Печать
Региональная политика является институциональной формой государственного (иногда и муниципального) территориального управления. Она опирается на региональную стратегию развития страны и становится своеобразной тактикой, призванной конкретизировать цели и задачи развития территорий, регулировать социально-экономические и другие процессы в рыночных условиях.
Новая региональная политика должна учитывать современные процессы преобразования российского общества наиболее существенными из них являются следующие:
- демократизация российского общества;
- повышение статуса и расширение прав регионов и муниципалитетов;
- активизация местного самоуправления;
- появление новых форм собственности и хозяйствования и др.
При разработке и реализации региональной политики необходимо знать современные параметры регионального развития, приоритетные отрасли и территориальные полюса роста. Миссия регионов проявляется в двух направлениях:
- саморазвитие территории и создание благоприятной природной, экономической и социальной среды жизни населения;
- сохранение единого социально-экономического и политического пространства страны.
Учитывая современную специфику регионального развития, формируется структура региональной политики. В наиболее общем виде выделяются три структурных компонента политики:
|
|
- регионы – субъекты Российской Федерации и объекты региональной политики;
- методология регионального развития и управления;
- законодательно-правовые основы региональной политики (рис. 4)1.
Рис. 4. Структура региональной политики (по Н.М. Ратнер и др.)
В этой схеме особого внимания заслуживает методологический блок, включающий методы анализа, диагностики и прогнозирования развития регионов. Неотъемлемым компонентом региональной политики является теоретическая база, объясняющая особенности и закономерности регионального развития и регионального управления. На основе методологии задаются стратегические цели региональной политики и определяются её инструменты (субвенции, кредиты, государственные заказы, налоговые льготы и др.).
Данная структурная модель носит обобщённый характер и приложима к любому региону. В то же время она ориентирует деятельность управленческих структур на постановку научно аргументированных конструктивных целей и их достижение с использованием современных инструментов регулирования в рамках нормативно-правовых актов.
Внутреннее содержание региональной политики можно представить в виде следующих структурно-функциональных блоков:
- территориально-функционального;
- секторно-функционального;
- функционально-реализационного;
- функционально-типологического (рис.5).
Рис. 5. Структурно-функциональные блоки региональной политики
|
|
Территориально-функциональный блок имеет географическую основу, поэтому раскроем его содержание более подробно. В этом блоке выделяются шесть территориальных уровней: три основных (федеральный, региональный и муниципальный), имеющих органы управления и способных проводить самостоятельную политику; три дополнительных (наднациональный, межрегиональный и межмуниципальный), возникающих в процессе:
- чрезмерной концентрации производства и населения;
- возникновения и обострения межтерриториальной географической, экологической, социальной, экономической ситуаций;
- депрессии территории;
- отсталости социально-экономического развития и др.
Рассмотрим особенности и функции региональной политики, осуществляемой на основных территориальных уровнях. На каждом из них формируются специфические направления и характерные функции реализации политических решений.
Данные направления могут помочь сориентировать федеральную региональную политику на решение наиболее приоритетных и стратегически важных для регионов и страны задач. Основными мерами государственного воздействия центра на региональное развитие являются финансовые, экономические и правовые методы. На первый план среди них выдвигаются следующие:
- государственное инвестирование путём прямых правительственных инвестиций для восполнения доходной части региональных бюджетов, сооружения отдельных хозяйственных объектов, а также их территориальных сочетаний; вывода территорий из депрессивного состояния, или стимулирования развития отсталых территорий.
- государственная или другая помощь фирмам, акционерным обществам, финансово-промышленным группам, предпринимателям (дешёвые кредиты, дотации, субсидии, государственные гарантии, налоговые льготы и др.);
- косвенное экономическое стимулирование развития регионов путём создания за счёт государства разного рода инфраструктурных объектов общего пользования (транспортных, энергетических, водохозяйственных, рекреационных, споривно-оздоровительных и др.);
- законодательные и финансовые мероприятия, осуществляемые федеральными властями и имеющие целью поощрения хозяйственного освоения новых территорий, или, наоборот, с целью ограничения новых инвестиций в регионы с чрезмерной концентрацией производства и сложной экологической обстановкой.
Государственное воздействие на ход регионального развития, помимо названных методов, имеет и другие формы, начиная от конституциональных построений и заканчивая разработкой конкретных программ. Федеральные власти могут принимать прямое участие в определении перспективных направлений функционирования регионов в структуре единого социально-экономического пространства РФ. Они также могут координировать региональное развитие с помощью косвенных методов, включающих законодательные акты, налоги, лицензии, субвенции и т.д.
Иной характер носит собственно региональная политика – политика самих регионов. Она представляет собой комплекс мероприятий по обеспечению достойной жизни каждого человека на подведомственной территории и устойчивого развития экономики с учётом экологического императива.
В переходный период развития и территориальной организации общества региональную политику желательно сконцентрировать по следующим направлениям:
- Обеспечение социальной защищённости каждого человека, поддержание достойного уровня жизни малообеспеченных слоёв населения, снижение уровня безработицы.
- Создание экономически благоприятной среды жизнедеятельности территориальных общностей людей, повышение качества и совершенствование образа жизни населения.
- Стимулирование процессов укрепления семьи и позитивной геодемографической ситуации, формирование иерархически организованных территориальных общностей людей.
- Снижение социально-экономической и политической напряжённости.
- Становление новых рыночных структур, различных форм собственности, предпринимательства, цивилизованной конкуренции во всех сферах региональной экономики.
- Создание условий для расширения малого бизнеса, привлечение и удержание инвестиций.
- Обеспечение нормального функционирования социальной, производственной, рыночной и экологической инфраструктуры.
- Формирование региональных бюджетов и внебюджетных фондов, изыскание возможностей пополнения финансовых ресурсов территорий.
- Рациональное использование природных ресурсов, их воспроизводство и охрана окружающей среды, организация особо охраняемых территорий.
- совершенствование региональных систем расселения населения, улучшение районной планировки, формирование цивилизованного облика городов и сёл.
- Формирование регионального внешнеэкономического комплекса, совершенствование внешнеторговой деятельности, стимулирование производства конкурентоспособной продукции.
- Обеспечение сбалансированного развития всех муниципальных образований, функционирующих на территории региона.
Эти и другие направления могут составить основу региональной политики, проводимой региональными органами управления.
Региональная политика на муниципальном уровне, в первую очередь, должна быть направлена на формирование территориальных общностей людей, благоприятной среды для проживания населения и функционирования хозяйственных объектов. Среди приоритетных направлений политического воздействия муниципальных органов на территориальное развитие можно выделить следующие:
|
|
- формирование и рациональное использование муниципальной собственности;
- создание условий для формирования местных рынков;
- привлечение инвестиций и целевое их использование;
- обеспечение прав и безопасности людей;
- реформирование жилищно-коммунального хозяйства;
- содействие деятельности органов территориального общественного самоуправления.
Новая региональная политика, реализуемая на разных территориальных уровнях, должна опираться на систему принципов, которыми обязаны руководствоваться федеральные, региональные и муниципальные органы управления. В структуре принципов региональной политики наиболее важными являются следующие:
|
|
- Принцип единства действий и разделения полномочий между властными структурами. Региональная политика, проводимая на всех уровнях и подчиняющаяся общей социальной цели, должна быть согласована по времени, ресурсам, приоритетам. В то же время необходимо разделение функций и сфер деятельности региональной политики, проводимой конкретными органами управления. Отношения между властными структурами должны строиться на основе партнёрства и сотрудничества.
- Принцип непротиворечивости. Региональная политика, являясь преломлением общегосударственной и региональной стратегии, не должна ей противоречить. Необходимо свято соблюдать главенство Конституции РФ и федеральных законов над местными указами, постановлениями, законами, политическими решениями.
- Принцип приоритетности. Разработка и реализация региональной политики должна осуществляться на основе ранжирования решаемых вопросов, выделения первоочередных мероприятий, имеющих судьбоносное для региона значение. При ограниченности средств и ресурсов «распыление» их по территории регионов представляется крайне неэффективным и расточительным. В этих условиях желательна концентрация инвестиций в наиболее прогрессивные сферы и центры, которые могут стать полюсами, фокусами роста. Интенсивное их развитие позволит не только быстро окупить вложения, но и оживить прилегающую территорию.
- Принцип компромиссов. Региональная политика призвана решить совокупность территориальных проблем, возникших в результате обострения противоречий между функциональными блоками в структуре регионов, центром и периферией, интересами территорий и органами управления и т.д. Решение большинства проблем возможно лишь путём согласования интересов на компромиссной основе.
- Принцип эффективности. Разработка и реализация региональной политики, принятие управленческих решений осуществляются лишь в том случае, если приносят социальный, экономический и экологический эффект регионального развития. Эффективность становится тем критерием, которым руководствуются при выборе вариантов социально-экономического развития регионов.
Региональная политика секторно-функционального блока считается сложным внутренним строением. По функциональной направленности и характеру воздействия на конкретные региональные компоненты она может быть социальной, демографической, экистической, национально-этнической, экономической, экологической, инновационной, инвестиционной и т.д. (рис.5). В свою очередь каждая из них может носить более частный характер. Так, в составе социальной политики выделяются: политика в области семьи, образования, здравоохранения, поддержки малообеспеченного населения, занятости людей и т.д.; в составе экономической политики – промышленная, аграрная, транспортная и т.д. Все частные виды политики преследуют индивидуальные цели и могут быть эффективными лишь в составе интегральной региональной политики.
Действенность региональной политики во многом зависит от механизма её реализации. Он, к сожалению, пока ещё не отработан и намечаются лишь отдельные его контуры (рис.5). Структура функционально-реализационного блока региональной политики может включать следующие документы и действия:
- концепции, в которых отражается общий замысел и идеология разработки и реализации региональной политики;
- кратко-, средне- и долгосрочное прогнозирование, раскрывающее сценарий и варианты развития регионов;
- региональный маркетинг;
- стратегическое индикативное планирование;
- программирование;
- экспертиза;
- мониторинг и др.
Для того, чтобы этот механизм был действенным необходимо бесперебойное его обеспечение (правовое, информационное, научное, финансовое и т.д.).
В составе функционально-типологического блока, выделяются типы региональной политики, каждый из которых конкретно воздействует на территориальное развитие.
О.В. Грицай, Г.В. Иоффе, А.И. Трейвиш выделяют четыре типа региональной политики 2.
- Стимулирующая региональная политика направлена на ускорение регионального развития путём поощрения новых видов деятельности, общественных отношений, путём инфраструктурной и информационной подготовки территории.
- Компенсирующая региональная политика осуществляется с целью смягчения негативных явлений и процессов путём перераспределения доходов, дополнительных дотаций, льгот отсталым и депрессивным территориям.
- Адаптирующая региональная политика содействует приспособлению жизнедеятельности людей к природным и хозяйственным условиям территории.
- Противодействующая региональная политика носит негативный характер и проявляется по причине некомпетенции работников управления. Она может сдерживать объективный процесс регионального развития и, одновременно, стимулировать тупиковые процессы.
Региональная политика, осуществляемая федеральными, региональными и местными властями представляет собой определённую политическую доктрину, которая находится в русле долгосрочной стратегии и одновременно характеризуется внутренними противоречиями, несогласиями. Последние должны разрешаться на компромиссной основе без революционных потрясений. В то же время сама региональная политика может стать активным инструментом, который поможет согласовать интересы федерального центра и регионов, центра и периферии.
Между центром и регионами исторически сложились неравноправные отношения. Центр традиционно подавлял инициативу регионов и часто рассматривал их в качестве полигонов размещения производительных сил. Регионы при внешней пассивности обычно не оставались безучастными наблюдателями и путём отдельных предложений конкретным министерствам пытались организовать сбалансированную экономику. Наиболее результативно это удавалось при наличии тех или иных природных предпосылок (полезных ископаемых, топливно-энергетических, водных, лесных, земельных или иных ресурсов), удобства географического положения. В результате появлялись хозяйственные объекты, работающие на местном сырье, а выпускающие продукцию не направленную на внутренние потребности и даже не «вписывающуюся» в хозяйственный комплекс региона. Интересы населения учитывались в минимальной степени.
Регионы зависели от центра по линии народнохозяйственного планирования, материально-технического снабжения, финансового обеспечения, партийной дисциплины. Положение стало меняться в связи с суверенизацией субъектов Федерации, когда регионы стали обладать правами и возможностями саморазвития, самоорганизации, самофинансирования, самоуправления. При этом, к сожалению, не был создан научно обоснованный механизм балансирования и сочетания интересов центра и регионов. В последнее время «маятник» противоречий качнулся в другую сторону – в сторону сепаратизма. Интересы и устремления регионов стали недоучитывать требования целостного государства и появились тенденции принятия законов, противоречащих законам страны, создания собственной государственности.
Разрешение противоречий и согласование интересов центра и регионов становится важной функцией региональной политики, проводимой на федеральном, собственно региональном и местном уровнях.
____________________
1 Ратнер Н.М. и др. Развитие региона: методологический подход. Екатеринбург, 1995.
2 Грицай О.В., Иоффе Г.В., Трейвиш А.И. Центр и периферия в региональном развитии. М.,1991.
Контрольные вопросы
- Какие современные процессы преобразования российского общества должна учитывать новая региональная политика?
- Назовите три структурных компонента региональной политики.
- В виде каких структурно-функциональных блоков можно представить внутреннее содержание региональной политики?
- Каковы особенности и функции региональной политики, осуществляемой на основных территориальных уровнях (федеральном, региональном, муниципальном)?
- По каким направлениям желательно сконцентрировать региональную политику на основных территориальных уровнях (федеральном, региональном, муниципальном)?
- Перечислите наиболее важные принципы в структуре принципов региональной политики?
- Какие документы и действия может включать структура функционально-реализационного блока региональной политики?
- Перечислите четыре типа региональной политики, выделенные О.В. Грицай, Г.В. Иоффе, А.И. Трейвиш.
- В чем заключается суть противоречий между центром и регионами?
- Какова роль региональной политики в разрешении противоречий и согласовании интересов центра и регионов?