Сохранение территориальной целостности России

Становление президентской республики

Вторая приоритетная задача в области внутренней политики — оформление суверенной российской государственности.

В 1992—1993 гг. в высшем эшелоне она была представлена тремя ветвями власти: законодательной (Съезд народных депутатов России и избираемый им Верховный Совет); исполнительной (президент и назначаемое им правительство; председатель правительства утверждался по представлению президента съездом народных депутатов); судебной с венчающим ее Конституционным судом.

В действовавшей Российской Конституции не было четкого разделения функций и предела компетенции властей. Поэтому она объективно не могла играть роль общепризнанного гаранта политической стабильности в ситуации, когда развернулся процесс выбора конкретной формы государственности: президентской республики (сильный президент, формирующий правительство и имеющий право при определенных обстоятельствах распускать парламент и объявлять новые выборы), парламентской республики (сильный парламент, назначающий подотчетное ему правительство; должность президента или отсутствует вовсе, или он наделен ограниченными полномочиями), наконец, смешанной, парламентско-президентской республики.

Переходный характер российской государственности обусловил противостояние исполнительной и законодательной ветвей власти, отягощенное скрытой борьбой между ними за контроль над процессом разгосударствления собственности и разным видением стратегии экономических реформ (Верховный Совет во главе с Р. И. Хасбулатовым настаивал на более плавном и сбалансированном переходе к рынку при доминирующей роли государственного регулирования). Роль арбитра в разгоравшемся конфликте взял на себя Конституционный суд, которому в течение нескольких месяцев удавалось его смягчать и находить компромиссные решения (после опровергающих друг друга обращений к народу президента и VII съезда депутатов в декабре 1992 г., телевизионного заявления Б. Н. Ельцина в марте 1993 г. о подписании им указа, устанавливающего «особый порядок управления страной» до преодоления конституционного кризиса).

В апреле 1993 г. в Российской Федерации состоялся референдум. В нем приняло участие 62% граждан, имевших право голоса. Большинство из них высказалось за доверие президенту и его социально-экономической политике. Голосов же за проведение досрочных выборов президента и народных депутатов не хватило. Эти пункты референдума поддержали соответственно 32,6 и 41,4% его участников, тогда как по закону требовалось более половины голосов избирателей, внесенных в списки.

Б. Н. Ельцин однозначно расценил итоги всероссийского референдума как свою личную победу и взял курс на ее закрепление, публично пообещав 10 августа, что сентябрь будет «сверхбоевым». 21 сентября он издал Указ № 1400, в котором объявил о роспуске Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета, проведении в декабре выборов нового органа законодательной власти — Федерального Собрания и референдума по проекту новой Конституции России.

Резко против президентского указа выступили Верховный Совет во главе с его председателем Р. И. Хасбулатовым и большинство членов Конституционного суда, квалифицировавших действия Б. Н. Ельцина как неконституционные. В ночь с 21 на 22 сентября, согласно Конституции Российской Федерации, об исполнении обязанностей Президента заявил вице-президент А. В. Руцкой. Он приступил к формированию параллельного правительства. Белый дом — здание Верховного Совета России, где народные депутаты начали собираться на чрезвычайный съезд,— стал центром сопротивления Президенту и его окружению, включавшему глав силовых ведомств (Министерства обороны, Министерства внутренних дел и Министерства безопасности). Б. Н. Ельцин предъявил ультиматум — покинуть Белый дом до 4 октября.

2 октября в Москве прошли организованные оппозицией массовые демонстрации. В городе возводились баррикады. Это вдохновило защитников Белого дома на активные действия. Днем 3 октября А. В. Руцкой и Р. И. Хасбулатов призвали собравшиеся у Белого дома десятки тысяч людей к штурму мэрии и Останкинского телецентра. К вечеру расположенные рядом здания мэрии и гостиницы «Мир» были захвачены. Попытка штурма телецентра не увенчалась успехом. В ответ Б. Н. Ельцин объявил в столице чрезвычайное положение и ввел туда войска. Утром 4 октября начался обстрел Белого дома боевыми снарядами из танковых орудий. Через несколько часов здание Верховного Совета было занято отрядами спецвойск, а руководители сопротивления арестованы. В ходе октябрьских событий в Москве погибли и получили ранения несколько сот человек.

Вслед за этим начался процесс упразднения местных органов советской власти. Их полномочия переходили к представителям Президента, назначенным или выбранным главам администраций краев и областей. Позже там приступили к формированию взамен Советов новых органов представительной власти.

В ноябре 1993 г. развернулась предвыборная борьба за места в палатах Федерального Собрания: верхней (Совет Федерации) и нижней (Государственная Дума). По закону, установленному президентом, выборы в Государственную Думу должны были пройти как на основе традиционной мажоритарной системы — по одномандатным избирательным округам, так и по партийным спискам (пропорциональная система). Здесь действовало правило: чем больше голосов избирателей получит та или иная политическая организация, тем большее число своих представителей она сможет направить в Думу. За партийными выдвиженцами там резервировалась половина депутатских мест.

В числе крупных политических объединений, активно включившихся в избирательную кампанию, были: пропрезидентский блок «Выбор России» (лидер Е. Т. Гайдар); умеренно-оппозиционные — Партия российского единства и согласия (лидер С. М. Шахрай), блок Г. А. Явлинского, Ю. Ю. Болдырева и В.П.Лукина («ЯБЛоко»), политические движения «Женщины России» (лидер Е. Ф. Лахова) и «Новая региональная политика» (лидер В. С. Медведев); популистская Либерально-демократическая партия В. В. Жириновского; радикально-оппозиционные Аграрная партия России (лидер М. И. Лапшин) и Коммунистическая партия РФ (лидер Г. А. Зюганов).

Выборы в Федеральное Собрание состоялись 12 декабря 1993 г. На избирательные участки явилось около 55% от общего числа граждан, внесенных в списки. Как и планировали в Кремле, депутатский корпус Совета Федерации оказался в основном сформирован из работников органов власти и госуправления (70% депутатов, в том числе 55% — представители исполнительной власти). Итоги же выборов в Думу оказались неожиданными: наибольшее количество голосов избирателей (свыше 25%) получила по партийным спискам ЛДПР, а энергично поддерживающий Президента и правительство «Выбор России» — всего 17%. Серьезных успехов добились коммунисты, аграрии и активисты движения «Женщины России». Несколько уступали им ПРЕС и «ЯБЛоко». Депутаты, прошедшие в Думу от одномандатных округов, не изменили общей картины. Самые многочисленные думские фракции были образованы упомянутыми выше политическими партиями, блоками и движениями.

Из-за неявки граждан выборы в Федеральное Собрание не состоялись в Чечне и Татарстане. Депутаты от последнего были избраны в 1994 г.

Референдум по проекту Конституции, подготовленному под руководством Б. Н. Ельцина, завершился ее одобрением. Основной закон провозглашает Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Субъекты РФ не обладают правом на свободный выход, но в рамках Федерации получают высокую степень независимости. Конституция признает в качестве высшей ценности человека, его права и свободы; идеологическое и политическое многообразие; равноправие государственной и частной собственности, включая собственность на землю.

В соответствии с Конституцией Российская Федерация строится как президентская республика. Президент, избираемый всенародным голосованием на 4 года, наделяется чрезвычайно широкими полномочиями: он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России; представляет Государственной Думе кандидатуры председателя правительства РФ, Генерального прокурора, судей Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов; назначает федеральных министров, принимает решение об отставке правительства; обладает правом распускать Думу и назначать новые выборы в случае троекратного отклонения Думой кандидатуры премьер-министра.

Воздействие Федерального Собрания на возглавляемую Президентом исполнительную власть определяется, прежде всего, закрепленным в Конституции обязательным одобрением обеими его палатами государственного бюджета и утверждением представляемых Президентом кандидатур на высшие государственные посты.

Одним из первых совместных шагов Президента и Федерального Собрания явилась подготовка в апреле 1994 г. Договора об общественном согласии. Его главная идея — отказ от силовых методов разрешения возникающих в обществе противоречий и конфликтов, поиск компромиссов. Договор скрепили своими подписями Президент Б. Н. Ельцин, премьер-министр В. С. Черномырдин, председатели верхней и нижней палат парламента В. Ф. Шумейко и И. П. Рыбкин, главы республик и местных администраций, руководители представительных органов власти субъектов Российской Федерации, а также лидеры политических партий и движений, религиозных объединений, профсоюзов и других общественных организаций.

Однако полного согласия (даже на бумаге, не говоря уже о реальной политической жизни) добиться не удалось. Договор отказались подписать влиятельные Аграрная партия и Коммунистическая партия РФ. Особое неприятие он вызвал у непримиримой оппозиции: «Русского национального Собора», Фронта национального спасения, движения «Трудовая Россия» и т. п. Тем не менее некоторые практические результаты, снижающие накал политических страстей в России, договор принес. Еще в период его обсуждения были прекращены уголовные дела против членов ГКЧП и активных защитников старой Конституции в октябрьские дни 1993 г. (А. В. Руцкого, Р. И. Хасбулатова и др.).

С конца 1994 г. общественно-политическую жизнь в стране все больше определяла борьба ведущих партий и блоков за голоса избирателей на выборах в Государственную Думу. Они состоялись 17 декабря 1995 г. с участием 64% от всех избирателей. Пятипроцентный барьер преодолели КПРФ (22% голосов; лидер Г. А. Зюганов), ЛДПР (10,9%; лидер В. В. Жириновский), новый правительственный блок «Наш дом — Россия», непосредственно возглавляемый премьером В. С. Черномырдиным (10%), «ЯБЛоко» (7,1%; лидер Г.А.Явлинский). Выборы по одномандатным округам укрепили позиции этих ведущих партий и блоков, которые образовали в Думе четыре фракции. Большинство остальных депутатов объявили себя независимыми. Итоги выборов в нижнюю палату Федерального Собрания соотносятся, хотя и не в полной мере, с данными авторитетных социологических опросов населения. Согласно им, 33% граждан России в той или иной степени поддерживают существующий политический режим в стране, 30% выступают за восстановление советской власти, а 37% выражают полное безразличие к тому, что происходит на российском политическом «Олимпе».

Согласно Конституции РФ, прямые выборы в верхнюю палату Федерального Собрания — Совет Федерации — не производились. Ее заполнили главы законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации (республик, областей и краев).

С начала 1996 г. на первый план в политической борьбе вышел вопрос о выборах Президента России, назначенных на июнь этого года.

В выборах, прошедших в два тура (16 июня и 3 июля), победу одержал Б. Н. Ельцин. За него в последнем туре проголосовало 53,8% пришедших к урнам граждан или 37% от списка всех избирателей.

9 августа 1996 г. в Москве состоялась торжественная церемония вступления Б. Н. Ельцина в новый срок своего пребывания на должности Президента Российской Федерации. А на следующий день Государственная Дума подавляющим большинством голосов одобрила предложенную Президентом кандидатуру В. С. Черномырдина на следующий по значимости государственный пост — председателя правительства РФ. Вскоре обновленный кабинет министров приступил к работе.

Сохранение целостности России стало третьей приоритетной задачей нынешнего руководства страны.

В 1991 г., стремясь во взаимной борьбе опереться на автономные образования, М. С. Горбачев и Б. Н. Ельцин сделали угрозу распада России реальной. Один — обещанием вывести автономии на непосредственное подписание договора об ССГ, другой — призывом «брать на себя столько суверенитета», сколько они могут «унести». В результате все республики, входившие в РСФСР, заявили о своем суверенитете и отказе от статуса автономий, автономные области (кроме Еврейской) также объявили себя суверенными республиками. Некоторые из них попытались взять курс на постепенный выход из Российской Федерации (Татарстан, Башкортостан, Якутия), а руководство Чеченской республики прервало все связи с федеральными властями и заявило о готовности защищать независимость Чечни с помощью оружия. Часть республик России прекратила перечисление налогов в федеральный бюджет.

В основе этого процесса лежала та же самая причина, которая предопределила крушение СССР — дальнейшее региональное дробление номенклатуры, на сей раз на российском уровне, желание местных правящих элит вырваться из подчинения центру, стесняющего их самостоятельность.

Политика центральных властей по этому ключевому для судьбы единой России вопросу не отличалась последовательностью. С одной стороны, отдельные представители ельцинской администрации явно поощряли республиканский сепаратизм. Так, советник Президента но межнациональным отношениям Г. В. Старовойтова (отправлена в отставку в ноябре 1992 г.) не раз публично заявляла, что «полные суверенитеты» всех народов бывшего СССР — «неизбежный этап», а в перспективе обретенная ими суверенная государственность станет «новой формой конфедерации, какая создается в Европе». С другой стороны, имели место попытки приглушить сепаратизм руководства республик путем их щедрого финансирования из федеральных фондов, без учета нужд остальных регионов России. Вот лишь один красноречивый пример: Республике Коми в 1992 г. было выделено субсидий на сумму в 104 млрд. рублей, в то время как Тульской области — всего на 7 млрд. рублей. Подобная политика пробудила сепаратистские настроения в областях и краях, населенных преимущественно русскими. Там начали возникать региональные объединения, с тем чтобы защитить собственные интересы, ущемляемые центром («Сибирское соглашение», «Великая Волга» и др.).

Наряду с принятием новой Конституции Российской Федерации на сохранение единства страны был направлен подписанный в Москве в марте 1992 г. Федеративный договор, где уточнялись взаимоотношения между субъектами Российской Федерации и были обозначены границы государства. Чечня наотрез отказалась присоединиться к договору. Татарстан одобрил этот документ лишь в 1994 г., оговорив в специальном «договоре о разграничении полномочий» с Центром особые условия пребывания в федерации. Вскоре аналогичные договоры были подписаны с рядом других субъектов РФ.

Тем временем огонь межнациональных конфликтов перебросился через Кавказский хребет на территорию России. Вначале они привели к разделению на две части единой Чечено-Ингушской республики, затем — к кровавым столкновениям североосетин с ингушами. В конце 1992 г. Москве пришлось использовать армию для разведения враждующих сторон. Через два года возник вооруженный конфликт между военными формированиями президента Чечни генерала Д. Дудаева и силами местной оппозиции, поддерживаемыми центральным правительством. 11 декабря 1994 г. на территорию этого субъекта РФ вошли федеральные войска. Они столкнулись с ожесточенным сопротивлением.

К исходу лета 1996 г. в Чечне погибло, по предварительным оценкам, около 80 тыс. военнослужащих, вооруженных сепаратистов и мирных жителей, свыше 240 тыс. человек получили ранения и контузии. Чеченская драма серьезно обострила политическую ситуацию в России.

31 августа 1996 г. представители федеральной стороны и сепаратистов подписали важные документы: «Совместное заявление» и «Принципы определения основ взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой». Согласно им, в Чечне прекращались военные действия, учреждалась «Объединенная комиссия из представителей органов власти РФ и ЧР», а итоговое соглашение между Центром и Чеченской Республикой, «определяемое в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права», отодвигалось на срок до 31 декабря 2001 г.

К середине января 1997 г. территорию Чечни покинули все федеральные воинские части. 27 января там прошли выборы президента Чечни и парламента республики.

Параллельно этим событиям нарастал поток беженцев, хлынувших в Россию с Северного Кавказа, из Закавказья, Средней Азии и Казахстана. С 1991 г. общая их численность превысила 2 млн. человек. Две трети из них — русские по национальности.