Роль третьей стороны в мирном урегулировании конфликтов

В процессе урегулирования международных конфликтов в качестве третьей стороны могут выступать самые разные международные ак­торы, но прежде всего — суверенные государства, обладающие для это­го всеми ресурсами, в том числе и теми, которыми наделяет их между­народное право. В прошлом функции третьей стороны нередко брали на себя главы государств, что в эпоху абсолютных монархий было вполне объяснимо и оправданно. Сегодня от имени государств, по по­ручению их правительств чаще всего выступают или дипломаты, или высокопоставленные чиновники и государственные деятели. Главы государств и правительств, когда в этом есть необходимость, также могут брать на себя выполнение подобных миссий.

Другие акторы — по мере появления на международной арене — также стали выполнять функции третьей стороны при урегулирова­нии конфликтов как международного, так и внутригосударственно­го характера. Это международные межправительственные организа-

§ 2. Роль третьей стороны в мирном урегулировании конфликтов 221

ции (о них речь пойдет в XVII главе) и международные неправитель­ственные институты.

Вопрос о роли частных лиц как третьей стороны в мирном урегу­лировании конфликтов до сих пор остается самым спорным. С точки зрения всей системы международных отношений, глобального уровня мировой политики, возможности отдельных индивидов, конечно, огра­ничены, хотя отрицать значение феномена политического лидерства нельзя. В конфликтных ситуациях, особенно когда встает вопрос о по­иске мирного пути их разрешения, роль частного лица может возрас­тать. За абстрактными понятиями «государство», «международная организация» скрываются живые люди. Занимая официальное поло­жение, обладая определенным статусом, они выполняют функции, вы­текающие из их служебных обязанностей. Личность дипломата или государственного деятеля должна учитываться при выборе кандидата на роль исполнителя функций по урегулированию конфликта. Если по тем или иным причинам намеченный кандидат вызывает непри­ятие или недоверие какой-либо из сторон, его необходимо заменить другим лицом, которое, как считают непосредственные участники кон­фликта, подходит для этой роли. Следует заметить, что люди, обла­дающие большим дипломатическим опытом и высоким политическим авторитетом, вполне могут принимать участие в урегулировании кон­фликтов и кризисов, не занимая никакого официального положения. Речь идет о государственных деятелях и дипломатах, политических и общественных лидерах, имеющих высокий авторитет, но занимавших официальные посты в прошлом. Правда, важно учитывать то обстоя­тельство, что физические лица способны выполнять не все, а лишь по­среднические функции третьей стороны.

Какой бы актор ни выступал в качестве третьей стороны мирного урегулирования международного конфликта, сам он не должен быть втянут в конфликт на стороне того или иного участника и пользовать­ся его доверием.

Средства, которые может использовать третья сторона, можно раз­делить на две группы. К первой относятся меры исключительно мир­ного, ненасильственного характера. Это оказание добрых услуг; посред­ничество; наблюдение за ходом переговоров; наблюдение за соблюдением достигнутых соглашений; осуществление арбитража. Вторая группа включает меры принудительного характера: применение санкций, сило­вые действия по «принуждению к миру», миротворческие и мирострои-тельные операции (см. главу XVII). Поскольку действия, связанные с использованием вооруженных сил, осуществляются в современном

222 Глава XIII. Пути и формы мирного урегулирования конфликтов

мире по мандату международных организаций, то их целесообразно рассмотреть в главе, посвященной роли международных организаций в урегулировании конфликтов. Здесь более подробно охарактеризуем санкции, применяемые в ходе урегулирования конфликтов.

Санкции, как правило, вводятся по решению международных орга­низаций, но реализуются каждым государством в отдельности. Боль­шинство санкций имеют экономический характер. К торговым санк­циям, например, относится эмбарго (полный запрет) на поставки каких-либо товаров, особенно военного назначения, государствам, виновным в нарушении норм международного права, в том числе и вследствие конфликтов. Кроме полного эмбарго, могут вводиться частичные ог­раничения как по экспорту, так и по импорту некоторых товаров. Тор­говые санкции могут касаться промышленных технологий и иных объектов интеллектуальной собственности, а также услуг. Финансо­вые санкции означают запрет на предоставление кредитов, займов, за­мораживание вкладов в зарубежных банках, запрет на денежные пере­воды. К финансовым санкциям относится ограничение или полный запрет на инвестиции.

В практике современных международных отношений применяют­ся и политические санкции. К санкциям политического характера от­носятся, например, исключение государства-нарушителя из междуна­родных организаций или временная приостановка членства в этих ор­ганизациях. Отдельные государства могут использовать такие меры, как разрыв или снижение уровня дипломатических отношений, огра­ничение на поездки как для государственных деятелей и дипломатов, так и для обычных граждан стран-нарушителей.

Эффективность и действенность санкций может зависеть от самых разных факторов, например от того, насколько согласованно они при­меняются. На рубеже 80–90-х гг. XX в. ведущие государства мира бы­ли солидарны в осуществлении санкций против Южно-Африканской республики, что в конечном счете заставило власти ЮАР отказаться от позорной практики апартеида и начать либерализацию политиче­ского режима в стране. В начале 1990-х гг. были введены санкции по отношению к участникам конфликтов на территории бывшей Юго­славии, прежде всего в Боснии и Герцеговине, но последовательности в их применении не было. Некоторые исламские страны поставляли боснийским мусульманам оружие и другие военные материалы, хотя запрет на военные поставки противоборствующим сторонам не пред­полагал никаких исключений.

§ 2. Роль третьей стороны в мирном урегулировании конфликтов 223

Экономические санкции, образно говоря, — палка о двух концах, поскольку задевают интересы не только тех государств, против кото­рых они введены, но и интересы государств, эти санкции осуществ­ляющих. Интересно отметить, что Соединенные Штаты Америки в последние 15 лет не раз выступали с инициативами ввести экономиче­ские санкции против так называемых стран-изгоев, однако сами от этих санкций мало что теряли. Ни с Ираком в прошлом, ни с Ираном или Северной Кореей в настоящем у США нет тесных торгово-эконо­мических связей из-за чрезвычайно конфликтных политических отно­шений. В случае введения санкций американцам терять было нечего, в то время как другие страны несли прямой экономический ущерб. В начале 1990-х гг. от введения санкций по отношению к Ираку и Ли­вии пострадали экономические интересы России, Франции, Китая и ряда других государств. Поэтому вполне объяснима та осторожность, с которой Россия на рубеже XX–XXI вв. подходила к вопросу о санк­циях в отношении Ирака или Северной Кореи, хотя и считала необхо­димым воздействовать на эти государства, чтобы заставить их отка­заться от программ в области создания ядерного оружия.

Опыт применения экономических санкций против Ирака в послед­ние годы существования режима Саддама Хуссейна заставляет обра­тить внимание еще на одну проблему, связанную с их реализацией. Цель санкций — оказать воздействие на политику правящих элит и лидеров. В случае с Ираком санкции коснулись основы экономики этой страны — добычи и экспорта нефти. На практике следствием санк­ций стало дальнейшее снижение уровня жизни населения (и без того невысокого для основной массы) вследствие авантюр Саддама Хус­сейна, развязавшего вооруженный конфликт с Ираном и Кувейтом. В первую очередь санкции ударили по простым людям, в то время как иракское руководство на себе их не ощутило. Для того чтобы облег­чить положение широких слоев населения, особенно детей, ООН вве­ла в действие программу «Нефть в обмен на продовольствие». Однако эта программа, с одной стороны, позволила С. Хуссейну найти лазейки для обхода санкций, с другой — стала питательной средой для корруп­ции не только в Ираке, но и в ООН.

Введение санкций, затрагивающих интересы населения той или иной страны, очевидно, рассчитано на общественное мнение и способ­ность широких масс повлиять на политику правящих кругов. Однако в современных условиях санкции вводятся, как правило, против госу­дарств с авторитарными режимами, где общественного мнения не мо­жет быть по определению. В таком случае санкции не дают ожидаемого

224 Глава XIII. Пути и формы мирного урегулирования конфликтов

результата. Воздействие санкций на внутриполитическую обстановку может быть неоднозначным, и вместо ослабления позиций правящих режимов они могут приводить к их усилению, способствуя консолида­ции общества и его объединению вокруг своих политических лидеров. Наиболее часто роль третьей стороны в мирном урегулировании международных конфликтов проявляется в предоставлении добрых услуг и в посредничестве. Эти понятия тесно связаны между собой, но не идентичны.

► Добрыми услугами принято считать обращение к конфликтующим
сторонам с предложением начать переговоры и предоставление
места для ведения переговоров, а также передачу необходимых для
этого документов и материалов.

В конечном счете добрые услуги направлены на то, чтобы побудить участников конфликта решать спорные вопросы мирными средства­ми, для чего третья сторона готова создать определенные условия. При предоставлении добрых услуг роль третьей стороны скорее пас­сивна, чем активна. Третья сторона не вмешивается в процесс разре­шения спорных проблем, не делает своих предложений, а лишь пыта­ется воздействовать на конфликтующие стороны извне.

► Посредничество предполагает более активное участие третьей
стороны в поисках мирного выхода из конфликтной ситуации. По­
средник участвует не только в подготовке переговоров, но и в пе­
реговорном процессе.

Роль посредника заключается и в том, что он снимает напряжение, накопившееся в условиях конфликтного взаимодействия. Если кон­фликт принял вооруженный характер, то у сторон неизбежно форми­руется устойчивый взаимный образ врага, преодолеть который трудно без участия посредника. Посредник участвует и в разработке соглаше­ний по урегулированию конфликта.

Опыт международных отношений свидетельствует, что предостав­ление добрых услуг и посредничество могут тесно переплетаться между собой. Хрестоматийным примером можно назвать участие Советского Союза в урегулировании пограничного конфликта между Индией и Пакистаном в 1965-1966 гг. Этот конфликт зародился во 2-й полови­не 1940-х гг., в период деления бывшей Британской Индии на два го­сударства (религиозно-политический аспект этого конфликта показан в главе IV). В соответствии с предложенным английскими властями

§ 2. Роль третьей стороны в мирном урегулировании конфликтов 225

планом, одно государство должно было объединить индийское населе­ние, а другое — мусульманское. Британские власти сами решали в со­ответствии с составом проживающего населения, какая территория отойдет Индии, а какая — Пакистану. Но там, где номинальная власть принадлежала местным князьям — махараджам, сами князья (по пла­ну последнего британского вице-короля Индии лорда Маутбэттена) получили право выбрать государство, которому будет принадлежать их территория, или полную самостоятельность. На практике этим пра­вом попытался воспользоваться лишь махараджа Кашмира. Сам он по вероисповеданию был индусом, в то время как большинство населе­ния его княжества исповедовали ислам.

Английские власти пытались воспользоваться старым имперским принципом «разделяй и властвуй». Они надеялись сохранить свои по­зиции на полуострове Индостан и подтолкнули махараджу Кашмира к провозглашению независимости своего княжества при сохранении «особых связей с британской короной». Вслед за этим на территорию Кашмира вторглись пуштунские племена, выступавшие за «спасение мусульман от индусского ига». Правитель Кашмира обратился за во­енной помощью к руководству только что обретшей независимость Индии. Такая помощь была оказана, тем более что просьба махараджи была поддержана и крупнейшей оппозиционной партией Кашмира, придерживающейся светских принципов и опасавшейся вхождения княжества в состав Пакистана, изначально создававшегося как ислам­ское государство. За вводом индийских войск последовал ввод паки­станских, и между двумя новыми государствами разгорелся первый вооруженный конфликт из-за Кашмира. Благодаря вмешательству ООН военные действия были остановлены, но территория Кашмира оказа­лась разделенной по линии фронта, сложившейся к 1 января 1949 г.

Две трети территории княжества Кашмир остались под контролем Индии. После объединения с соседними землями, населенными пре­имущественно индусами, данная территория получила название «Штат Джамму и Кашмир». Остальная часть стала называться «Азад Каш­мир» («Свободный Кашмир»), формально она имела статус «свобод­ной территории». Позднее часть этой территории Пакистан использо­вал для строительства стратегического шоссе, связавшего его с КНР.

По решению Совета Безопасности ООН вопрос о принадлежности Кашмира должен был решаться на референдуме, который так и не со­стоялся. Отношение и индийской, и пакистанской стороны к проведе­нию референдума было и остается противоречивым, оно несколько раз кардинально менялось. При этом ни Индия, ни Пакистан не отка-

226 Глава XIII. Пути и формы мирного урегулирования конфликтов

зались от взаимных территориальных претензий, рассматривая другую сторону как источник угрозы. Неурегулированность территориально­го спора несколько раз после 1949 г. становилась причиной вооружен­ных столкновений. Один из наиболее острых периодов обострения индийско-пакистанского конфликта пришелся на конец 1964 — нача­ло 1965 г. Летом 1965 г. это обострение вылилось в полномасштабную войну между двумя соседними странами. В военных действиях прини­мали участие многотысячные армии, оснащенные современными по тем временам оружием и боевой техникой.

Вооруженный конфликт между крупнейшими азиатскими госу­дарствами представлял серьезную угрозу международной безопасно­сти. ООН и ряд государств стали проявлять заинтересованность в его скорейшем урегулировании. К числу таких государств относился и Советский Союз, так как зона боевых действий находилась всего в нескольких десятках километров от его границ. Поэтому Советский Союз в лице тогдашнего президента Совета Министров А. Косыгина выступил с инициативой о проведении индо-пакистанских мирных переговоров. С учетом того, что конфликтующими сторонами были государства Азии, в качестве места для переговоров был предложен Ташкент, расположенный на азиатском континенте. Все это как раз и укладывается в понятие «добрые услуги». Советские предложения были приняты, чему способствовали традиционно дружественные от­ношения между СССР и Индией, а также налаженные к тому времени контакты между СССР и Пакистаном. В отличие от других стран, пред­лагавших свои добрые услуги, Советский Союз пользовался доверием как у одной из сторон конфликта, так и у другой.

Председатель Совета Министров СССР А. Косыгин принял личное участие в ташкентской встрече премьер-министра Индии Л. Б. Шаст-ри с президентом Пакистана М. Аюб-ханом, что означало переход от предоставления добрых услуг к посредничеству в урегулировании ин-до-пакистанского конфликта. При активном участии советской сторо­ны была выработана и 10 января 1966 г. подписана Ташкентская дек­ларация, включавшая девять пунктов. В первом пункте было зафикси­ровано обязательство Индии и Пакистана более не прибегать к силе в отношениях друг с другом. Стороны изложили собственные позиции по Джамму и Кашмиру и согласились, что будут обсуждать эту про­блему дальше. В декларации были установлены сроки отвода индий­ских и пакистанских войск за линию, которую они занимали до начала военных действий. Индия и Пакистан продекларировали свое жела­ние развивать дружеские отношения и обязались не поощрять про-

§ 2. Роль третьей стороны в мирном урегулировании конфликтов 227

паганду, направленную против одной из сторон. В Ташкентской декла­рации были зафиксированы договоренности Индии и Пакистана о возобновлении деятельности дипломатических представительств, об обмене военнопленными, о восстановлении торгово-экономиче­ских и культурных связей, а также транспортного сообщения между странами.

Девятый пункт Ташкентской декларации содержал обязательства сторон, касающиеся встреч их представителей на различных уровнях для обсуждения проблем двусторонних отношений и создания совме­стных индо-пакистанских органов по их окончательному урегулиро­ванию. Ташкентская декларация — пример соглашения, целью которо­го было не окончательное разрешение конфликта, а прекращение и не­допущение в дальнейшем его вооруженной фазы. Проблемы в отношениях между Индией и Пакистаном полностью решены не были ни во время, ни после ташкентских переговоров (их также принято на­зывать конференцией). Рецидивы возобновления вооруженного про­тивостояния в Кашмире и по всей индо-пакистанской границе имели место, но каждый раз сторонам удавалось возвращаться к достигну­тым в 1966 г. в Ташкенте договоренностям.

Немалая заслуга в проведении переговоров между лидерами Ин­дии и Пакистана принадлежала лично Алексею Николаевичу Косыги­ну — одному из выдающихся государственных деятелей советской эпо­хи нашей истории, однако в целом следует говорить о посреднической роли СССР как государства.

Не каждое государство и далеко не всегда может успешно спра­виться с ролью посредника. Эту роль могут играть государства, распо­лагающие мощными ресурсами экономического, политического, воен­ного характера, обладающие высоким международным авторитетом и поэтому способные оказывать воздействие на стороны, втянутые в конфликтную ситуацию. Наряду с Советским Союзом такую роль не раз стремилась играть и другая сверхдержава периода холодной вой­ны — Соединенные Штаты Америки. Примером успешного выполнения США посреднической миссии могут быть названы Кэмп-Дэвидские соглашения между президентом Египта А. Садатом и израильским премьер-министром М. Бегином, достигнутые при участии американ­ского президента Дж. Картера в 1977 г. Как бы ни относиться ко всем противоречивым последствиям этих соглашений, они стали одним из первых шагов по урегулированию самого сложного международного конфликта 2-й половины XX в. — ближневосточного.

228 Глава XIII. Пути и формы мирного урегулирования конфликтов

Однако сам пример Кэмп-Дэвидского соглашения и реакция на не­го арабских и других государств показывает, что, наряду с несомнен­ными преимуществами, у сверхдержав при выполнении посредниче­ской роли обнаруживаются и серьезные недостатки. Крупные госу­дарства, как правило, прямо или косвенно вовлечены в большинство международных конфликтов, что порождает определенную асиммет­ричность в их отношениях с непосредственными участниками таких конфликтов. У одних государств сверхдержавы пользуются полным доверием, зато в глазах других они вообще никакого доверия не име­ют. Доверие к нейтральным странам как третьей стороне в мирном урегулировании конфликтов более сбалансированно. Особенно часто нейтральные страны выступают с предложением добрых услуг. Только Швейцария за последние десятилетия стала местом проведения не од­ного десятка переговоров и конференций, целью которых был поиск мирных решений в конфликтных ситуациях, существующих сегодня во многих регионах мира.

Кроме стран, имеющих официальный статус нейтральных, в каче­стве третьей стороны выступают малые государства. Они не вызывают серьезных опасений у участников конфликтов, и поэтому их предло­жения о посредничестве принимаются с готовностью.

Мотивы, по которым участники международных конфликтов обра­щаются за посредническими услугами третьей стороны, могут быть разными, например надежда на то, что третья сторона окажет позитив­ное воздействие на позицию противника. Иногда на посредника стре­мятся перенести вину за провал процесса урегулирования. Но глав­ный мотив связан с надеждами на реальное содействие третьей стороны в поиске мирного выхода из конфликтной ситуации, а после заключе­ния соглашения — на роль третьей стороны как гаранта практического выполнения достигнутых договоренностей.

Посредничество всегда связано с выполнением третьей стороной ряда функций. Во-первых, посредник должен формировать и под­держивать у участников конфликта ориентацию на достижение при­емлемого для всех решения спорной проблемы. Во-вторых, посредник обеспечивает поддержание устойчивых коммуникаций между кон­фликтующими сторонами, что способствует преодолению недове­рия, формированию более объективного представления о подлинных намерениях и целях сторон, устранению возможных недоразумений. В-третьих, посредник помогает конфликтующим сторонам осуществ­лять правильную диагностику складывающихся ситуаций и в конеч­ном счете находить взаимоприемлемые решения. В-четвертых, после

Контрольные вопросы и задания 229

подписания мирных соглашений посредник может продолжать вы­полнение контрольно-регуляционных функций, необходимых для во­площения этих соглашений в жизнь. В-пятых, посредник помогает конфликтующим сторонам «сохранить лицо» при выходе из кон­фликтной ситуации. Эта функция часто имеет решающее значение, поскольку политическим лидерам очень трудно объяснить широкой публике необходимость принятых решений. За время конфликта про­износится много громких фраз и патетических лозунгов, после кото­рых любые компромиссные решения или уступки, казалось бы, исклю­чены. Но как раз большинство взаимоприемлемых мирных решений в международных отношениях основано на компромиссах. Посредник может помочь лидерам и элитам конфликтующих государств выйти из щекотливого положения, взяв ответственность за «капитуляцию» перед противоположной стороной на себя.

Контрольные вопросы и задания

1. Какими могут быть способы выхода из конфликтной ситуации?

2. Охарактеризуйте понятие «урегулирование конфликта» в широком и узком смысле.

3. Назовите основные виды соглашений по мирному урегулированию международных конфликтов.

4. Приведите примеры оказания добрых услуг в практике современ­ных международных отношений.

5. Охарактеризуйте деятельность посредника в процессе мирного урегулирования международных конфликтов.

6. Кто может играть роль посредника в урегулировании международ­ных конфликтов?

7. Какова роль третьей стороны в процессе мирного урегулирования международных конфликтов?