Конституционно-правовые основы и важнейшие направления демографической политики Российского государства

Атрибутом любого государства является население, которое составляет его главнейший ресурс. Поэтому вполне объяснимо, что ключевые параметры взаимоотношений между государством и его населением закреплены в конституционном порядке.

Конституция Российской Федерации принята 12 декабря 1993 г. многонациональным народом России. Это первая конституционная характеристика населения России - многонациональность. Далее Преамбула Конституции РФ прибегает к таким определениям, как человек, народы, предки, нынешние и будущие поколения, часть мирового сообщества. Все это непосредственным образом связано со статусом населения России, с его этническими общностями и воспроизводством.

В самом тексте Конституции РФ используются и уже приведенные характеристики населения, и вводят дополнительные, например, гражданин (ст. 2), иностранный гражданин и лицо без гражданства (ч. 3 ст. 62), народ (ч. 2 ст. 3), инвалиды, пожилые граждане (ч. 2 ст. 7), население (ч. 2 ст. 41), люди (ч. З ст. 41), дети (ч. 2 ст. 38), родители (ч. 3 ст. 38), трудоспособные и нетрудоспособные (ч. 3 ст. 38), малоимущие (ч. З ст.40), коренные малочисленные народы (ст.69), национальные меньшин­ства (п. «в» ст. 71, п. «б» ст. 72), малочисленные этнические общности (ст. 72) и др.

Конституция России фиксирует некоторые объективные основания для структурирования населения страны. Среди них пол, раса, национальность, возраст, социальная и религиозная принадлежность, место жительства, имущественное положение и др. (ч. 2 ст. 19). Следует особо отметить, что в конституцион­ном порядке прямо запрещаются любые формы ограничения прав граждан по вышеназванным признакам, запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 2 ст. 29).

Важной объективной характеристикой любого государства является численность населения. Данный показатель опосредо­ван продолжительностью жизни и воспроизводством населения, его миграцией. Государство может влиять на названные пара­метры, проводя грамотную демографическую политику.

Основным источником формирования федеральных информационных ресурсов, касающихся численности и структуры населения, его распределения по территории Российской Федерации в сочетании с социально-экономическими характеристиками, национальным и языковым составом населения, его образовательным уровнем является Всероссийская перепись населения, которая представляет собой сбор сведений о лицах, находящихся на определенную дату на территории РФ, и проводится на всей территории РФ по единой государственной статистической методологии в целях получения обобщенных демографических, экономических и социальных сведений. Такое определение формализовано Федеральным законом от 25 января 2002 г. №8-ФЗ «О Всероссийской переписи населения». Всероссийская перепись населения проводится не реже чем один раз в десять лет. Организация Всероссийской переписи населе­ния в 2002 г. определена Постановлением Правительства РФ от 12 апреля 2002 г. №231.

Оценивая современную демографическую ситуацию в Рос­сии, Правительство РФ одобрило Концепцию демографическо­го развития РФ на период до 2015 г., разработанную Минтру­дом России, Минздравом России с участием других федераль­ных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Концепция демографического разви­тия РФ представляет собой систему взглядов, принципов и при­оритетов в сфере регулирования демографических процессов. Она разработана на основе Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. №24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации».

Поскольку демографическая политика относится к совмест­ному ведению РФ и ее субъектов, то и федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъек­тов РФ при планировании и осуществлении мероприятий в об­ласти управления демографическими процессами предписано руководствоваться положениями Концепции.

Целями демографического развития России Концепцией названы стабилизация численности населения и формирование предпосылок к последующему демографическому росту. Для достижения данных целей необходимо решить задачи в области укрепления здоровья и увеличения ожидаемой продолжительности жизни; в области стимулирования рождаемости и укрепления семьи; в области миграции и расселения. Каждая из сформулированных задач имеет свое правовое обеспечение, сформированное в контексте конституционных ориентиров. Например, одной из особенностей современной демографической ситуации является высокая численность лиц пожилого возраста (30 млн. человек). В перспективе (после 2007 г.) прогнозируется динамичное увеличение доли пожилых людей в составе населения. В силу возрастных особенностей пожилым людям трудно адап­тироваться к изменяющимся социально-экономическим усло­виям. В различных сферах жизнедеятельности им необходима гарантированная помощь со стороны государства. Конституция РФ (ч.1 ст.39) гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту. Государственные пенсии и социальные пособия уста­навливаются законом. К числу таких законов относятся Феде­ральный закон от 15 декабря 2001 г. №166-ФЗ «0 государствен­ном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 25 июля 2002 г.) [21], Федеральный закон от 17 декаб­ря 2001 г. №173-Ф3 «О трудовых пенсиях в Российской Феде­рации» (с изм. и доп. от 25 июля, 31 декабря 2002 г.). В целях дальнейшего осуществления мероприятий по обеспече­нию социальной защиты и улучшению положения граждан стар­шего поколения Правительство РФ утвердило Федеральную це­левую программу «Старшее поколение» на 2002-2004 гг. Установлено, что сохраняется проблема более низкой про­должительности жизни мужчин по сравнению с женщинами. В настоящее время российские женщины живут дольше мужчин на 12 лет. Диспропорция мужского и женского населения тем больше, чем старше возрастная группа. Повышение уровня жизни, улучшение социального обеспечения, включая соци­альную защиту населения, способно увеличить продолжитель­ность жизни, как мужчин, так и женщин. Вместе с тем остро стоит проблема воплощения конституционных положений о равных правах и свободах мужчин и женщин и равных воз­можностях для их реализации (ч. 3 ст. 19). В этой связи весьма актуален Национальный план действий по улучшению положения женщин в РФ и повышению их роли в обществе на 2001-2005 гг., утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 28 июня 2001 г. №855-р.

В сфере нормативно-правового обеспечения государственной молодежной политики действуют Федеральный закон от 28 июня 1995 г. №98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» (с изм. от 21 марта 2002 г.), Указ Президента РФ от 16 мая 1996 г. №727 «О мерах государственной поддержки общественных объединений, веду­щих работу по военно-патриотическому воспитанию молодежи» (с изм. от 21 апреля 1997 г.), Постановление Правительства РФ от 3 апреля 1996 г. №387 «О дополнительных мерах поддер­жки молодежи в Российской Федерации» (с изм. от 3 августа 1995 г.), Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2000 г. №1015 «О федеральной целевой программе «Молодежь России (2001-2005 годы)» (с изм. от 29 мая 2002 г.). В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы, регулирую­щие вопросы молодежной политики, учитывающие особенности регионального развития. В качестве примера можно назвать Об­ластной закон Ростовской области от 20 сентября 1996 г. №24-ЗС «О молодежной политике Ростовской области».

Дети как часть населения составляют будущее любого обще­ства и государства. Они требуют пристального внимания не толь­ко потому, что так установлено в конституционных положени­ях ст.38. Забота о детях со стороны государства связана и с его объективной зависимостью от трудовых ресурсов, налогопла­тельщиков, которыми завтра станут сегодняшние дети.

Государство признает детство важным этапом жизни чело­века и исходит из принципов приоритетности подготовки де­тей к полноценной жизни в обществе, развития у них обще­ственно значимой и творческой активности, воспитания в них высоких нравственных качеств, патриотизма и гражданствен­ности. Государственная политика в интересах детей является приоритетной областью деятельности органов государственной власти России.

Федеральный закон от 24 июля 1998 г. №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (с изм. от 20 июля 2000 г.) в числе принципов государственной поли­тики в отношении детей установил законодательное обеспече­ние прав ребенка; государственную поддержку семьи в целях обеспечения полноценного воспитания детей, защиты их прав, подготовки к полноценной жизни в обществе; установление и соблюдение государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей с учетом региональных различий данных показателей; ответственность должностных лиц, граждан за нарушение прав и законных интересов ребенка, причинение ему вреда; государственную поддержку органов местного самоуправления, общественных объединений и иных организаций, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов ребенка.

Очевидно, что дети в определенных возрастных пределах физически не могут обойтись без взрослых. Идеально, если эти взрослые - их родители. В иных случаях в целях обеспечения интересов ребенка государство урегулировало вопросы опеки (в отношении детей до 14 лет) и попечительства (в отношении детей 14-18 лет). Важно отметить, что в целях осуществления учета детей, оставшихся без попечения родителей; оказания со­действия в устройстве детей, оставшихся без попечения родите­лей, на воспитание в семьи граждан РФ, постоянно проживаю­щих на территории России; создания условий для реализации права граждан, желающих принять детей на воспитание в свои семьи, на получение полной и достоверной информации о де­тях, оставшихся без попечения родителей Федеральным зако­ном от 16 апреля 2001 г. №44-ФЗ создан государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей.

Обеспечение интересов детей осуществляется посредством принятия специальных программ. Постановлением Правительства РФ от 25 августа 2000 г. №625 «О федеральных целевых программах по улучшению положения детей в Российской Фе­дерации на 2001-2002 годы» (с изм. от 14 февраля и 23 октября 2002 г.) были уточнены федеральные целевые программы «Дети-инвалиды», «Развитие социального обслуживания семьи и детей», «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», «Дети-сироты», «Одаренные дети», «Развитие всероссийских детских центров «Орленок» и «Океан», «Дети Севера», «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев», «Дети Чернобыля», «Безопасное материнство» и определены их государственные заказчики.

Следует признать, что в условиях экономических и социально-культурных трансформаций в РФ за короткий срок сформирована адекватная рыночным условиям и современному этапу развития законодательная база, найдены принципиально новые механизмы и институты осуществления государственной политики в отношении детей. Несмотря на достигнутые позитивные результаты реализации федеральных целевых программ по улучшению положения детей в России, сохраняется много вопросов в сфере обеспечения полноценной жизнедеятельности детей, которые требуют решения на государственном уровне, в том числе улучшение репродуктивного здоровья населения, поддержка одаренных детей, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей-инвалидов и несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.

В этой связи Постановлением Правительства РФ от 3 октября 2002 г. №732 была утверждена Федеральная целевая программа «Дети России» на 2003-2006 г. В ней отмечено, что в последние годы благодаря совместной деятельности органов и учреждений здравоохранения по совершенствованию организации меди­цинской помощи матерям и детям, реализации мероприятий фе­деральных и региональных целевых программ удалось улучшить ряд показателей службы материнства и детства. Однако вследствие низкого уровня здоровья женщин детородного возраста продолжает увеличиваться количество случаев беременности и родов, протекающих с различными осложнениями. В результате показатели материнской и младенческой смертности остаются на высоком уровне, превышая аналогичные среднеевропейские, и только 30% новорожденных могут быть признаны здоровыми. Воздействие экологических и социально-психологических факторов, интенсивность которых в последнее десятилетие многократно увеличилась, приводит к тому, что состояние здоровья детей оценивается как катастрофическое. Доля здоровых детей составляет в субъектах Российской Федерации от 4 до 10%.

Социальные и экономические проблемы в российском обществе на данном этапе развития существенно ослабили институт семьи, ее воздействие на воспитание детей. Результатом этого процесса является рост численности безнадзорных и беспризорных детей, увеличение распространения в детской и подростковой среде наркотиков и различных психотропных препаратов, алкоголя и, как следствие, увеличение числа правонарушений среди несовершеннолетних. За последние 10 лет численность больных наркоманией среди молодежи возросла в 17 раз. Ежегодно сотрудниками органов внутренних дел выявляется и помещается в центры временной изоляции для несовершеннолетних до 60 тыс. детей и подростков.

Брак и семья на протяжении многих столетий являются фундаментальными социальными институтами, обеспечивающи­ми воспроизводство населения и устойчивость человеческого общества. Исследования брака, рождаемости, семьи ведутся в демографии, социологии, психологии, этнографии и других общественных науках. Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 38) семья находится под защитой государства, а семейное законода­тельство отнесено к совместному ведению Федерации и субъектов (п. «к» ст. 72). Семейное законодательство исходит из необходимости укрепления семьи, построения семейных отношений на чувствах взаимной любви и уважения, взаимопомощи и ответственности перед семьей всех ее членов, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в дела семьи, обеспечения беспрепятственного осуществления членами семьи своих прав, возможности судебной защиты этих прав.

Согласно Семейному кодексу РФ от 29 декабря 1995 г. №223-ФЗ (с изм. от 15 ноября 1997 г., 27 июня 1998 г., 2 января 2000 г.) регулирование семейных отношений осуществляется в соответствии с принципами добровольности брачного союза мужчины и женщины, равенства прав супругов в семье, разрешения внутрисемейных вопросов по взаимному согласию, приоритета семейного воспитания детей, заботы об их благосостоянии и развитии, обеспечения приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних и нетрудоспособных членов семьи. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан при вступлении в брак и в семейных отношениях по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Таким образом, сложная половозрастная структура российского населения требует от государства необходимых управленческих воздействий, которые основаны на конституционно-правовых принципах.

 

Российская Федерация - одно из крупнейших в мире многонациональных государств, где проживает более ста народов, каждый из которых обладает уникальными особенностями материальной и духовной культуры. Такая специфика состава населения России требует аккуратного государственно-управленческого воздействия в кон­тексте конституционных гарантий равенства прав и свобод че­ловека и гражданина независимо от расы, национальности, язы­ка, отношения к религии (ч. 2 ст. 19). Здесь уместно напом­нить, что ст. 26 Конституции РФ адресует право каждому опре­делять и указывать свою национальную принадлежность. При­нуждение здесь не допускается.

Правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов России, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов установлены Федеральным законом от 30 апреля 1999 г. №82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», который соответствует Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ.

Федеральным законом №82-ФЗ определено, что коренные малочисленные народы РФ - народы, проживающие на терри­ториях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, на­считывающие в России менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.

Единый перечень коренных малочисленных народов РФ утверждается Правительством РФ по представлению органов государственной власти субъектов Федерации, на территориях которых проживают эти народы. Так, Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. №255 утвержден Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации.. Тесно связаны с названными актами, например, Федеральный закон от 20 июля 2000 г. №104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (с изм. и доп. от 21 марта 2002 г.). Федеральный закон от 7 мая 2001 г. №49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 1 января 1993 г. №22 «О перечне районов проживания малочисленных народов Севера» (с изм. и доп. от 7 октября 1993 г., 23 января 2000 г.).

Для Российской Федерации актуальны и проблемы национальных меньшинств. Национальным меньшинством в РФ признается часть народа, проживающая за пределами его национально-государственного или национально-территориального образования, в инонациональной среде и сохранившая национальное самосознание, язык, культуру, традиции и другие этнические особенности этого народа. К национальным меньшинствам в РФ также относятся лица, принадлежащие к народам, не имеющим своих национально-государственных или национально-территориальных образований, как в РФ, так и за ее пределами.

Проблемы защиты прав национальных меньшинств и прав и свобод лиц, себя к ним относящих, рассмотрены в ряде меж­дународных и межгосударственных документов, принятых ООН и региональными организациями, в том числе и европейскими. Среди них: Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.; Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки, 1975 г.); Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению ОБСЕ (1990 г.); Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.); Европейская хартия о региональных языках и языках национальных меньшинств (1952 г.); Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (1955 г.).

В российском законодательстве проблема защиты прав на­циональных меньшинств остается в целом нерешенной. Изданные на сегодняшний день федеральные законы в сфере национальных отношений относятся, как правило, к коренным малочисленным народам, которые составляют лишь небольшую часть национальных меньшинств в нашей стране. Исключение состав­ляет Федеральный закон 17 июня 1996 г. №74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (с изм. и доп. от 21 марта 2002 г.), который создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития.

Таким образом, устанавливая в конституционном порядке равноправие лиц, имеющих различную этническую принадлежность, Россия предпринимает юридические и институциональные меры по предупреждению и преодолению негативного влияния на представителей национальных меньшинств ввиду их проживания в окружении большинства, которое этих трудностей не ощущает.

Миграционные процессы представляют собой важнейший вид движения населения, в значительной степени определяющий демографическое развитие мира и его отдельных регионов.

Показательной характеристикой демографического благопо­лучия государства является упорядоченность его миграционных процессов. В Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24 октября 2001 г. №22007-111 ГД «О мерах по борьбе с незаконной миграцией и упорядочению миграцион­ных процессов на территории Российской Федерации» отмечено, что на территории России находятся более миллиона иностран­ных граждан и лиц без гражданства, правовой статус которых не определен. Система учета и регистрации иностранных граждан, по мнению депутатов, в РФ не отвечает требованиям дня.

Миграционная политика России строится, опираясь на ст. 27 Конституции РФ, согласно которой каждый, кто законно нахо­дится на территории России, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Каждому адресуется право свободно выезжать за пределы Российской Федерации, а российские граждане вправе беспрепятственно возвращаться в РФ. В данной связи исключительно важно напомнить, что гражданин России не может быть выслан за ее пределы, а также выдан друго­му государству (ч. 1 ст. 61 Конституции РФ). Вместе с тем Российская Федерация в соответствии с общепризнанными нормами международного права предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства (ч. 1 ст. 63).

Вопросы гражданства Российской Федерации регулируются Конституцией РФ, международными договорами России, Феде­ральным законом от 31 мая 2002 г. №>62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», а также принимаемыми в соответствии с ними другими нормативными правовыми актами РФ. Данным законом установлено, что гражданство РФ - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Гражданами России являются лица, имеющие российское гражданство на день вступления в силу Федерального закона от 31 мая 2002 г., а также те, кто приобрел гражданство РФ в соответствии с названным законом. Помимо российских граждан на территории России могут находиться иностранные граждане (лица, не являющееся гражданами РФ и имеющие гражданство (подданство) иностранного государства) и лица без гражданства (лица, не являющееся гражданами РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства иностранного государства). Если у гражданина РФ наличествует гражданство иностранного государства, то он является бипатридом (лицом с двойным гражданством), однако рассматривается Российской Федерацией, как правило, только как российский гражданин.

Приобретение и прекращение российского гражданства оформляется указами Президента РФ, что соответствует п. «а» ст.89 Конституции РФ. Данный процесс на численность населения России существенно не влияет. Анализ 23 указов главы государства, изданных в 2002 г. по вопросу приема в гражданство РФ, показывает, что большинство лиц, получивших российское гражданство в 2002 г., проживают за пределами России.

Следует отметить, что на основе данных о приеме в российс­кое гражданство жителей иностранных государств можно про­гнозировать приращение внешней миграционной динамики граждан, поскольку конституционная норма ч. 2 ст. 27 устанавливает право российских граждан беспрепятственно въезжать в Рос­сию. Данное право предметно прописано в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (с изм. и доп. от 18 июля 1998 г., 24 июня 1999 г., 10 января 2003 г.) [57].

Таким образом, в России предприняты правовые, институ­циональные и процессуальные меры для урегулирования воп­росов внешней миграции, преодоления негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции.

Известно, что наряду с добровольной имеет место и вынуж­денная миграция. В этой связи возникают проблемы правового оформления статуса вынужденного мигранта.

Статус вынужденных мигрантов оговорен соответствующим федеральным законодательством. Федеральный закон от 28 июня 1997 г. №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О беженцах» (с изм. и доп. от 21 июля 1998 г., 7 августа, 7 ноября 2000 г.), Федеральный закон от 20 декабря 1995 г. №202-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» (с изм. и доп. от 7 августа 2000 г., 24 декабря 2002 г.).

По оценкам специалистов, дети составляют 30% общего числа беженцев и вынужденных переселенцев, состоящих на учете. Почти каждый пятый ребенок - из многодетных или неполных семей. Оценивая сложность положения вынужденных мигрантов, Постановлением Правительства РФ от 25 августа 2000 г. №625 (с изм. от 14 февраля, 23 октября 2002 г.) была утверждена Федеральная целевая программа «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев» (2001-2002 гг.). За короткий срок действия данной программы удалось оказать адресную материальную помощь более 60 тыс. детей семей беженцев и вынужденных переселенцев 77 субъектов РФ.

Несмотря на предпринимаемые меры, проблемы вынужденных мигрантов далеко не решены. Требуется систематическое комплексное воздействие государственных органов по правовому, процессуальному, ресурсному обеспечению статуса беженцев и вынужденных переселенцев с особой заботой о детях вынужденных мигрантов.