Пространственная политика в территориальном измерении

Термин «региональная политика» получил широкое распространение в процессе государственного регулирования всего хода социально-экономического развития той или иной территории. В настоящее время региональная политика понимается как новое научное направление и как действенный инструмент территориального управления.
Особенно актуально формирование новой региональной политики в Российской Федерации с её огромной территорией, реформируемой экономикой и становлением демократического общества. Активный поиск парадигмы новой региональной политики начался в конце ХХ столетия после распада СССР и получения широких полномочий всеми российскими регионами.
Для России необходимость становления новой региональной политики более чем очевидна. Хотя понятие «региональная политика» сегодня очень распространено, всё же довольно ясно заметна методологическая невнятность и содержательная путаница. Одни имеют ввиду только политику государства по отношению к регионам (субъектам РФ). Другие определяют её как регулирование регионами отношений между собой. Третьи же рассматривают региональную политику как отношение государства к субъектам местного самоуправления. В международной практике региональная политика – это политика государства по выравниванию условий жизни населения и предпринимательства в разных частях её территории.
Региональная политика – это деятельность управленческих структур по созданию условий для саморазвития территорий и пространственного сбалансирования планеты с учётом соблюдения национальных, региональных и местных (локальных) интересов.
Из данной методологической посылки следует: в современных условиях региональная политика приобретает статус пространственной политики и должна осуществляться на четырёх основных взаимосвязанных уровнях:

• глобальном;
• национальном;
• собственно региональном;
• локальном.

Наряду с этими территориальными уровнями выделяются дополнительные уровни: межгосударственный (межнациональный), межрегиональный и межмуниципальный. На каждом из этих взаимозависимых уровней формируются свои специфические цели и задачи региональной политики, складываются собственные методы и конкретные механизмы её реализации. При этом возникает необходимость определения чётких генеральных целей которые должны быть общими, базовыми для всех территориальных уровней. Региональная политика по большому счёту должна ответить на вопрос: чего же мы хотим добиться, реализуя ту или иную «философию», идею региональной политики?
У России, если она желает интегрироваться в мировую экономику и занять в ней достойное место, нет иного выхода, как встать на путь выбора новых социальных и экономических целей и новых методов их достижения.
Развитая часть мирового сообщества, вступившая в новую эпоху – высоких, прежде всего информационных технологий, социальной ориентации на человека опоры на знания, - по существу, уже давно отработала цели, задачи, механизмы достижения нового качества социального прогресса и экономического развития, нового качества общества, власти, человека, что позволяет ответить на новые реалии и вызовы ХХI века. В частности, в Декларации о праве на развитие (ООН, 1985 г.) утверждалось, что «развитие является всесторонним экономическим, социальным, культурным и политическим процессом, направленным на постоянное повышение благосостояния всего населения и всех лиц на основе их активного, свободного и конструктивного участия в развитии и в справедливом распределении создаваемых в его ходе благ», а также, что «человек является основным субъектом процесса развития и что вследствие этого в политике в области развития человек должен рассматриваться как главный участник и бенефициарии развития». Идея развития, право общества и человека на развитие были в центре внимания Всемирной встречи на высшем уровне в интересах социального развития (Копенгаген, 1995 г.), утвердившей Декларацию и Программу действий. В Декларации отмечалось, что главы государств и правительств впервые в истории собрались для того, чтобы «признать значение социального развития и благосостояния людей и выдвинуть эти цели на первый план как в нынешнем столетии, так и в XXI веке». Одной из основополагающих идей, получившей поддержку на саммите и отраженной в его документах, стала идея о взаимосвязанности и взаимообусловленности экономического и социального развития, о том, что одного без другого быть не может. Развитие - это всегда изменения, их характер и темпы определяются техническим прогрессом, рыночными силами, культурой. Устойчивое развитие подразумевает изменение вектора развития, достижение известной степени сознательного регулирования над экономическими и социальными процессами, их корректировку в соответствии с некими «заданными» условиями, ориентирами и стандартами.
Эти выводы являются чрезвычайно важным и для России. Во-первых, потому, что приоритеты региональной политики сегодня определяет другая идея - вначале экономический рост, а затем - благосостояние, качество жизни людей.
Во-вторых, в российском обществе, избирающем модель развития «для и посредством человека», стратегию перехода на траекторию устойчивого социального и экономического развития, общими целями региональной политики в современных условиях должны быть:

• достижение нового качества экономического и социального развития на основе наращивания научного и образовательного потенциала;
• создание просвещенного общества и социально ориентированной рыночной экономики;
• повышение конкурентоспособности, производительности и эффективности общественного труда;
• существенное улучшение качества и повышение уровня жизни всех граждан и народов России независимо от места их проживания;
• сохранение среды обитания человека во всех регионах, укрепление здоровья и жизнестойкости российской нации.

В конечном итоге, подобные высокие цели, направленные на осуществление права общества и человека на развитие, универсальны, внутренне присущи для любого территориального уровня и способны при их реализации консолидировать отдельные части (территории) государства в целостное экономическое, социальное и конституционно-правовое пространство.
Государственная стратегия регионального развития вырабатывается на федеральном уровне и не может быть обобщением политики регионов. Она ориентирована на общенациональные интересы, на согласование и балансировку интересов государства, регионов, местного самоуправления, а также разных национально-территориальных общностей, субъектов собственности и всех граждан России.
На государственном уровне цели региональной политики на данном этапе можно в основном свести к следующему.
Экономические цели преимущественно вытекают из необходимости сохранения единства экономического пространства, государственного регулирования финансовых ресурсов, инвестиций ради полного использования территориальных ресурсов, природного и производственного потенциала, содействия развитию механизмов рыночной экономики, обеспечения условий реструктуризации хозяйства регионов, оказания централизованной финансовой помощи депрессивным территориям и т.п.
Социальные цели региональной политики сводятся в первую очередь в необходимости сохранения единства социального пространства на основе соблюдения принципа территориальной социальной справедливости. Это означает, что исходным критерием принятия тех или иных решений в сфере государственного регулирования территориального развития должно стать обеспечение социальных гарантий всем гражданам России.
Показателями эффективности проводимой региональной политики должны стать достижение во всех регионах устойчивого улучшения качества жизни населения, его благополучие, физическое и духовное здоровье, изменение содержания и характера труда, что соответствует системе базовых индексов «человеческого развития» ООН. Наша точка зрения заключается в том, что нельзя построить социально справедливое общество, не соблюдая региональную справедливость, которая непосредственно вытекает из таких основополагающих принципов демократического общества как социальная справедливость и равноправие граждан.
Среди политических целей региональной политики следует выделить необходимость обеспечения единого конституционно-правового пространства страны и территориальной целостности, учёт геостратегических и геополитических интересов России в сфере регионального развития.
Региональная политика самих регионов – субъектов РФ должна быть направлена в первую очередь на достижение социальных целей. Ведущей среди них является улучшение условий, повышение уровня и качества жизни населения. Приоритетными сферами должны стать: образование, здравоохранение, культура, социальная защищённость населения, жилищно-коммунальное хозяйство.
Экономические цели ориентируются на рост темпов развития региональной экономики, повышение уровня комплексности и сбалансированности хозяйства, активизации функционирования слаборазвитых территорий, вывода из состояния депрессии муниципальных образований и городов, формирование региональных профицитных бюджетов и регулирование межбюджетных отношений, создание благоприятного инвестиционного климата, становление регионального рынка.
Экологические цели сводятся к созданию благоприятной и экологически чистой природной среды, комфортной жизни и деятельности населения.
Культурные цели заключаются в сохранении исторического наследия, уклада жизни, быта, традиций, фольклора, культуры, искусства и языка каждого этноса.
Для достижения этих целей необходимо ориентироваться на стратегические цели социально-экономического развития страны, учитывая интересы самих регионов и их муниципальных образований.
Действенная региональная политика на локальном уровне должна быть направлена на обеспечение устойчивого сбалансированного развития двух основных функций местных территориальных сообществ, муниципальных образований: а) как места жизнедеятельности населения, которое должно реализовать преобладающую часть своих жизненных потребностей именно в пределах территориального сообщества; б) как среды для функционирования и развития имеющихся хозяйствующих субъектов и размещения новых.
Если на федеральном уровне при проведении региональной политики в одном ряду стоят решения экономических, социальных, политических целей, то при проведении региональной политики на местном уровне явно доминирующим будет социальный аспект. Важнейшей функцией региональной политики на данном уровне признается именно функция социального развития территории, создание экономической, социальной и экологической среды, достойной современного человека. Среди задач региональной политики на местном уровне - становление местных рынков, обеспечение прав и безопасности граждан, формирование территориального общественного самоуправления, привлечение и удержание инвестиций, формирование и рациональное использование муниципальной собственности, осуществление многообразия вариантов локальной модернизации и т.п.
Важным инструментом региональной политики на локальном уровне является реализация схем и проектов территориально-планировочного развития местного сообщества, выделение на микроуровне зон совместных интересов, определение путей развития микрорайонов, малых населенных мест и т.п.
Новая региональная политика должна создаваться и основываться на новых принципах, ибо сложившиеся в социалистической системе хозяйствования принципы так называемого территориального планирования вследствие развала командно-административной системы управления утратили свою зависимость и силу. Среди важнейших принципов новой региональной политики выделим принцип партнерства и сотрудничества.
Следует подчеркнуть, что в едином политическом пространстве России все регионы и муниципальные образования развиваются под влиянием территориального разделения и интеграции труда, услуг, культуры, информации. Сфера сотрудничества, включая территориальное разделение труда, существенно расширяет возможности коммуникации за счёт взаимодействия территориальных общностей людей (социумов), становления стройной структуры вертикальной соподчинённости органов территориального управления, формирования общественных, коммерческих и партийных организаций. При углублении процессов сотрудничества появляется общий базис по повышению благосостояния и качества жизни населения, соблюдению территориальной справедливости, гуманности и демократичности.
Новая региональная политика, основанная на принципах сотрудничества, должна характеризоваться действенным подходом, где главным вопросом является не «что делать», а «как и с какими партнёрами». Такой подход позволит согласовать интересы как по вертикали (территориальный центр – регионы – муниципальные образования), так и по горизонтали (между регионами и между муниципальными образованиями).
Принципы партнёрства и сотрудничества реализуются в сложной, а иногда и в конфликтной обстановке. Конфликты обычно возникают на основе несовпадения общенациональных, региональных и местных интересов. Согласование интересов должно происходить в процессе принятия компромиссных решений. При этом следует руководствоваться созидательными мотивами, направленными на сохранение единого общероссийского политического пространства.
Эффективность пространственной политики во многом зависит от объективности выделения территориальных таксонов, т.е. от объективности социально-экономического районирования и административно-территориального деления. Методология, методика и практика районирования достаточно глубоко разработана отечественными учёными и государственными деятелями. Теоретические вопросы экономического районирования были раскрыты в работах В.Н. Татищева, К.И. Арсеньева, П.П. и В.П. Семёнова-Тян-Шанского, Б.Н. Книповича и др. методологические основы и реализация сетки экономических районов были осуществлены сотрудниками первого Госплана (И.Т. Александров, Я.Л. Никитин, Н.Н. Колосовский и др.).
В конце ХХ столетия появились работы по обоснованию нового социально-экономического районирования, которое может стать базисом административно-территориального устройства страны и инструментом пространственной политики. Иерархия социально-экономического районирования находит отражение в территориальных уровнях пространственной политики. К этому следует добавить неоценимую роль социально-экономического районирования в процессах реформирования административно-территориального устройства страны и местного самоуправления. Объективность границ регионов и муниципальных образований существенно повышается в тех случаях, когда они соответствуют границам социально-экономических районов адекватного иерархического уровня.
Итак, пространственная политика осуществляется на разных территориальных уровнях, каждый из которых имеет свою специфику, индивидуальность. Одновременно, все территориальные уровни реализации пространственной политики имеют общие черты и нуждаются в согласовании, координации и консолидации. Должны быть тесные взаимоотношения между федеральным центром – регионами – муниципальными образованиями.

Контрольные вопросы

1. Дайте определение понятию «региональная политика».
2. Назовите территориальные направления, на которых осуществляется региональная политика.
3. Что подразумевается под «устойчивым развитием»?
4. Каковы общие цели региональной политики?
5. Каковы цели региональной политики на государственном уровне?
6. Каковы цели региональной политики на региональном уровне?
7. Каковы цели региональной политики на муниципальном уровне?
8. Назовите один из важнейших принципов региональной политики?
9. Какова роль объективности выделения территориальных таксонов для региональной политики?

Часть 1. Теоретико-методологические основы региональной политики