РФ, который принимает решение о дальнейших действиях. Реальными властными полномочиями Контрольное управление не обладает. Оно имеет статус структурного подразделения Администрации Президента РФ.

Контрольные полномочия Президента РФ имеют тенденцию к расширению. Начиная с 2001 г., ему предоставлено право отстранения от должности главы исполнительной власти субъекта РФ. Президент РФ также имеет право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ.

Парламентский контроль проводится в ходе подготовки и принятия законов. Он осуществляется и за исполнением соответствующих статей федеральных законов, в том числе закона о государственном бюджете. В соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 77 «О парламентском контроле» парламентский контроль осуществляется в различных формах, например, при рассмотрении Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ; заслушивании ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, годовых отчетов Центрального Банка РФ; направлении палатами Федерального Собрания РФ парламентских запросов; при проведении парламентских слушаний и расследований. Субъектами парламентского контроля являются, в частности, палаты Федерального Собрания РФ, их комитеты и комиссии; Счетная палата РФ.

Правительственный контроль. Контрольные полномочия Правительства РФ определены в Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ». В ст. 4 закона установлено, что Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, Указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации. В соответствии со ст. 44 этого закона Правительство РФ в пределах своих полномочий проводит контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В законе определен и второй субъект правительственного контроля – Аппарат Правительства РФ, в т.ч. его Департамент контроля и проверки выполнения решений, который осуществляет контроль за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» контрольно-надзорными функциями наделены федеральные министерства (осуществляют внутренний контроль за находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами) и федеральные службы (реализуют функции по контролю и надзору в установленной для них сфере деятельности, т.е. осуществляют внешний контроль). Федеральные агентства также в необходимых случаях могут наделяться контрольно-надзорными функциями.

Актуальным для России остается вопрос об общественном контроле за деятельностью органов власти. История нормативного закрепления такого контроля в современной России берет начало с Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32 «Об Общественной палате Российской Федерации», в соответствии с которым палата была создана. Последовавшие нормативные правовые акты: Постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 481 и Указ Президента РФ от 4 августа 2006 г. № 842, закрепили создание при федеральных органах исполнительной власти общественных советов, чья компетенция и порядок деятельности определяются положениями об общественных советах (например, Указом Президента РФ от 28 июля 2011 г. № 1027 утверждено Положение об Общественном совете при МВД РФ). Общественные советы являются совещательными органами и образуются в целях обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан РФ, органов власти, общественных объединений и решения наиболее важных вопросов деятельности органов власти. Однако их создание и функционирование подвергалось конструктивной критике в виду низкой эффективности их деятельности. В связи с созданием в Российской Федерации «Открытого правительства» предполагается деятельность общественных советов сделать более эффективной.

Развитие законодательства об общественном контроле связано и с принятием 21 июля 2014 г. ФЗ № 212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», которым определены его цели и задачи, субъекты общественного контроля, их права и обязанности, а также их взаимодействие с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Закон закрепляет формы контроля: общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза. Допускаются и иные формы взаимодействия институтов гражданского общества с государственными и муниципальными органами (общественные обсуждения, слушания и др.).

Надзор как способ обеспечения законности осуществляется в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений законности. В отличие от контроля, надзор не предполагает оценку целесообразности принятого поднадзорным управленческого решения. Надзорный орган оценивает только законность принятого управленческого решения. Он не имеет право вмешиваться в исполнительно-распорядительную деятельность поднадзорного. В этом суть надзора.

Виды надзора: прокурорский и административный.

Прокурорский надзор осуществляется на основании ФЗ «О прокуратуре РФ»:

1. За соблюдением Конституции РФ и исполнением законов федеральными органами исполнительной власти (кроме Правительства РФ), органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля и должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

2. За соответствием законам издаваемых вышеперечисленными органами власти правовых актов. За актами Правительства РФ прокуратура надзор не осуществляет. В случае выявления в актах Правительства РФ нарушений принципа законности, Генеральный прокурор информирует об этом Президента РФ, который принимает решение, исходя из Конституции РФ и других федеральных законов.

Прокурорский надзор осуществляется в форме актов прокурорского реагирования.

Протест прокурора – реагирование на противоречащий закону правовой акт поднадзорного органа или должностного лица. Подлежит рассмотрению в течение 10 дней. В исключительных обстоятельствах прокурор может установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Протест приносится в орган или должностному лицу, издавшему акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо в суд.

Мотивированное постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении выносится, исходя из характера нарушения закона, и подлежит рассмотрению в установленном законом (КоАП РФ) порядке.

Представление прокурора готовится на основании материалов прокурорской проверки и преследует цель устранения нарушений законов, причин и условий, способствовавших нарушению. Представление выносится органу или должностному лицу, правомочному устранить нарушение. Подлежит безотлагательному рассмотрению. В месячный срок должны быть приняты меры, о которых прокурору сообщается в письменной форме.

Предостережение о недопустимости нарушения закона выносится в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. Выносится в письменной форме.

Административный надзор осуществляется специально уполномоченными на то органами исполнительной власти. Выделяют две разновидности надзорных органов:

1. Органы, занимающиеся исключительно надзором (например, федеральная служба по надзору в сфере транспорта, федеральная служба по надзору в сфере образования науки).

2. Органы, наделенные в рамках их компетенции отдельными надзорными полномочиями (например, налоговые органы, таможенные органы).

Деятельность органов, осуществляющих административный надзор, направлена на обеспечение соблюдения специальных норм. Она регулируется различными правовыми актами, в том числе административными регламентами.[17] Надзорная деятельность имеет целью обеспечить безопасность граждан, общества и государства, а также надлежащее качество товаров, работ и услуг. Законодательство Российской Федерации в особых случаях предусматривает использование надзора как особого вида правоохранительной деятельности. Например, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3 «О полиции» (п. 26 ст. 12) и Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 66 «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» предусматривают административный надзор полиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

Надзор, как способ обеспечения законности в сфере управления, в отличие от контроля, всегда устанавливается за неподчиненными надзорной инстанции субъектами.

Обжалование осуществляется в административном и судебном порядке. Процедура обжалования содержится в лекции по административно-правовому статусу граждан, а поэтому в настоящей теме не рассматривается.

В целях ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности 15 мая 2008 г. принят Указ Президента РФ № 797, содержащий ряд мер, направленных на усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), в т.ч. проведение плановых контрольных мероприятий каждым органом государственной власти не чаще чем один раз в три года (кроме налогового контроля), а внеплановых – только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни и здоровью людей и лишь по согласованию с прокурором субъекта РФ; сокращение количества разрешительных документов; замену лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием или финансовыми гарантиями; сокращение полномочий органов внутренних дел по контролю за предпринимательской деятельностью (в частности, составление протоколов об административных правонарушениях). В целях реализации данного Указа был принят ФЗ от 26 декабря 2008 г. № 294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».