Органы исполнительной власти: компетенция, порядок образования, структура

В соответствии с конституционным принципом разделения властей, исполнительная власть является самостоятельной и независимой ветвью государственной власти. Ее основное назначение - организация практического исполнения Конституции и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение публичных (общественных) интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.
Содержание исполнительной власти составляет исполнительно-распорядительная деятельность по непосредственному управлению всеми общественно значимыми сторонами жизни государства. Эта деятельность является подзаконной: она должна осуществляться только на основе и во исполнение законов. Реализуя веления законов, исполнительная власть имеет возможность осуществлять определенные действия по собственной инициативе, т.е.распоряжаться. Исходя из конкретных ситуаций и требований законов, она может обязывать путем одностороннего властного волеизъявления к совершению определенных действий и применять административное принуждение. Отсюда исполнительная власть - это власть, которая не только исполняет законы, но и распоряжается в пределах предоставленных ей законом полномочий. Основными формами этой исполнительно-распорядительной деятельности являются:

− издание правовых актов управления;

− использование распорядительных и контрольных полномочий;

− заключение административных договоров;

− проведение организационных мероприятий.

В институциональном плане исполнительная власть имеет иерархическую структуру, которая включает:

− органы исполнительной власти и организационно-правовые отношения между ними (отношения субординации, координации, контроля и т.д.);

− корпус государственных служащих;

− юридическую структуру, которая представлена системой норм, определяющих различную по объему компетенцию органов и должностных лиц.

Иерархическая структура - организационная основа исполнительной власти, механизм действия которой предполагает реализацию властных полномочий в рамках определенной административной процедуры. Эти властные полномочия, характеризующие иерархическую подчиненность, представлены целым спектром административных правомочий, среди которых выделяются:

− право решать, т.е. определять содержание деятельности, осуществлять волевой акт с целью позитивного или негативного решения проблемы;

− право командовать, т.е. отдавать обязательные к исполнению распоряжения;

− право назначать;

− право осуществлять легитимное принуждение;

− право замещать, т.е. возможность действовать вместо нижестоящей инстанции, когда ее деятельность осуществляется неправильно;

− право отменять акты нижестоящей инстанции в случае их незаконности или нецелесообразности;

− право расходовать вверенные ресурсы;

− право контролировать деятельность нижестоящей инстанции;

− право разрешать конфликты между нижестоящими по вопросам их прав и компетенции.

Функции исполнительной власти реализуются через конкретные функции ее органов и их соответствующие полномочия.

Исполнительная власть может существовать не иначе как посредством своих органов. Способ образования, порядок деятельности, компетенция, функции, формы и методы деятельности органов исполнительной власти определены и закреплены в соответствующих законах, положениях и иных нормативных актах. Каждый орган создается для осуществления строго определенного вида государственно-управленческой деятельности. Вместе с тем органы исполнительной власти в своей совокупности характеризуются рядом специфических признаков, которые отличают их от других органов государственной власти. К числу этих признаков относятся:

− официально представлены государством и выражают его волю при решении повседневных задач и текущих вопросов в сфере публичного управления;

− осуществление исполнительно-распорядительной деятельности в рамках определенных законом функций и административных полномочий;

− возможность, в соответствии со своей компетенцией, издавать обязательные к исполнению административно-правовые акты и осуществлять оперативное государственное управление в пределах установленного предмета ведения;

− наличие оперативной самостоятельности и возможности непосредственно распоряжаться материальными, людскими и информационными ресурсами, необходимыми для осуществления его компетенции;

− органы исполнительной власти образуются, как правило, вышестоящими органами исполнительной власти и подотчетны им;

− контролируются вышестоящими органами по вопросам законности и целесообразности, принимаемых актов и совершаемых действий;

− состоят из государственных служащих, осуществляющих повседневное и непосредственное управление другими людьми;

− обладают возможностью применять меры административного принуждения.

Таким образом, орган исполнительной власти - это публично-правовой институт, который представлен одним должностным лицом или группой должностных лиц, официально осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность и наделенных в законном порядке определенной компетенцией, материальными и правовыми средствами, необходимыми для реализации возложенных на них государственных задач и функций.

Органы исполнительной власти весьма разнообразны и отличаются друг от друга по видам и сферам деятельности, объему и характеру компетенции и т.д. В учебной литературе их принято классифицировать:

по основаниям образования:

− образуемые на основе Конституции РФ и конституционных актов субъектов Федерации (президенты, правительства и т.д.);

− создаваемые на основе текущего законодательства или подзаконных актов (министерства, государственные комитеты, управления и т.д.);

по уровню функционирования, обусловленному федеральным устройством России и территориальным масштабом деятельности:

− федеральные (Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства);

− региональные (представители Президента РФ в федеральных округах, командующие военными округами и т.д.);

− органы исполнительной власти субъектов Федерации (президенты, правительства, губернаторы и т.д.);

по порядку образования:

− избираемые (президенты, главы администраций субъектов Федерации);

− образуемые в соответствии с указами Президента РФ, президентов республик и глав администраций субъектов Федерации и т.д. (министерства, службы, департаменты и т.д.);

по объему и характеру компетенции:

− органы общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами управления и решающие все вопросы на определенной территории (Правительство РФ, президенты республик, губернаторы, правительства субъектов Федерации и т.д.);

− органы отраслевой компетенции, ведающие отдельными отраслями управления (министерства, комитеты);

− органы межотраслевой компетенции, осуществляющие межотраслевое (функциональное) управление (государственные комитеты статистики, стандартизации, метрополии и сертификации и т.д.);

− органы специальной компетенции, осуществляющие контрольные и надзорные функции (надзоры);

− органы внутриотраслевой компетенции, осуществляющие управление определенной сферой деятельности в рамках отрасли;

по организационно-правовой форме:

− правительства; советы министров, имеющие статус правительства; министерства, государственные комитеты, комитеты, службы, комиссии, главные управления, управления, инспекции, агентства, департаменты, администрации, мэрии, палаты, центры и т.д.;

по порядку принятия решений:

− единоначальные органы, в которых подведомственные им вопросы решаются руководителем единолично (министерства, службы управления, отделы);

− коллегиальные органы, принимающие решения в подведомственной области коллегиально (Правительство РФ, правительства субъектов Федерации, государственные комитеты и т.д.);

по функциям, которые осуществляют органы исполнительной власти:

− основные, которые непосредственно выражают и осуществляют волю государства и принимают от его имени обязательные к исполнению решения (правительство, министерства и т.д.);

− вспомогательные органы, которые обеспечивают деятельность основных и не наделены, как правило, юридически властными полномочиями (комиссии, советы и т.д.).

В число приоритетных направлений административной реформы входят исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, а также организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам, т.е. вопросы, напрямую относящиеся к проблематике распределения компетенции федеральных органов исполнительной власти. Шаги, предпринятые в рамках упомянутых этапов административной реформы, предоставляют обширный материал для научных обобщений.

Проблемы распределения федеральных органов исполнительной власти с учетом пройденных этапов административной реформы и выработки на этой основе предложений по совершенствованию правового механизма распределения компетенции в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти предопределяет теоретическую и практическую актуальность исследования правовых проблем, возникающих при распределении компетенции федеральных органов исполнительной власти.

Труды ученых, исследовавших проблематику органов государственного управления и исполнительной власти, понятие и содержание компетенции, понятие правоспособности, соотношение компетенции и правоспособности - Д.Н. Бахраха, И.Н. Ананова, И.Л. Бачило, A.B. Воронкова, A.B. Бенедиктова, Д.В. Винницкого, В.Г. Вишнякова, Б.В. Дрейшева, А.И. Елистратова, H.A. Игнатюк, О.С. Иоффе, A.B. Калмыкову, Д.В. Ковачева, Ю.М. Козлова, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарева, В.К. Мамутова, A.B. Мицкевича, Е.В. Овчарову, Г.И. Петрова, B.C. Пронину, A.A. Пушкина, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, С.Д. Хазанова, Т.Я. Хабриеву, Н.Ю. Хаманеву, Ц.А. Ямпольскую.