Форма правления и государственного устройства Германии по Веймарской конституции

Образование буржуазной республики в Германии и принятие Веймарской Конституции 1919 г.

Второй мировой войной

Тема 15. Государство и право Германии перед

Разгром немецкой армии осенью 1918 г. ускорил развитие революционной ситуации в кайзеровской Германии. Монархия пала.

Руководство революцией оказалось в руках социал-демократической партии Германии.

В ходе создания органов революционной власти в ноябре 1918 г. лидирующие позиции среди повсеместно возникающих рабочих и солдатских советов Германии заняли Советы Большого Берлина и избранный ими Центральный комитет, по инициативе которого был создан Совет народных уполномоченных (СНУ), взявший на себя функции временного «политического кабинета».

Деятельность правительства правых социал-демократов склонялась в сторону отказа от радикальных политических действий. СНУ распустил обе палаты прусского ландтага, но оставил в должности старых статс-секретарей в качестве «министров-специалистов», штабной генералитет с его контрольными функциями над вооруженными силами, чиновничество. В декабре 1918 г. состоялся Всегерманский съезд представителей рабочих и солдатских советов, на котором была принята резолюция о созыве Учредительного национального собрания и о передаче всей полноты законодательной и исполнительной власти СНУ впредь «до окончательного решения Национальным собранием будущего государственного устройства».

Конституция 1919 г., вошедшая в историю под названием Веймарской, стала одной из самых демократических конституций. Просуществовала она 14 лет. В ней была прописана структура и функции органов власти государства.

Высшим законодательным органом империи объявлялся рейхстаг, избираемый на 4 года всеобщим, прямым и тайным голосованием. Вводилась пропорциональная система выборов. Вся Германия делилась на 35 избирательных округов. Нижней палатой считался рейхстаг. Верхняя палата называлась рейхсратом (имперским советом). Она состояла из представителей земель, на которые делилась «единая Германия». При несогласии палат решение вопроса принадлежало президенту республики. Обе палаты обладали законодательной инициативой.

В состав Германии входило 18 земель. Каждая из них имела свою конституцию, составленную в согласии с имперской, свой законодательный орган - ландтаг - и своё правительство. В исключительной компетенции империи находились все важные вопросы. В вопросах уголовного и гражданского законодательства ландтаги могли «конкурировать» с рейхстагом, однако право империи имело перевес над правом земель. Конституция превратила Германию в буржуазную парламентскую республику во главе с президентом.

Президент избирался всеобщим голосованием (как и рейхстаг). В компетенцию президента входил роспуск рейхстага. Он командовал вооруженными силами, назначал на высшие военные и гражданские должности.

К компетенции президента относилось назначение правительства, ответственного перед рейхстагом. Главой императорского правительства был канцлер. Ему поручалось «формулирование руководящих принципов политики».

Со временем была провозглашена свобода совести, печати, слова и т. д. На предприятиях и в округах были созданы производственные советы, в компетенцию которых входили вопросы труда, зарплаты и некоторые другие. В общегерманском масштабе указанным кругом дел должен был ведать имперский хозяйственный совет.

Всемарская Конституция)

Проводимая социал-демократией политика подтолкнула к активизации деятельности старые буржуазные партии Германии. В сложившейся обстановке они сменили свои старые наименования на новые: появились народная, демократическая, христианско-демократическая партии и т.п.

В ноябре 1918 года в ходе создания новых органов революционной власти лидирующими были Советы Большого Берлина и избранный ими Центральный комитет, по инициативе которого был создан Совет народных уполномоченных (СНУ), взявший на себя функции временного «политического кабинета». Совет народных уполномоченных распустил палаты прусского ландтага, оставив в должности старых статс-секретарей в качестве «министров-специалистов», штабной генералитет с его контрольными функциями над вооружёнными силами, чиновничество.

В декабре 1918 года был созван Всегерманский съезд представителей рабочих и солдатских советов, на котором приняли резолюцию о созыве Учредительного национального собрания и о передаче законодательной и исполнительной власти Совету народных уполномоченных до утверждения нового государственного устройства.

Коалиция трёх партий - социал-демократической, демократической и партии центра - составила правительство Германии, которое положительно решило вопрос о подписании Версальского мирного договора, утвердило бюджет и, самое главное, приняло новую Конституцию Германии, названную Веймарской.

Проект Веймарской Конституции 1919 года был составлен в течение нескольких дней на основе ранее разработанного проекта. Этот проект был направлен в Совет народных уполномоченных под названием «Проект будущей Конституции (общая часть)». Согласно этому проекту Германия была сильной президентской республикой. Члены СНУ потребовали включения широкого перечня прав свобод, структуры и функций органов власти государства.

Высшим законодательным органом империи объявлялся рейхстаг, избираемый на четыре года всеобщим прямым и тайным голосованием.

По конституции статус отдельных земель определялся их политической автономией в пределах общегосударственного законодательства. Декларировалось преимущество общеимперского права над областным. Все земли теперь имели равные права и равное представительство в общегерманском органе власти. Организация власти на местах должна была соответствовать республиканским принципам.

Основным принципом организации власти стало разделение властей. Законодательными полномочиями обладал парламент. Парламент состоял из двух палат. Нижней палатой считался рейхстаг, депутаты которого избирались на основе всеобщего избирательного права. Верхняя палата называлась рейхсратом (имперским советом), где были представлены интересы германских земель. Численность депутатов была прямо пропорциональна численности населения.

Имперские законы издаются рейхстагом - объявление войны и заключение мира совершаются по средствам имперского закона; союзы и договоры с иностранными государствами относящиеся к предметам имперского законодательства, нуждаются в согласии рейхстага.

Рейхсрат (имперский совет) состоит из членов правительств отдельных областей, имеет право опротестования законов, принятых нижней палатой. Рейхсрат даёт рейхстагу согласие на повышение расходной части государственного бюджета. Внесение законопроектов имперским правительством требует согласие рейхсрата.

Главой исполнительной власти провозглашался президент. Особое внимание Веймарская конституция уделяла президенту республики. Президент избирался всеобщим голосованием. Его власть во многом походила на монархическую. При несогласии палат решение вопроса передавалось на усмотрение президента. Он мог противопоставить свою власть рейхстагу в таком вопросе, как назначение того или иного лица на должность канцлера.

Президенту разрешалось распускать рейхстаг, если он находил это нужным, и назначать новые выборы. Командование вооружёнными силами, назначение на высшие военные и гражданские должности так же находились в компетенции президента. К непременной компетенции президента относилось назначение правительства - и его главы и всех министров.

Веймарская Конституция подчёркивала особое положение главы правительства - канцлера республики, которому поручалось формулирование основных принципов политики руководимого им правительства.

В Веймарскую Конституцию были внесены немаловажные нормы, касающиеся отношений между правящими классами, с одной стороны, и трудящимися - с другой. Конституция провозглашала и узаконивала свободу слова, печати, ассоциации и т.д. Отделив школу от церкви, Конституция предусматривала обязательное религиозное воспитание детей.

Особое значение Конституция предавала созданию рабочих советов на предприятиях и в округах. Рабочие и служащие призваны были на равных правах совместно с предпринимателями участвовать в установлении размеров заработной платы и условий труда, а также и в хозяйственном развитии организации предпринимателей и рабочих. Защита социальных и хозяйственных интересов рабочих и служащих возглавлялась на их представительные органы - рабочие советы предприятий. Были узаконены 8-часовой рабочий день, право на заключение коллективных договоров, введение пособий по безработице, избирательное право.

Уровень демократизма документа определялся содержанием раздела о гарантии личных и гражданских прав и свобод немцев: полного гражданского равенства, свободы передвижения, вероисповедования, свободы личности, печати, слова, митингов, собраний, союзов и общинного самоуправления.

Веймарская Конституция провозглашала независимость судебной власти, которая реализовывалась в рамках независимых и самостоятельных судов и Верховного суда Германии.

Веймарская Конституция

- была демократична по своему духу

- закрепляла основополагающие права и свободы человека

- имела социальный характер

- впервые в Европе включала норму о социальной функции собственности

- утвердила республиканский строй.

Веймарская конституция фактически объявила Германию федерацией в составе 17 земель.[1] Вместе с тем она имела отчетливо выраженную тенденцию к унитаризму, поскольку асе наиболее важные вопросы внутригосударственной и внешнеполитической жизни Германии находились в исключительной компетенции «империи-республики». Конституция лишь незначительно изменяла государственный строи Герман­ской империи, закрепленный кайзеровской конституцией 1871 г. Поэтому для пра­вильного определения формы государственного устройства Веймарской респуб­лики необходимо рассмотреть вопросы о правовом статусе земель федерации,, взаимоотношении их органов между собой и с центральными органами власти и управ­ления.

Указанные вопросы, бурно обсуждавшиеся при разработке конституции,[2] в окончательном ее варианте не были полностью и четко решены пи в пользу феде­рализма, ни унитарной формы государственного устройства. В конституции прямо» о федерации не говорилось, об этом свидетельствовало лишь название раздела «Империя и земли», а также содержание ст. 2, гласившей, что территория Германии состоит из территорий немецких земель, а вхождение новых земель мо­жет осуществляться в законодательном порядке с согласия большинства населе­ния.[3]

Определяя рамки конституционной автономии земель, имперская конституция: сформулировала для последних ряд требований: форма правления в землях должна, быть республиканской, орган законодательной власти в землях — парламент — фор­мироваться на основе норм избирательного права, закрепленных в имперской кон­ституции, правительство земли формироваться и функционировать при условии во­тума доверия со стороны парламента.[4] В результате в землях также были разра­ботаны и приняты соответствующие конституции. Законодательная власть вручалась, ландтагам, депутаты которых избирались в соответствии с Веймарской конституцией-(ст. 19) по так называемой пропорциональной системе голосования.

В компетенцию ландтагов земель входили следующие вопросы: законодатель­ство, бюджет и займы; рассмотрение отчетов финансового ведомства; контроль за: деятельностью правительства и администрации в целом. Насколько широко эти кон­трольные полномочия давали им право вмешиваться в исполнительно-распорядитель­ную деятельность администрация по нормам конституции земель, в силу расплывча­тости их формулировок, судить довольно трудно. Например, ст. 29 конституции Бадена, принятой 21 марта 1919 г., содержит лишь указание на то, что «ландтаг осу­ществляет законодательство и исполнение по нормам настоящей конституции», [5]а в ст. 29 конституции Пруссии, вступившей в силу 30 ноября 1920 г., — что «ланд­таг определяет основы управления государственными делами и контролирует их. исполнение».[6]

В отличие от империи в землях не было независимого от ландтага главы пра­вительства. Поэтому досрочный роспуск ландтага осуществлялся либо по решению самого парламента, либо путем всенародного референдума земли. Своеобразный по­рядок роспуска ландтага устанавливает ст. 14 конституции Пруссии, согласно которой министр-президент (глава правительства), председатель ландтага и председатель. Государственного совета имели право назначать специальную комиссию, правомочную выносить решение о досрочном роспуске.[7]

Наряду с ландтагом в каждой земле функционировало правительство: государ­ственный кабинет министров в Пруссии, Бадене, Вюртемберге, Тюрингии и др.; общий кабинет министров в Баварии, Саксонии; земельный президент в Липпе; сенат в быв­ших ганзейских так называемых вольных городах.[8] Оно создавалось фракциями ланд­тага, которые выбирали или министра-президента (главу правительства), назначав­шего отдельных министров, или же полный состав кабинета министров. В соответ­ствии с общеимперской нормой (ст. 17 Веймарской конституции) во всех землях пре­бывание у власти правительства зависело от доверия ландтага. Согласно ст. 54, полностью воспринятой конституциями земель, ландтагу предоставлялось право отвода отдельных министров и кабинета в целом при выражении вотума недоверия. Наличие множества партий, противоречия между правыми и левыми, отсутствие в некоторых.землях блока партий (так называемой партии «Центра») мешало созданию парла­ментского большинства и в результате этого образованию стабильного правительства. Так обстояли, например, дела в Саксонии в 1928 г., в Пруссии в 1932 г.[9]

Министр-президент представлял землю (как члена союза) во взаимоотношениях с другими землями и определял общий политический курс, в рамках которого от­дельные министры должны были осуществлять свои функции. Кабинет министров действовал в соответствии с регламентом и выносил решения большинством голосов; заседания вел министр-президент, в случае равенства голосов окончательное слово в принятии решения принадлежало ему.

В компетенцию правительства входили: разработка законопроектов, составление проекта бюджета, издание исполнительно-распорядительных актов, назначение на высшие должности, рассмотрение споров между министерствами и ведомствами, ре­шение вопросов о помиловании и др.

Конституции части земель (Саксонии, Тюрингии) наделяли правительство пра­вом отлагательного вето по отношению к законам, принятым ландтагом. Если при повторном обсуждении отклоненного правительством закона квалифицированное большинство парламента отменяло вето, то правительство вправе было вынести его на референдум.[10]

В состав правительства входили также министры без портфеля (государствен­ные секретари), которые допускались в заседание кабинета с правом голоса. В неко­торых землях (например, Саксонии) кабинет министров создавался заново после оче­редных выборов в ландтаг, в других землях (например, Пруссии) он продолжал функционировать и после очередных выборов, если ландтаг не выражал ему вотум недоверия. Правовой статус министров определялся различными нормативными актами, последним таким актом был имперский закон от 27 марта 1930 г., содержащий ряд привилегий и льгот чиновникам, в частности, в сфере пенсионного обеспечения.[11]

В процессе государственно-правового строительства в землях возник вопрос о том, однопалатным или двухпалатным должен быть ландтаг. В итоге он был учреж­ден как однопалатный. Однако конституционное собрание Пруссии, ввиду обширности территории земли, посчитало целесообразным создать для провинций (их число со­ставляло 12) специальное представительное учреждение, которое функционировало бы наряду с ландтагом. Так был образован прусский Государственный совет (ПГС), который, как и Экономический совет, получил статус самостоятельного государствен­ного учреждения. В нем были представлены все провинции (1 депутат от 500 тыс. жителей). Берлин имел особое представительство, а бывшие гогенцоллерновские земли могли выдвигать 1 представителя. В первом составе ПГС насчитывался 81 член. В дальнейшем после каждой переписи населения количественный состав Совета опре­делялся кабинетом министров. Корпус избирателей составляли провинциальные ланд­таги и городское собрание депутатов Берлина. Пассивным избирательным правом обладал гражданин, кандидатура которого могла быть выдвинута в депутаты ланд­тага и который обладал цензом в соответствующей провинции (один год).

Государственный совет имел законодательные и управленческие прерогативы. Согласно ст. 40 прусской конституции при внесении в ландтаг законопроекта должно быть заслушано мнение по этому поводу ПГС, который мог наложить на принятый ландтагом закон право вето в течение 14 дней, а оно (это право) в свою очередь могло быть отменено ландтагом лишь путем вторичного принятия того же закона квалифицированным большинством, т. е. 2/3 голосов депутатов парламента (ст. 42).[12] Еще весомее значение ПГС в решении финансовых вопросов земли: без его согласия ландтаг не вправе утверждать бюджет, проект которого не вносился кабинетом ми­нистров или который выходил за пределы данного проекта. ПГС, хотя и не имел контрольных функций за деятельностью кабинета министров, но в соответствии со ст. 10 конституции Пруссии наделялся правом требовать от правительства соблюде­ния действующего законодательства.[13] Вместе с тем конституция Пруссии (ст.ст. 34, 35) закрепляла, что члены Государственного совета по своему положению не могут быть приравнены к депутатам ландтага, в частности, на них не распространялся иммунитет.[14]

Таким образом, прусский Государственный совет нельзя рассматривать в каче­стве второй палаты ландтага. Он был органом, который в интересах монополистиче­ского капитала и юнкерства мог оказывать влияние на законодательную и финансо­вую деятельность Пруссии и в этом смысле являлся своеобразным противовесом пар­ламенту, вынужденному функционировать в обстановке межпартийной борьбы, отно­сительной публичности и гласности.

Можно ли, однако, утверждать, что система государственных органов, закреп­ленная Веймарской конституцией, означала широкую автономию членов союза в рамках Германской империи-республики, что последние обладали значительными пра­вами в области законодательной деятельности и управления? В действительности вместо радикального упразднения былых имперских форм государственного устрой­ства и наделения земель реальными автономными правами Веймарская конституция ограничилась полумерами, в основном сохранив федералистские основы бисмарковской конституции 1871 г.

Пруссия по-прежнему занимала привилегированное положение среди членов союза — земель или группы земель. Специфика федеративной структуры Веймарской республики — в неравноправии ее членов, недобровольном характере создания союза, усилении тенденции к унитаризму, которая проявлялась в концентрации государствен­ной власти при одновременном фактическом уменьшении автономии земель.

Веймарская конституция сохраняла исторически сложившуюся со времен Северо-Германского союза и закрепленную бисмарковской конституцией гегемонию Пруссии и не решала вопроса об укрупнении мелких германских земель. Так, по ст. 18 сколько-нибудь значительное территориальное переустройство земель и страны в целом фактически было невозможным без согласия Пруссии, которая по численности насе­ления и в соответствии со ст. 61 имела в рейхсрате 2/5 всех голосов, что практически позволяло ей отклонить любое противоречащее ее интересам решение.[15]

Неравноправие членов союза и недобровольность прежде всего сказывались в так называемом праве «имперской экзекуции», также заимствованном из конституции 1871 г. «...Если какая-нибудь земля не выполнит обязанностей, возложенных на нее конституцией или имперскими законами, — гласит ст. 48 Веймарской конституции, — то президент империи может принудить ее к этому с помощью вооруженной силы».[16] Отметим, что правительство осуществляло военную расправу над отдельными зем­лями еще до официального вступления в силу Веймарской конституции. Пример тому — кровавое подавление контрреволюционными войсками Баварской советской республики.

Усиление централизации государственной власти и управления, ограничение пра­вомочий земель отразилось и в ряде статей конституции. Так, ст. 5 установила, что по имперским делам государственная власть осуществляется центральными, а по де­лам земель—местными органами, причем имперское право объявлялось определяю­щим и исключающим действие соответствующих норм в землях.[17] К исключительному законодательству империи согласно ст. 6 были отнесены: внешние отношения, во­просы гражданства, свободы передвижения, иммиграции и выдачи преступников, организация обороны, колониальные дела, монетное, таможенное, почтовое, телеграф­ное и телефонное дело.[18]

Кроме того, к конкурирующему законодательству империи отнесены вопросы гражданского, уголовного права, судопроизводства, трудового законодательства, здравоохранения, регулирование вопросов печати, свободы союзов, собраний и др. Сюда в соответствии со ст. 7 относились вопросы торговли, системы мер и весов, банковского дела, страхования, промышленности, транспорта, отчуждения собствен­ности, налоговой политики, дорожного строительства, театра, кино и др.[19] Как гла­сит ст. 12 конституции, земли сохраняют законодательную власть «до тех пор и в той мере, поскольку империя не пользуется своими законодательными правами». Ст.ст. 9, 10 специально оговаривали вопросы, по которым имперские органы вправе издавать постановления, обязательные для исполнения на местах. К ним относились охрана общественной безопасности и порядка, регулирование прав и обязанностей религиозных обществ, школьное дело, статус чиновников, землеустройство, жилищное хозяйство.

Веймарская конституция формулировала также общие принципы организации власти, администрации и местных органов самоуправления земель. Несмотря на раз­личия в структуре органов местного самоуправления, и в уезде, и в округе, и в про­винции реальная власть фактически сосредоточивалась в руках государственных чи­новников, местные же органы самоуправления занимались, по выражению В. И. Ле­нина, «безвредным для буржуазного государства „лужением умывальников", водо­снабжением, электрическими трамваями и т. п. мероприятиями...»[20] В случае ма­лейшей угрозы «нарушения общественного порядка», т. е. угрозы всевластию правя­щих классов со стороны эксплуатируемых трудящихся масс, местные органы само­управления распускались, вводилось чрезвычайное положение и управление осущест­влялось на основе ст. 48 конституции, передававшей всю полноту власти имперскому президенту с правом принудить вооруженной силой любую землю к повиновению.

Остановимся на правовом статусе рейхсрата. Хотя он и состоял из представи­телей земель, однако являлся центральным органом, призванным обеспечить прежде всего общегосударственные интересы. В этой связи едва ли основательно утверждать, что рейхсрат якобы защищал преимущественно партикулярные интересы. В соответ­ствии со ст. 61 конституции каждая земля имела в рейхсрате по крайней мере один голос, а более крупные — по одному голосу на каждые 700 тыс. жителей. При этом после каждой переписи населения рейхсрат решал вопрос о распределении между землями мест в имперском совете. Так, в 1925 г. из 66 мест в рейхсрате Пруссия имела 26.[21]

Чтобы ослабить гегемонию Пруссии в рейхсрате, Веймарская конституция (ст. 63) установила, что половина прусских мест предоставляется правительств, а половина — прусским провинциям (12) и одно место представителю сената Бер­лина.[22] Указанная норма не могла существенным образом ослабить влияние Пруссия в рейхсрате, поскольку администрация провинций, во-первых, находилась под контро­лем прусского правительства, во-вторых, прочно вошли в практику совместные сове­щания представителей правительства Пруссии и представителей прусских провинций с целью выработки единого мнения по важнейшим вопросам, выносимым на рас­смотрение рейхсрата.

Ст. 63 устанавливала, что представителями земель в рейхсрате должны были быть члены их правительств, т. е. министры, а вольных городов — члены сената. Вместе с тем в порядке прочно вошедшего в жизнь прецедента допускалась также замена членов рейхсрата постоянными заместителями. Поскольку министры земель появлялись на заседаниях рейхсрата в редких случаях, постоянные заместители стали в имперском совете основной фигурой. Согласно регламенту, утвержденному рейхсра­том 20 сентября 1919 г., председательствовал в имперском совете министр внутрен­них дел Германии или его заместитель. Члены имперского правительства имели право принимать участие в работе рейхсрата, прениях, выступать с предложениями от имени президента и рейхсканцлера (ст. 65).

Ст. 69 конституции устанавливала, что рейхсрат сотрудничает с империей в обла­сти как законодательства, так и управления, предварительно обсуждает вносимые на его рассмотрение имперским правительством законопроекты. Однако и при отрицательном заключении рейхсрата правительство вправе было передать законопроект в рейхстаг, который и решает вопрос по существу. Правда, в случае принятия в данной ситуа­ции рейхстагом закона рейхсрат мог применить право вето, которое отклонялось рейхстагом вторичным принятием того же закона квалифицированным большин­ством.[23]

Что касается исполнительной власти, то рейхсрат наделялся весьма ограничен­ными полномочиями. Так, согласно ст. 77 имперское правительство обязано было со­гласовывать с ним издание тех нормативных актов, исполнение которых относилось как к органам империи, так и к администрации земель. По сравнению с бундесратом по конституции 1871 г. рейхсрат обладал существенно урезанной компетенцией. Он явно уступал рейхстагу и особенно президентской власти, в его составе преобла­дали второстепенные лица — постоянные заместители министров германских земель. Деятельность рейхсрата контролировалась имперским правительством: заседания про­ходили под председательством министра внутренних дел; в них принимали участие представители имперской администрации.

Об ограниченной автономии германских земель свидетельствовали и другие фор­мы контроля имперской администрации за деятельностью их правительства — прак­тика созыва рейхсканцлером глав правительств земель на различные конференции аналогична практике имперских министров, приглашавших на совещание соответ­ствующих министров земельных правительств.

Во всех буржуазных федерациях существенное значение придается финансовым взаимоотношениям членов федерации с центральными органами. В период Веймарской республики централистские тенденции проявлялись и в области финансовых взаимо­отношений империи и земель. С 1920 г. в Германии узаконен так называемый нало­говый союз, регулирующий три основных вида налогов: подоходный налог, налог с корпораций и налог на добавочную стоимость (налог с оборота). Налоговый союз охватил федерацию, земли и общины, причем империи обеспечивалось бесспорное преобладание, что позволяло ей по собственному усмотрению распоряжаться налого­выми поступлениями, сбор которых, кстати, полностью возлагался на представителей центральной администрации.[24]

Таким образом, по форме государственного устройства, закрепленной Веймар­ской конституцией, Германия была федерацией, специфика которой в наличии ряда признаков, присущих унитарному государству. Следует полностью согласиться с вы­водом, что «буржуазный федерализм — сложное и противоречивое явление: с мо­мента возникновения федеративных государств для них было характерно взаимодей­ствие двух противоположных тенденций — к большей централизации (эта тенденция преобладала) и к консервированию партикуляризма, местных особенностей...».[25] Дан­ное положение в полной мере подтверждается опытом федеративной формы государ­ственного устройства Германии периода Веймарской республики.