Полиция: виды, задачи, функции, система органов, организационные основы деятельности

Полиция является составной частью довольно обширной системы органов Министерства внутренних дел Российской Федерации. Согласно статье 5 Положения о МВД РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 01.03.2011 года №248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» в центральном аппарате МВД РФ созданы две возглавляемые заместителями Министра службы - Служба криминальной полиции и Служба полиции общественной безопасности.

В своей деятельности криминальная полиция подчиняется МВД России, а полиция общественной безопасности - также соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ. Руководство всей полицией в Российской Федерации осуществляет Министр внутренних дел РФ.

Руководство полицией в субъектах РФ осуществляют министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Президентом РФ по представлению Министра внутренних дел РФ.

Руководство полицией в районах, городах и иных муниципальных образованиях осуществляют начальники отделов (управлений) внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности министрами внутренних дел, начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов РФ.

В криминальную полицию входят подразделения:

- уголовного розыска;

- по борьбе с экономическими преступлениями;

- по налоговым преступлениям;

- по борьбе с организованной преступностью;

- оперативно-поисковые;

- специальных технических мероприятий;

- собственной безопасности;

- отряды полиции специального назначения;

- оперативно-розыскной информации;

В криминальную полицию также входят Национальное бюро Интерпола и его территориальные подразделения.

В полицию общественной безопасности входят:

- дежурные части, которые одновременно являются дежурными частями соответствующего органа внутренних дел;

- участковые уполномоченные полиции;

- Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России;

- изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых;

- специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке;

- приемники-распределители для лиц, задержанных за бродяжничество и попрошайничество;

- центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей;

- отряды полиции особого назначения;

- подразделения полиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел;

- дознания;

- патрульно-постовой службы полиции и пр.

Как указано в части 1 статьи 1 закона «О полиции», предназначением полиции являются: во-первых, защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, во-вторых, противодействие преступности, в-третьих, охрана общественного порядка, собственности и, в-четвертых, обеспечение общественной безопасности. Таким образом, за полицией законодательно закрепляются правоохранительные функции.

На органы внутренних дел субъекта Российской Федерации и полицию, в частности, правовым актом исполнительного органа этого субъекта не могут быть возложены функции (обязанности), не перечисленные в данной статье (а равно в ст. 12 настоящего Федерального закона), к примеру, государственного контроля за качеством, объемом и оборотом алкогольной продукции. В отношении милиции подобного рода незаконные попытки ранее имели место.

В связи с этим следует отметить, что, с одной стороны, правовой статус полиции может быть реализован только в рамках ее назначения. С другой - вышеуказанное назначение полиция может воплощать в жизнь только путем осуществления ею правомерной деятельности. Правомерной же деятельность полиции будет только тогда, когда она использует лишь предоставленные этим Законом или иными нормативными правовыми актами полномочия.

Первым назначением полиции законодатель назвал защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства. В связи с наличием такого назначения полиция должна разрабатывать и осуществлять предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами меры, направленные на приведение общественных отношений, связанных с жизнью, здоровьем, честью, достоинством правами и свободами людей, в состояние защищенности от общественно вредных, общественно опасных деяний и последствий таковых.

Второе назначение - противодействие преступности.

Под противодействием преступности здесь подразумевается деятельность полиции в пределах их полномочий:

а) по предупреждению преступлений, в том числе по выявлению и последующему устранению причин преступности (профилактика преступлений и преступности в целом);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию правонарушений (борьба с преступностью);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий совершения преступлений.

Отдельными назначением полиции законодатель называет также охрану общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности. Это одни из важнейших функций полиции.

Норма части 2 данной статьи декларирует, что полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств.

Рассматриваемая норма была включена в проект Закона после его общественного обсуждения. В первоначальном варианте законопроекта в его статье 1 наряду с определением назначения полиции содержался ряд положений о структуре и системе полиции, а также о применении ею мер государственного принуждения (вслед за тем, как в статье 1 Закона 1991 г. о милиции данные вопросы решались в отношении милиции).

Так, указывалось, что: полиция является составной частью единой централизованной системы федеральных органов исполнительной власти в сфере внутренних дел; полиция имеет право применять меры государственного принуждения, в том числе физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие, в пределах, установленных федеральным законом; состав и структура полиции определяются Президентом РФ. В рамках дальнейшей работы над законопроектом эти положения перенесены в другие его соответствующие статьи (см. ст. ст. 4, 14 и 18 Закона).

В норме части 3 данной статьи декларируется оказание полицией в пределах своих полномочий содействия государственным и муниципальным органам, организациям и должностным лицам в защите их прав.

В целом можно сказать что, полиция является одной из наиболее значимых структур в системе органов внутренних дел. Она имеет довольно сложную структуру и создана для решения задач, связанных с защитой жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства; охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения безопасности.

Направления деятельности полиции

Преимущество закона «О полиции» состоит прежде всего в новом определении задач полиции. В документе они названы направлениями деятельности полиции.

Как отмечалось в пояснительной записке к проекту Закона, существующие основные направления деятельности милиции, которые аналогичны направлениям деятельности полиции большинства зарубежных стран, сохранены; вместе с тем некоторые направления деятельности, которые реализует милиция, скорректированы с учетом современных условий.

В статье 2 закона «О полиции» определен перечень основных направлений деятельности полиции.

К ним относятся:

- защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; Данное положение представляется в большей степени общей характеристикой основной деятельности полиции как правоохранительной, нежели одним из направлений деятельности полиции.

- предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

Это направление деятельности полиции имеет три составляющие, регламентированные соответственно уголовно-процессуальным законодательством, законодательством об административных правонарушениях и законодательством об оперативно-розыскной деятельности. Первые две из названных составляющих продублированы в качестве самостоятельных направлений деятельности полиции в п. п. 3 и 5 ч. 1 данной статьи.

Здесь же следует отметить, что в ст. 2 Федерального закона от 12 августа 1995 г. №144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности среди задач оперативно-розыскной деятельности первой названы выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших. В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 13 названного Закона оперативным подразделениям органов внутренних дел РФ предоставлено право осуществлять на территории РФ оперативно-розыскную деятельность.

- выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам; Производство предварительного следствия следователями органов внутренних дел РФ предусмотрено п. 3 ч. 2 ст. 151 УПК РФ. Там же перечислены преступления, производство по уголовным делам о которых отнесено к подследственности органов внутренних дел РФ.

В пункте 1 ч. 1 ст. 40 данного Кодекса (в ред. Федерального закона от 7 февраля 2011 г. №4-ФЗ) предусмотрено, что к органам дознания относятся органы внутренних дел РФ и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения) полиции, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Согласно части 2 указанной статьи.

Федерального закона от 28 декабря 2010 г. №404-ФЗ) на органы дознания возлагаются:

1) дознание по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, - в порядке, установленном гл. 32 данного Кодекса;

2) выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, - в порядке, установленном ст. 157 данного Кодекса;

3) осуществление иных предусмотренных данным Кодексом полномочий;

- розыск лиц. Одной из задач оперативно-розыскной деятельности в статье 2 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» названо осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших. Как говорилось выше, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 13 названного Закона оперативным подразделениям органов внутренних дел РФ предоставлено право осуществлять на территории РФ оперативно-розыскную деятельность.

- производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний; Осуществление органами внутренних дел (полицией) производства по делам об административных правонарушениях предусмотрено и регламентировано нормами КоАП РФ (в ред. Федерального закона от 7 февраля 2011 г. №4-ФЗ). Так, в ст. 23.3 данного Кодекса органы внутренних дел (полиция) названы в качестве органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также перечислены такие дела и определены лица, которые вправе рассматривать такие дела от имени данных органов.

В пункте 1 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ перечислены дела об административных правонарушениях, протоколы о которых вправе составлять должностные лица органов внутренних дел (полиции). Глава 27 данного Кодекса предусматривает полномочия должностных лиц органов внутренних дел (полиции) по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Исполнение органами внутренних дел административных наказаний предусмотрено и регламентировано нормами главы 32 КоАП РФ.

- обеспечение правопорядка в общественных местах; В этом отношении необходимо отметить следующий момент. В соответствии с часть 1 статьи 132 Конституции РФ органы местного самоуправления в рамках решения вопросов местного значения в том числе осуществляют охрану общественного порядка.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к вопросам местного значения муниципального района и вопросам местного значения городского округа соответственно организацию охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией (п. 8 ч. 1 ст. 15) и организацию охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией (п. 9 ч. 1 ст. 16). Данные нормы согласно ч. 3 ст. 83 названного Закона должны были вступить в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции, но такой закон так и не принят.

- обеспечение безопасности дорожного движения; Правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории РФ определяет Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. №196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», что и закреплено в ч. 1 его ст. 1. Согласно п. 1 ст. 30 названного Закона государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения организуются и осуществляются в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Указом Президента РФ от 15 июня 1998 г. №711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» утверждено Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, в п. 1 которого (в ред. Указа Президента РФ от 2 июля 2002 г. №679) определено, что ГИБДД МВД России осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения.

- контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия; Правоотношения, возникающие при обороте гражданского, служебного, а также боевого ручного стрелкового и холодного оружия на территории РФ, регулирует Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. №150-ФЗ «Об оружии», что и указано в его преамбуле. В части 1 ст. 28 названного Закона установлено, что контроль за оборотом гражданского и служебного оружия на территории РФ осуществляют органы внутренних дел и органы, уполномоченные Правительством РФ выдавать лицензии на производство гражданского и служебного оружия, а также органы государственного надзора за соблюдением государственных стандартов РФ.

- контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности; Основным актом, составляющим правовую основу частной детективной и охранной деятельности, является Закон РФ от 11 марта 1992 г. №2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», что следует из его ст. 2.

В соответствии с ч. 1 ст. 20 названного Закона (в ред. Федерального закона от 22 декабря 2008 г. №272-ФЗ) контроль за частной детективной и охранной деятельностью на территории РФ осуществляют федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы внутренних дел (т.е. МВД России), иные федеральные органы исполнительной власти и подчиненные им органы и подразделения в пределах, установленных названным Законом, другими законами и иными правовыми актами РФ.

- охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе; Часть 7 ст. 9 Закона 1991 г. о милиции относила к милиции общественной безопасности подразделения милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел (о прежнем делении на криминальную милицию и милицию общественной безопасности см. ниже). При этом предусматривалось, что порядок их создания, реорганизации и ликвидации определяется министром внутренних дел РФ; в том же порядке утверждаются нормативы численности указанных подразделений.

Соответствующим актом явилось Постановление Правительства РФ от 14 августа 1992 г. №589, которым утверждено Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации. В пункте 1 названного Положения определено, что вневедомственная охрана при органах внутренних дел РФ создается на договорной основе для защиты имущества собственников и организуется в городах, районных центрах и поселках городского типа.

- государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц; Систему мер государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, включающую меры безопасности и меры социальной поддержки указанных лиц, устанавливает Федеральный закон от 20 августа 2004 г. №119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства», что и закреплено в его преамбуле (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2004 г. №199-ФЗ). Там же указано, что названный Закон определяет основания и порядок применения таких мер. Возложение на органы внутренних дел РФ осуществления мер безопасности предусмотрено в ч. 3 ст. 3 названного Закона.

- осуществление экспертно-криминалистической деятельности. Правовую основу, принципы организации и основные направления государственной судебно-экспертной деятельности в России определяет Федеральный закон от 31 мая 2001 г. №73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», что и указано в его преамбуле. В названном Законе (ст. ст. 13 и 37) непосредственно упоминаются экспертные подразделения федерального органа исполнительной власти в области внутренних дел, т.е.

МВД России. Согласно ст. 3 названного Закона (в ред. Федерального закона от 5 февраля 2007 г. №10-ФЗ) правовой основой государственной судебно-экспертной деятельности являются Конституция РФ, названный Закон, ГПК РФ, АПК РФ, УПК РФ, КоАП РФ, ТмК РФ, НК РФ, законодательство РФ о здравоохранении, другие федеральные законы, а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, регулирующие организацию и производство судебной экспертизы.

В части 2 данной статьи предусмотрено, что по решению Президента РФ сотрудники полиции могут участвовать в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности. Данная норма приобрела такой вид после общественного обсуждения проекта принятого Закона. В первоначальном варианте законопроекта указывалось, что иные направления деятельности полиции (иные, нежели прямо перечисленные в даннной статье) определяются федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Регулирование, содержащееся в ч. 2 этой статьи, отличается от того, которое содержалось в Законе 1991 г. о милиции. Так, в части 2 ст. 2 названного Закона (в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 г. №68-ФЗ) предусматривалось, что иные задачи (иные, нежели прямо перечисленные в ч. 1 этой статьи) на милицию могут быть возложены только данным Законом.

Порядок предоставления Россией военного и гражданского персонала, организации его подготовки и обеспечения для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности определяет Федеральный закон от 23 июня 1995 г. №93-ФЗ «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности», что и закреплено в его статье 1.

В сравнении с задачами милиции задачи полиции в законопроекте прописаны более конкретно. Это позволяет надеяться, что их выполнение в большей степени поддается общественному контролю и проверке.