Понятие и предмет муниципального права

Тема 1: Муниципальное право - как комплексная отрасль права

Понятие и предмет муниципального права.

Система и источники муниципального права.

Метод муниципального права. Принципы муниципального права.

Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации.

Основные термины и понятия организации местного самоуправления в России.

Понятие и предмет муниципального права

Слово «муниципалитет» имеет латинские, а также не­мецкие корни (от лат. Muni-cipium, нем. Munizipalitat) и в переводе на русский язык означает самоуправляющая община, город с правом самоуправления. Этот термин во многих государствах обозначает выборные органы местного самоуправления как в городах, так и в сельских поселениях.

Термины «муниципальный» и «местный» идентичны и в равной мере употребляются по отношению к явлениям, связанным с местным самоуправлением. В законах и иных нормативных правовых актах Российской федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном зна­чении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления. Эта норма закреплена в статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации».

В российском правоведении понятие «муниципальное право» появилось сравнительно недавно. Формирование данной отрасли права связано с реформированием в 90-х годах XX века органов местного самоуправления. До это­го деятельность указанных органов регулировалась от­раслью социального управления «советское строительство».

Конституция РФ, принятая всенародным голосовани­ем 12 декабря 1993 г., закрепила в отношении местного самоуправления следующие термины: местное самоуправ­ление (ст. 12, 18, 72, 130, 131, 133), органы местного самоуправления (ст. 3, 12, 15, 24, 32, 33, 40, 46, 68, 130, 131, 133), вопросы местного значения (ст. 130, 132), местный бюджет, местные налоги и сборы (ст. 132), му­ниципальная собственность (ст. 8, 9, 132), муниципаль­ный жилищный фонд (ст. 40), муниципальные учрежде­ния, муниципальная система здравоохранения (ст. 41, 42).

В настоящее время муниципальное право — это ком­плексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекраща­ются в сфере организации и деятельности местного само­управления.

Следует иметь в виду, что муниципальное право — это правовая отрасль, возникшая на базе основных отраслей права в результате развития специального законодатель­ства о местном самоуправлении. Ее нормы одновременно выступают как нормы основных отраслей права (консти­туционного, административного, финансового и других) и как нормы муниципального права. Поэтому муниципаль­ное право тесно связано и взаимодействует со всеми от­раслями права, которые также регулируют общественные отношения в области местного самоуправления.

Предмет муниципального права — это общественные отношения, которые складываются в системе местного самоуправления и регулируются муниципально-правовыми нормами.

Предмет муниципального права составляют следу­ющие общественные отношения:

1) возникающие в процессе решения вопросов местно­го значения, осуществления местного самоуправления пу­тем непосредственного выражения гражданами своей воли (прямого волеизъявления). Формы прямого волеизъяв­ления — это отношения, возникающие в связи с проведе­нием местного референдума, собраний, сходов граждан, выборов органов и должностных лиц местного самоуправ­ления. Кроме этого к непосредственным выражениям граж­данами своей воли можно отнести гражданскую правотворческую инициативу, отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, индивиду­альные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления, митинги, шествия, демонст­рации, пикетирование и т.д.;

2) возникающие с осуществлением деятельности вы­борных и других органов местного самоуправления и долж­ностных лиц местного самоуправления по решению задач местного значения. К данной группе следует привнести отношения по принятию и изменению уставов муници­пальных образований, в том числе контроль за их соблю­дением, принятием иных муниципально-правовых актов, а также отношения, связанные с социально-экономичес­ким развитием муниципальных образований, охраной об­щественного порядка, организации и содержании муни­ципальных органов охраны общественного порядка, осу­ществлением контроля за их деятельностью и прочее;

3) возникающие в процессе реализации органами мест­ного самоуправления отдельных государственных полно­мочий, которые переданы данным органам в соответствии с действующим законодательством России. Примером та­ких отношений являются общественные отношения, свя­занные с участием органов местного самоуправления в осуществлении государственной политики на местном уров­не (государственная регистрация актов гражданского состояния на территории муниципального образования, ис­полнение органами местного самоуправления законода­тельных и иных правовых актов органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации;

4) возникающие в связи с наличием финансово-эконо­мической основы местного самоуправления. Например, отношения, связанные с управлением органами местного самоуправления муниципальной собственностью, форми­рованием и исполнением местного бюджета, отношения органов местного самоуправления с предприятиями, уч­реждениями и организациями, находящимися в муници­пальной собственности и т.д.;

5) возникающие в связи с установлением территори­альных основ местного самоуправления, например, в свя­зи с установлением и изменением границ муниципаль­ных образований;

6) связанные с гарантиями местного самоуправле­ния. То есть отношения, связанные с запретами на ог­раничение прав местного самоуправления, которые ус­тановлены Конституцией РФ, другими федеральными законами или отношения в сфере рассмотрения органа­ми государственной власти, предприятиями и органи­зациями обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Кроме того, в указанной группе следует рассматривать отно­шения, возникающие в результате судебной защиты прав местного самоуправления;

7) связанные с возникновением ответственности ор­ганов местного самоуправления, их должностных лиц. В данную группу входят отношения, которые возника­ют при наступлении ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц при наступле­нии ответственности перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридичес­кими лицами в соответствии с действующим законода­тельством РФ;

8) возникающие в сфере профессиональной деятель­ности муниципальных служащих в системе местного са­моуправления. Это, например отношения, связанные с правовой регламентацией муниципальной службы, в том числе с требованиями к должностям, статусом муници­пального служащего, условиями и порядком прохожде­ния муниципальной службы, управлением службой и др.

2. Система и источники муниципального права

Муниципальное право, как и всякая другая отрасль, имеет системный характер. Составляющими этой систе­мы являются институты и нормы муниципального пра­ва. Нормы муниципального права, прежде всего, делят­ся на нормы общей и особенной частей.

Общая часть муниципального права Российской Фе­дерации объединяет совокупность предписаний, распространяющих свое действие на все муниципальные обра­зования. Эта часть представляет собой совокупность ус­тановленных законодательством муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих основные поня­тия, категории и показатели местного самоуправления, в том числе, систему, функции и предметы ведения мест­ного самоуправления, территориальные основы местно­го самоуправления, правовые основы и принципы мест­ного самоуправления, порядок принятия решений не­посредственно населением муниципальных образований, участие граждан и других субъектов муниципально-пра­вовых отношений в осуществлении местного самоуправ­ления. Сюда же включаются нормы о формировании и деятельности органов местного самоуправления, гаран­тиях местного самоуправления, контроле за осуществле­нием местного самоуправления, ответственности за на­рушение законодательства о местном самоуправлении, а также об отношениях муниципальных образований с другими субъектами права. Иначе говоря, в общую часть муниципального права включаются нормы, установлен­ные органами государственной власти России и ее субъек­тов. Кроме вышеперечисленного, общая часть содержит также исторический материал о развитии муниципаль­ного права и его теории.

Особенная часть муниципального права Российской Федерации содержит нормы, которые издаются орга­нами и должностными лицами конкретных муниципаль­ных образований. В частности, в эту часть входят муниципально-правовые нормы, закрепляющие и регу­лирующие компетенцию муниципальных образований, населения, органов и должностных лиц местного само­управления, других субъектов муниципально-правовых отношений, в том числе полномочия органов местного самоуправления в сферах, отнесенных к ведению му­ниципальных образований, а также нормы по осуще­ствлению органами местного самоуправления отдель­ных государственных полномочий и взаимодействию органов местного самоуправления с органами государ­ственной власти.

Нормы муниципального права группируются также по правовым институтам.

Муниципально-правовой институт представляет собой совокупность близких по объекту и характеру правового регулирования муниципально-правовых норм, которые образуют самостоятельную, обособленную группу. К числу институтов муниципального права относятся, например, местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, институт форм прямого воле­изъявления населения муниципальных образований, ин­ститут предметов ведения и полномочий местного само­управления, институт территориальной организации местного самоуправления, институт муниципальной служ­бы, институт муниципальной собственности, институт гарантий местного самоуправления, институт ответствен­ности органов и должностных лиц местного самоуправления и другие. Каждый муниципалъно-правовой инсти­тут может включать в себя нормы как из общей, так и из особенной частей системы муниципального права.

Следовательно, под системой муниципального права понимается, определенное строение, объединение и рас­положение муниципально-правовых норм в определен­ной последовательности.

Источниками муниципального права являются нор­мативно-правовые акты, в которых содержатся муниципально-правовые нормы, регулирующие муниципально-правовые отношения.

С учетом различных уровней такого регулирования (международный, федеральный, региональный, местный) можно выделить следующие четыре группы источни­ков муниципального права:

1. Общепризнанные принципы и нормы международ­ного права и международные договоры Российской Феде­рации по вопросам организации местного самоуправления. Одним из основных и важнейшим источников данного уров­ня является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. (Российс­кая Федерация является членом Совета Европы с 28 февраля 1996 г.). Европейская хартия была ратифици­рована федеральным законом 11 апреля 1998 г., и всту­пила в силу на территории Российской Федерации с 1 сентября 1998 г. Этот правовой акт устанавливает основополагающие принципы, которые должны лежать в основе организации местного самоуправления, а также гарантии прав местного самоуправления.

2. На федеральном уровне к источникам муниципаль­ного права относятся:

• Конституция Российской Федерации — основной ис­точник муниципального права, в которой содержатся нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления в Российской Федерации;

- федеральные законы: «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Феде­рации» (от 28 августа 1995 г.) и новая редакция дан­ного закона от 6 октября 2003 г. №-131 ФЗ (большая часть которого вступила в силу с 1 января 2006 года, остальная часть с 1 января 2008 года), «О финансо­вых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г., «Об основах му­ниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г., «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. и другие;

• указы и распоряжения Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 27 ноября 2003 г. № 1395 «О мерах по развитию федеративных отношений и мест­ного самоуправления в Российской Федерации»);

• постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнитель­ной власти (например, Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. № 670 «О порядке предоставления органами местного самоуправления органам государствен­ной власти статистических показателей, характеризую­щих состояние экономики и социальной сферы муници­пального образования»);

• постановления палат Федерального Собрания Рос­сийской Федерации, решения Конституционного суда по вопросам местного самоуправления (например, Постанов­ление Конституционного суда РФ от 3 ноября 1997 года № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Рос­сийской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульс­кого областного суда»;

3. На региональном уровне источниками муниципаль­ного права являются нормативные акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это конституции республик, уставы, законы субъектов Федерации по вопросам местного самоуправ­ления, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных обра­зований, о местном референдуме, о муниципальной службе и другие. В группу источников муниципального права этого уровня входят также акты президентов республик, глав администраций других субъектов Федерации, по­становления законодательных (представительных) орга­нов, государственной власти субъектов Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации.

4. На местном уровне источниками муниципального права выступают нормативно-правовые акты, принима­емые путем прямого волеизъявления населения муници­пального образования, органами и должностными лица­ми местного самоуправления. К этим источникам отно­сятся уставы муниципальных образований, решения пред­ставительных органов, постановления и распоряжения должностных лиц местного самоуправления, а также при­казы руководителей структурных подразделений испол­нительных органов местного самоуправления.

Источники муниципального права можно также клас­сифицировать и по другим основаниям, например по юридической силе, которая зависит от вида акта, его места в системе правовых актов (законы и подзаконные акты); по предметам ведения местного самоуправления, которые в этих источниках затрагиваются (акты, каса­ющиеся управления муниципальной собственностью, ме­стными финансами, определяющие порядок принятия и изменения уставов муниципальных образований, и т.д.); по кругу субъектов, их принявших (акты, кото­рые принимает население муниципального образования, и акты, которое принимают органы местного самоуправления; акты органов государственной власти по воп­росам местного самоуправления и акты муниципальных образований) и др.

3. Метод муниципального права. Принципы муниципального права.

Муниципальное право регулирует общественные от­ношения, которые возникают на местном уровне, раз­личными юридическими приемами, способами, средства­ми воздействия, которые в своей совокупности принято называть методами муниципального права.

К числу методов муниципального права, которые воз­действуют на общественные отношения, относятся предписания (указывают на то, какие действия совер­шать необходимо), дозволения (указывают на действия, которые можно совершать) и запреты (от каких дей­ствий следует воздержаться).

Так как муниципальное право охватывает сферы пуб­личного и частного права, оно сочетает два способа ре­гулирования общественных отношений в системе мест­ного самоуправления, а именно: императивный и диспозитивный.

Императивный метод характеризуется преобладанием властных предписаний (запретов) и состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах представи­тельными и исполнительными органами местного само­управления, должностными лицами местного самоуправ­ления, которые обязательны к исполнению всеми субъек­тами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования. Этот метод предполагает, что правовое положение субъектов построено непосред­ственно на субординации и соподчиненности. Примером тому может служить подчиненность структурных под­разделений администрации муниципального образования, его главе. Данная субординация должна быть закрепле­на в уставе муниципального образования. В случае не­выполнения решений главы муниципального образова­ния, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность в соответствии с действующим законо­дательством.

Диспозитивному методу муниципального права, в от­личие от императивного, характерны дозволения, ко­торые предоставляют субъектам муниципально-право­вых отношений право на самостоятельный выбор свое­го поведения. Основанием для возникновения этих от­ношений, как правило, выступает договор. При этом следует отметить, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выс­тупают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами, например, приобретают движимое и недви­жимое имущество путем заключения договоров купли-продажи.

Под принципами муниципального права следует пони­мать конституционно-правовые нормы, имеющие обще­обязательный характер и составляющие основу всей сис­темы нормативных актов о местном самоуправлении. Эти принципы двойственны по своему значению. Во-первых, они отражают сущность общественно-политического строя страны и особенности правового регулирования муници­пальных отношений, а во-вторых, они могут быть ис­пользованы в правоприменительной практике в случае обнаружения пробелов либо противоречий в действую­щем законодательстве. Так, например, если нормы вновь принятого федерального закона вступают в противоречие с нормами Конституции России, то для восстановления справедливости при рассмотрении спора суд обязан при­менить норму Конституции, в силу того, что данный за­кон обладает более высокой юридической силой, чем фе­деральный закон.

Следует также иметь в виду, что в случае, если в законах о местном самоуправлении отсутствуют нормы, которые регламентируют те или иные отношения, то применяются нормы-принципы, содержащиеся в Консти­туции РФ. При отсутствии таких норм в законах субъек­тов РФ применяются нормы федерального закона либо Конституции РФ.

К принципам муниципального права можно отнести:

1) принцип народовластия;

2) принцип демократизма в формировании органов местного самоуправления;

3) принцип приоритета прав и свобод человека и граж­данина, их непосредственного действия;

4) принцип обеспечения законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

5) принцип самостоятельности органов местного са­моуправления в пределах их полномочий и их взаимо­действия с органами государственной власти;

6) принцип внутренней соподчиненности органов и должностных лиц местного самоуправления;

7) принцип ответственности (уголовной, администра­тивной, имущественной) субъектов муниципально-пра­вовых отношений;

8) принцип территориальной организации местного самоуправления;

9) принцип развития местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.