Дела, рассматриваемые в порядке административного судопроизводства

Предисловие

 

8 марта 2015 г. был принят Кодекс административного судопроизводства РФ, вступивший в силу 15 сентября этого же года. Его принятие является одним из важнейших событий в правовой жизни России, поскольку оно позволило значительно переработать и впервые выделить в единый и самостоятельный кодифицированный нормативный правовой акт нормы, регулирующие порядок рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц, а также других дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений.

Если ранее указанные дела рассматривались судами в рамках гражданского судопроизводства, поскольку регулирующие порядок их рассмотрения нормы содержались в Гражданском процессуальном кодексе РФ, то теперь они разрешаются в порядке нового особого вида судопроизводства - административного.

Следует отметить, что в ходе работы над проектом Кодекса административного судопроизводства РФ был учтен ряд сложившихся в судебной практике позиций по вопросам порядка рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений, в связи с чем нормы, регулирующие административное судопроизводство, в значительной степени отличаются от предшествовавших им норм Гражданского процессуального кодекса РФ.

Данная книга подготовлена в целях освещения особенностей и новшеств порядка рассмотрения названных категорий дел, установленного Кодексом административного судопроизводства РФ, и основана на анализе уже имеющейся судебной и правоприменительной практики в совокупности с выработанными теоретико-правовыми основами.

Издание предназначено для самого широкого круга читателей: практикующих юристов, государственных служащих, студентов и преподавателей юридических вузов, а также всех интересующихся процессуальным законодательством.

 

В.А. Гуреев,

 

К.Б. Ряховский

 

Глава 1. Общие положения

 

Дела, рассматриваемые в порядке административного судопроизводства

 

Название Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) говорит о том, что он содержит в себе нормы о порядке рассмотрения административных дел. Еще с советских времен в отечественной юридической науке термин "административный" был связан с исполнительно-распорядительной деятельностью по реализации государственных полномочий. Подтверждение данному тезису можно найти в определении административного акта.

Административный акт - это юридический акт, исходящий от органа государственного управления при осуществлении им исполнительно-распорядительной деятельности и направленный на установление, изменение или прекращение конкретных правоотношений*(1).

Само слово "администрация" переводится с латыни как управление, руководство.

В современной юридической литературе под администрацией понимаются органы, осуществляющие управление, а также руководящий персонал учреждений и предприятий*(2).

При этом административная власть представляет собой средство, которое использует администрация для воздействия на волю управляемых*(3).

Изначально КАС РФ разрабатывался для определения порядка рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений, которые до этого рассматривались судами общей юрисдикции в порядке, предусмотренном подразд. III разд. II ГПК РФ. При этом, если в ГПК РФ использовался термин "дела, возникающие из публичных правоотношений" для общего обозначения всех видов дел указанной категории, то в КАС РФ они поименованы как административные дела.

Данный вывод следует из содержания ч. 1 ст. 1 КАС РФ, определяющей предмет правового регулирования данного нормативного правового акта. В соответствии с указанной частью ст. 1 нормы данного кодекса применяются в отношении административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. При этом необходимо учитывать точку зрения, разделяемую некоторыми учеными-юристами, что судебный контроль является контролем правомерности, а не целесообразности*(4).

Таким образом, законодатель установил в качестве основного критерия для отнесения дела к категории рассматриваемых в соответствии с КАС РФ связь спорных правоотношений с осуществлением государственных или иных публичных функций.

Иными словами, КАС РФ предназначен для правового регулирования судопроизводства по делам, связанным с отношениями власти и подчинения, т.е. таким, где одной из сторон обязательно является субъект, наделенный властными полномочиями. Однако это не означает, что если ни одна из сторон административного дела не является органом государственной власти, местного самоуправления либо их должностным лицом, то к спорным правоотношениям не будут применяться нормы КАС РФ.

В частности, из ч. 5 ст. 38 КАС РФ следует, что административным ответчиком могут быть не только государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица, но и любые другие органы или организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

В связи с этим главным критерием при решении вопроса о применении к спорным правоотношениям норм, содержащихся в КАС РФ, является не их субъектный состав, а их характер, который должен предполагать связь с реализацией публичных государственных властных полномочий.

Часть 1 ст. 1 КАС РФ также вводит и второй важный признак административных дел, который заключается в осуществлении судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации указанных полномочий. С учетом данного обстоятельства можно сказать, что все административные дела, рассматриваемые по правилам КАС РФ, разделяются на две большие группы:

1) административные дела о защите прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, возникающие из административных или иных публичных полномочий;

2) административные дела, связанные с судебным контролем за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Наличие второй группы можно рассматривать в качестве подтверждения законодательного закрепления обязательного судебного контроля над деятельностью, связанной с реализацией государственно-властных полномочий*(5). Однако это не говорит об отсутствии судебного контроля при рассмотрении дел первой группы, поскольку оно также представляет собой проверку судом законности действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц и принимаемых ими решений, постановлений.

В целом же судебный контроль представляет собой одну из форм обеспечения законности, перед ним стоит задача предупредить либо выявить нарушение в применении закона*(6). Он может заключаться в непосредственной проверке соответствия законодательству и обоснованности индивидуальных правовых актов и действий должностных лиц органов, обладающих публично-правовыми полномочиями.

Вместе с тем необходимо согласиться с мнением некоторых ученых, что названное разделение носит условный характер, предметом рассмотрения в обоих случаях является возможное нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца*(7).

Конкретный перечень административных дел, рассматриваемых в порядке, предусмотренном КАС РФ, определен в ч. 2 и 3 ст. 1 КАС РФ. Так, согласно ч. 2 ст. 1 КАС РФ к первой условно выделенной нами группе относятся административные дела:

1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;

2) об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами;

3) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

4) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;

5) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;

6) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов РФ по приему квалификационного экзамена на должность судьи;

7) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;

8) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок.

Рассмотрим их более подробно.

1. Дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

До введения в действие КАС РФ дела о признании недействительными нормативных правовых актов полностью или в части слушались в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ. Однако ГПК РФ не содержал подробных критериев для дел данной категории, ограничиваясь указанием в ст. 251 и 253 на возможность оспаривания нормативных правовых актов, противоречащих федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Административные дела об оспаривании нормативных правовых актов связаны с проверкой их на соответствие другим нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, что следует из п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ. При этом в соответствии с ч. 8 ст. 213 КАС РФ в рамках рассмотрения дел указанной категории подлежат выяснению и иные обстоятельства, имеющие отношение к законности издания нормативного правового акта: соблюдение процедуры принятия и вступления в силу (в том числе порядок опубликования и государственной регистрации), компетенция издавших его органов или должностных лиц, соответствие требованиям к виду и форме и т.д.

Обратите внимание: допускается оспаривание нормативного правового акта лишь в том случае, если в результате его применения нарушены права, свободы и законные интересы административного истца либо иных лиц, в интересах которых он выступает. Это следует из положений ст. 208-209 КАС РФ, которые указывают на обязательность отражения данных фактов в административном исковом заявлении.

Однако не все нормативные акты, отвечающие этим критериям, могут быть рассмотрены в рамках административного судопроизводства. Так, ч. 5 ст. 208 КАС РФ говорит о том, что если проверка конституционности некоторых видов правовых актов отнесена Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, то они не могут быть оспорены по правилам данного кодекса. Аналогичная норма содержалась в ч. 3 ст. 251 ГПК РФ, конституционность которой не раз проверялась Конституционным Судом РФ.

В частности, в определении Конституционного Суда РФ от 01.12.2005 N 501-О отмечается, что полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции РФ нормативных правовых актов принадлежит исключительно Конституционному Суду РФ.

Даже Верховный Суд РФ вправе рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов (кроме федеральных законов) лишь в том случае, если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности или о конституционности федерального закона, на котором они основаны.

После утраты силы гл. 24 ГПК РФ указанное разъяснение в полной мере относится к норме ч. 5 ст. 208 КАС РФ.

2. Дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

Закрепление в КАС РФ возможности оспаривания актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, является реализацией постановления Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 N 6-П.

В соответствии с данным постановлением под актами, содержащими разъяснения законодательства и обладающими нормативными свойствами, понимаются такие акты федеральных органов исполнительной власти, которые не соответствуют формальным требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам, по форме, субъекту и порядку принятия, регистрации и опубликования, но при этом содержат обязательное для всех разъяснение (нормативное толкование) положений законодательства.

Другими словами, речь идет об актах, которые хотя формально и не являются нормативными правовыми актами, но фактически обладают нормативными свойствами. В частности, к ним можно отнести различные информационные письма федеральных органов исполнительной власти, в которых содержатся адресованные их территориальным органам указания на тему толкования и применения тех или иных положений законодательства.

3. Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Самой широкой и распространенной категорией административных дел являются дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (п. 2 ч. 2 ст. 1 КАС РФ).

Согласно ч. 2 ст. 46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Без преувеличения можно сказать, что данная категория административных дел является практическим выражением указанного конституционного права для большинства граждан России, поскольку охватывает деятельность почти всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, а также государственных и муниципальных служащих.

По общему правилу, установленному ч. 1 ст. 218 КАС РФ, гражданин или организация вправе оспорить любые незаконные, по их мнению, решения, действия (бездействие) органов или должностных лиц, осуществляющих публичные полномочия, как в суде, так и в порядке подчиненности.

Таким образом, законодателем определено два возможных способа обжалования указанных решений, действий (бездействия):

1) путем подачи жалобы в вышестоящий орган или должностному лицу;

2) путем обращения непосредственно в суд.

Данные способы являются самостоятельными и независимыми друг от друга. Иными словами, предварительная подача жалобы в порядке подчиненности не является обязательным условием для обращения в суд, за исключением специально оговоренных в законодательстве случаев.

Можно сказать, что подача жалоб в порядке подчиненности по своей правовой природе является формой досудебного разрешения конфликта между гражданином или организацией и органом государственной власти, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим, вызванного их незаконными решениями, действиями (бездействием), поэтому процесс подачи и рассмотрения таких жалоб урегулирован не законодательством об административном судопроизводстве, а специальными нормативными актами, регламентирующими деятельность различных органов исполнительной власти (например, гл. 19 НК РФ, ст. 123-127 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве").

В связи с этим нормы КАС РФ распространяются лишь на второй из условно выделенных нами выше способов обжалования.

Характеризуя предусмотренные п. 2 ч. 2 ст. 1 КАС РФ административные дела, необходимо заострить внимание на их универсальности. Даже из текста данной нормы прослеживается очень широкий круг субъектов государственно-публичных полномочий, чьи действия (бездействие) могут быть обжалованы, из самых разных сфер деятельности государства и общества. Подтверждением данного тезиса может служить тот факт, что указание на возможность такого судебного обжалования содержится и в специальных нормативных актах (например, в ч. 1 ст. 121, ст. 128 Федерального закона "Об исполнительном производстве", п. 1 ст. 138 НК РФ, ст. 53 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции").

При этом, несмотря на особый правовой статус военнослужащих и органов военного управления, дела об обжаловании их решений, действий (бездействия) также будут входить в данную категорию административных дел. В соответствии с п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.05.2014 N 8 "О практике применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих" военная служба предполагает осуществление полномочий государства по обеспечению своего суверенитета и иных важнейших государственных интересов, а военнослужащие являются носителями публичной власти.

В связи с этим правоотношения, связанные с исполнением военнослужащими общих, должностных и специальных обязанностей, являются публично-правовыми. Данный факт обуславливает их обжалование в порядке, предусмотренном КАС РФ. Ранее порядок рассмотрения дел указанной категории определялся в гл. 25 ГПК РФ, которая содержала сходные положения.

4. Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций.

Следующей категорией административных дел являются дела об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций.

Закрепление указанной категории административных дел в КАС РФ является новеллой законодательства об административном судопроизводстве, поскольку подразд. III разд. II ГПК РФ, ранее регулировавший производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, не содержал аналогичных положений.

При рассмотрении данной категории дел на первый план выходит их субъектный состав. Как было указано выше, КАС РФ впервые установил возможность оспаривания юридически значимых действий, совершенных не только государственными органами и должностными лицами, но и некоммерческими организациями, в порядке административного судопроизводства, характерного для споров, вытекающих из публичных правоотношений.

Формы некоммерческих организаций определены в гл. II Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", которая выделяет общественные и религиозные организации, общины коренных малочисленных народов РФ, казачьи общества, фонды, государственные корпорации и компании, некоммерческие партнерства, частные, государственные, муниципальные и бюджетные учреждения, автономные некоммерческие организации, а также ассоциации (союзы).

Вместе с тем для того, чтобы их действия (бездействие) могли быть обжалованы по правилам КАС РФ, они должны быть наделены отдельными государственными или иными публичными властными полномочиями.

В качестве примеров некоммерческих организаций, обладающих такими полномочиями, можно назвать Пенсионный фонд, ФСС России, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, государственные и муниципальные предприятия, а также Федеральную кадастровую палату Росреестра.

В частности, согласно п. 1 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденного постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 2122-1, Пенсионный фонд является самостоятельным финансово-кредитным учреждением. Однако круг его полномочий, определенный в ст. 13 Федерального закона от 15.12.2001 N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", довольно обширен и включает в себя права и обязанности властной направленности, например, по осуществлению контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) страховых взносов, а также за обоснованностью представления документов для назначения (перерасчета) сумм обязательного страхового обеспечения.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования в соответствии с ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" является некоммерческой организацией, созданной Российской Федерацией для реализации государственной политики в сфере обязательного медицинского страхования. При этом в силу ч. 8 ст. 33 указанного закона этот фонд также наделен публичными полномочиями (по осуществлению контроля за соблюдением законодательства об обязательном медицинском страховании, начислению и взысканию страховых взносов и т.д.).

Аналогичный правовой статус имеет ФСС России. Это следует из Положения о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12.02.1994 N 101.

Федеральная кадастровая палата Росреестра по своей организационно-правовой форме является федеральным государственным бюджетным учреждением с правовым статусом, установленным в соответствии со ст. 9.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях". Вместе с тем на основании приказа Росреестра от 08.07.2015 N 359 "Об утверждении ведомственного перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии федеральными государственными бюджетными учреждениями в качестве основных видов деятельности" она оказывает ряд государственных услуг.

Из приведенных примеров наглядно видно, что некоммерческие организации, официально не являющиеся государственными органами, могут иметь государственные и иные публичные полномочия.

В рамках рассматриваемой категории дел могут быть обжалованы действия (бездействие) саморегулируемых организаций, на что обращается внимание непосредственно в КАС РФ. Правовой статус данных организаций определяется Федеральным законом от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях".

Согласно ч. 1 ст. 3 этого закона саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида.

На сегодняшний день саморегулируемые организации имеются у арбитражных управляющих, оценщиков, аудиторов, управляющих компаний и иных категорий субъектов предпринимательской деятельности.

Вопрос о наличии публично-правовых полномочий у названных организаций являлся предметом научных дискуссий. Так, Д.А. Петров применительно к саморегулируемым организациям арбитражных управляющих говорит об их двойственной правовой природе: с одной стороны, это некоммерческие организации, а с другой, они имеют особый публично-правовой статус*(8). В то же время О.В. Романовская полагает, что саморегулируемая организация не может быть причислена к публично-правовым субъектам*(9).

Однако Конституционный Суд РФ в постановлении от 19.12.2005 N 12-П и определении от 13.05.2010 N 686-О-О, по сути, признал осуществляемую саморегулируемыми организациями деятельность в качестве публично-правовой.

В связи с этим применительно к делам рассматриваемой категории КАС РФ представляет собой инструмент по реализации предусмотренной ст. 11 Федерального закона "О саморегулируемых организациях" возможности по обжалованию в судебном порядке действий (бездействия) указанных организаций. До вступления в силу КАС РФ названная возможность реализовывалась в порядке арбитражного судопроизводства (гл. 28.1 АПК РФ), поскольку подразд. III разд. II ГПК РФ не содержал данной категории дел.

5. Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей.

В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 1 КАС РФ в порядке административного судопроизводства рассматриваются дела об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей.

По мнению некоторых представителей научно-юридического сообщества, подобные дела не имеют точно определенной процессуальной формы*(10). Так же как и в предыдущей категории дел, определяющим фактором в данном случае будет являться субъектный состав участников дела, поскольку КАС РФ привязывает названную категорию к действиям (бездействию) квалификационной коллегии судей.

Из п. 2 ст. 3 Федерального закона от 14.03.2002 N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" следует, что квалификационные коллегии судей являются органами судейского сообщества.

Известно, что основной задачей органов судейского сообщества является не рассмотрение конкретных судебных дел, а содействие в совершенствовании судебной системы и судопроизводства; защита прав и законных интересов судей; участие в организационном, кадровом и ресурсном обеспечении судебной деятельности*(11).

Полномочия квалификационных коллегий судей закреплены в гл. II указанного закона и преимущественно связаны с кадрово-организационными и дисциплинарными вопросами. Выделяется Высшая квалификационная коллегия судей РФ и квалификационные коллегии судей субъектов РФ, компетенции которых различаются.

В свете затронутой нами темы необходимо уделить внимание тем полномочиям квалификационных коллегий судей, результат реализации которых чаще всего может стать предметом обжалования в порядке административного судопроизводства.

С точки зрения п. 4 ч. 2 ст. 1 КАС РФ обжалованы в суде могут быть абсолютно любые действия (бездействие) указанных органов. Однако, как правило, чаще всего это действия (бездействие), оказывающие влияние на кадровое состояние судейского сообщества, привлечение судей к дисциплинарной ответственности и иные значимые вопросы. Так, среди полномочий квалификационных коллегий судей субъектов РФ, закрепленных в п. 2 ст. 19 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации", можно выделить рассмотрение заявлений лиц, претендующих на должность судьи, и дачу заключений об их рекомендации (или отказе в рекомендации) к назначению на данную должность, рассмотрение различных представлений председателей верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, приостановление, прекращение и возобновление полномочий судей, их квалификационная аттестация, а также наложение на них дисциплинарных взысканий и иные полномочия.

В свою очередь, Высшая квалификационная коллегия судей РФ, согласно п. 2 ст. 17 названного закона, рассматривает заявления кандидатов на должность Председателя Верховного Суда РФ, его заместителей, а также ряда иных должностных лиц Верховного Суда РФ и судей иных судов, о чем представляет свои заключения. Кроме этого, в компетенцию названного органа судебного контроля входят наложение дисциплинарных взысканий и решение вопросов о приостановлении, прекращении и возобновлении полномочий тех должностных лиц, в назначении которых на свои должности он принимал участие, а также некоторые другие полномочия.

Приведенный выше перечень полномочий квалификационных коллегий судей не является исчерпывающим, а лишь иллюстрирует общий круг вопросов, разрешаемых данными органами судебного контроля, из которых вытекает большая часть дел рассматриваемой категории.

При этом важно отметить, что закрепление указанной категории дел в КАС РФ является формой реализации ст. 26 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации", устанавливающей порядок обжалования решений квалификационных коллегий судей, в том числе в судебном порядке.

6. Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов РФ по приему квалификационного экзамена на должность судьи.

Данная категория административных дел тесно связана с предыдущей, поскольку Высшая экзаменационная комиссия по приему квалификационного экзамена на должность судьи и аналогичные комиссии субъектов РФ исходя из п. 2 ст. 3 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации", так же как и квалификационные коллегии судей, являются органами судейского сообщества.

Основной целью функционирования данных экзаменационных комиссий является проведение квалификационных экзаменов у кандидатов на должности судьи различных судов. Из положений ст. 26.1 указанного закона разница между Высшей экзаменационной комиссией и экзаменационными комиссиями субъектов РФ заключается лишь в должностях, у кандидатов на которые они принимают экзамены. Так, Высшая экзаменационная комиссия принимает экзамены у кандидата на должность судьи лишь в том случае, если заключение о рекомендации кандидата на эту должность относится к полномочиям Высшей квалификационной коллегии судей РФ. Соответственно, экзаменационные комиссии субъектов РФ проводят экзамены только на те должности судей, заключение о рекомендации кандидата на которые относится к полномочиям квалификационной коллегии судей конкретного субъекта.

В связи с этим можно сказать, что предусмотренные п. 5 ч. 2 ст. 1 КАС РФ административные дела связаны только с процедурой проведения экзамена на должность судьи того или иного суда. При этом п. 2 ст. 26.4 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" императивно указывает на то, что решения экзаменационных комиссий могут быть обжалованы только по основаниям нарушения процедуры проведения квалификационного экзамена, в том числе допуска к его сдаче.

7. Дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ.

Закрепленная в п. 6 ч. 2 ст. 1 КАС РФ категория административных дел аккумулирует в себе довольно широкий спектр споров, связанных с электоральными правоотношениями.

Часть 3 ст. 3 Конституции РФ устанавливает, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

В связи с этим Конституция РФ, а также иные нормативные правовые акты предусматривают выборность законодательных органов, органов местного самоуправления, ряда должностных лиц, а также возможность проведения референдума.

В целях реализации названных положений, а также гарантии избирательных прав граждан законодательство регулирует порядок проведения выборов различного уровня.

Основные понятия, связанные с избирательным процессом, определены в ст. 2 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В соответствии с пп. 9 данной статьи выборы - это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.

Референдум представляет собой форму прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме (пп. 53 указанной статьи).

Необходимо понимать, что избирательное право РФ включает в себя не только активное право голосования на выборах, но и пассивное право избираться и быть избранным.

Из изложенного видно, что предметом административных дел рассматриваемой категории являются возможные нарушения порядка проведения выборов и референдумов (в том числе порядка организации и осуществления голосования, допуска к нему, выдвижения кандидатур, подсчета голосов и т.д.), которые затрагивают права и законные интересы граждан в указанной сфере. При этом с учетом положений ст. 239 КАС РФ в судебном порядке могут быть оспорены решения, действия (бездействие) не только субъектов электоральных правоотношений, организующих избирательный процесс со стороны государства, но и лиц, непосредственно участвующих в выборах (кандидаты, политические партии, их объединения и т.д.), если они нарушают законодательство о выборах и референдуме.

Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда РФ, содержащемуся в постановлении от 31.03.2011 N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", правильное и своевременное рассмотрение судами дел о нарушениях избирательных прав и прав на участие в референдуме является конституционной гарантией их защиты. В связи с этим порядок их рассмотрения подробно регламентирован положениями гл. 24 КАС РФ.

8. Дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок.

Закрепление данной категории дел в КАС РФ обусловлено Федеральным законом от 30.04.2010 N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок", который установил для участников судебных процессов и исполнительного производства самостоятельную возможность требовать компенсации за необоснованное увеличение их длительности.

Названный закон был разработан и принят после вынесения резонансного постановления Европейского Суда по правам человека от 15.01.2009 N 33509/04 по жалобе "Бурдов против Российской Федерации" N 2*(12), а в его основу положены конвенционные принципы (в том числе по вопросам исполнения судебных актов), неоднократно подтвержденные практикой указанного суда и отраженные в документах Комитета министров Совета Европы*(13).

В частности, в нем указано, что необоснованно длительная задержка исполнения вступившего в законную силу судебного решения либо самого судебного процесса является нарушением Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной в Риме 4 ноября 1950 г. При этом суду надлежит определять степень разумности задержки с учетом конкретных обстоятельств дела, его сложности, поведения сторон и т.д.

В связи с этим можно сказать, что именно данные обстоятельства и являются предметом рассмотрения административных дел указанной категории. Процессуальный порядок производства по таким делам определяется гл. 26 КАС РФ, а основания для обращения в суд и для признания нарушения права на судопроизводство и на исполнение судебного акта в разумный срок закреплены в Федеральном законе "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок".

На сегодняшний день судебный контроль за деятельностью органов государственной власти и должностных лиц можно определить как деятельность суда по отправлению правосудия на предмет соответствия или несоответствия их актов и действий (бездействия) положениям законодательства*(14). Перечень административных дел, связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, определен в ч. 3 ст. 1 КАС РФ. Однако он не является закрытым. На сегодняшний день в нем указаны дела:

1) о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра;

2) о прекращении деятельности СМИ;

3) о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц;

4) о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, либо принимаемых Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в предназначенное для этого специальное учреждение, предусмотренное федеральным законом, регулирующим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, и о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении;

5) об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений;

6) о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке;

7) о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;

8) иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.

Разберем каждую из указанных категорий.

1. Дела о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра.

Выделение указанных дел в отдельную и самостоятельную категорию обусловлено тем, что все они обладают важным отличительным признаком - прекращением функционирования организаций, не являющихся коммерческими и обладающих довольно специфическими целями деятельности.

Порядок, основания и особенности приостановления или ликвидации каждой из указанных организаций преимущественно определяются в специализированных нормативных актах исходя из специфики их деятельности. Отметим отличительные особенности каждой из них.

Согласно п. 1 ст. 3 Федерального закона от 11.07.2001 N 95-ФЗ "О политических партиях" под политической партией понимается общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

В соответствии с п. 3 указанной статьи региональным отделением политической партии является ее структурное подразделение, осуществляющее свою деятельность на территории субъекта РФ. Иные структурные подразделения данных организаций создаются и регламентируются в ее уставе.

Общественным объединением является добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (ст. 5 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях").

Из приведенного определения следует, что общественные объединения не имеют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и создаются по инициативе граждан.

Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм:

- общественная организация;

- общественное движение;

- общественный фонд;

- общественное учреждение;

- орган общественной самодеятельности;

- политическая партия.

На некоммерческих организациях более подробно мы останавливались при описании административных дел, предусмотренных п. 3 ч. 2 ст. 1 КАС РФ.

Что касается религиозных организаций, то их статус подробно регламентирован Федеральным законом от 26.09.1997 N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях".

В соответствии с п. 1 ст. 8 данного нормативного акта под религиозной организацией понимается добровольное объединение граждан РФ, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица.

Обратите внимание: помимо религиозных организаций, обладающих статусом юридического лица, законодательство допускает существование и других религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами (религиозных групп).

Следует отметить, что в рассматриваемой категории дел административный элемент присутствует не со стороны указанных выше организаций и объединений, а со стороны соответствующих органов и должностных лиц, уполномоченных на осуществление контроля за их деятельностью, которые согласно ст. 262 КАС РФ наделены правом подачи административных исковых заявлений.

2. Дела о прекращении деятельности СМИ.

Средства массовой информации, так же как и общественные и религиозные объединения, не обладают государственно-публичными полномочиями, в связи с чем в данной категории административных дел обязательно участие государственных органов или должностных лиц, осуществляющих контроль за их деятельностью. Данный вывод вытекает из положений ст. 262 КАС РФ, наделяющей правом обращения в суд с административным исковым заявлением о прекращении деятельности СМИ только названные выше органы.

При этом понятие, а также особенности деятельности СМИ (которые в обязательном порядке должны приниматься во внимание при рассмотрении данной категории административных дел) определяются в ст. 2 Закона РФ от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации".

В соответствии с указанной статьей под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма, радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием).

3. Дела о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц.

Данная категория административных дел в первую очередь подразумевает взыскание денежных средств.

В целом по своей правовой природе требования, подлежащие разрешению при рассмотрении дел, указанных в п. 3 ч. 3 ст. 1 КАС РФ, похожи на требования, по которым выдается судебный приказ в рамках гражданского судопроизводства, предусмотренные в ст. 122 ГПК РФ.

В определении Конституционного Суда РФ от 16.07.2015 N 1764-О обращается внимание на то, что закрепленные в ст. 122 ГПК РФ требования являются бесспорными. Иными словами, требования, по которым выносится судебный приказ, в силу обстоятельств и оснований своего возникновения не предполагают наличия спора.

Определение обязательных платежей для целей банкротства содержится в ст. 2 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". Определение обязательных платежей для целей административного судопроизводства можно вывести из положений КАС РФ.

Так, из ч. 1 ст. 286 КАС РФ следует, что под обязательными платежами и санкциями для целей административного судопроизводства могут пониматься установленные федеральным законодательством соответствующие платежи и санкции, контроль за уплатой которых осуществляют преимущественно органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В качестве примера таких платежей и санкций можно рассматривать недоимки по налогам и сборам, штрафы за совершение административных правонарушений, которые обладают всеми отмеченными в ч. 1 ст. 286 КАС РФ признаками.

Неслучайно, что ст. 122 ГПК РФ в редакции, действовавшей до 15 сентября 2015 г. (введение в действие КАС РФ), предусматривала вынесение судебных приказов по требованиям о взыскании недоимок по налогам, сборам и иным обязательным платежам.

Данный факт также косвенно подтверждает схожесть правовой природы предмета административных дел, рассматриваемых в порядке, предусмотренном п. 3 ч. 3 ст. 1 КАС РФ, и требований, по которым выносится судебный приказ.

Вместе с тем отличие норм КАС РФ от норм ГПК РФ заключается в том, что, несмотря на всю схожесть правовой природы правоотношений, КАС РФ не отрицает возможность наличия в них спора, поскольку не содержит норм о приказном производстве.

Таким образом, закрепив в КАС РФ сам факт рассмотрения административных дел о взыскании обязательных платежей и санкций, законодатель допускает возможность признания требований соответствующих органов об их уплате незаконными путем отказа в удовлетворении административного иска. В данном случае это является проявлением судебного контроля за деятельностью органов, наделенных публичными полномочиями.

4. Дела о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, либо принимаемых Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в предназначенное для этого специальное учреждение, предусмотренное федеральным законом, регулирующим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, и о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении.

Указанная категория административных дел уходит корнями к правоотношениям о порядке выезда, въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, которые урегулированы федеральными законами от 15.08.1996 N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

В законодательстве РФ предусматривается ряд случаев, когда иностранный гражданин или лицо без гражданства покидает территорию Российской Федерации принудительно.

Так, ст. 2 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" предусматривает возможность принудительной высылки иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) на территории нашей страны - депортации.

Кроме этого, законодатель устанавливает в КоАП РФ административное выдворение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации в качестве наказания за совершение ряда административных правонарушений.

При осуществлении депортации или административного выдворения иностранные граждане и лица без гражданства могут быть помещены в специальные учреждения в целях ограничения их свободы передвижения вплоть до принудительного пересечения государственной границы РФ. Понятие данных учреждений дано в ст. 2 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

В указанные учреждения иностранцы и лица без гражданства могут быть помещены, если они подлежат реадмиссии, а также в иных случаях. Понятие реадмиссии можно найти в международных соглашениях (см., например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Норвегия о реадмиссии от 08.06.2007).

Реадмиссия - это передача запрашивающим государством и принятие запрашиваемым государством лиц (граждан запрашиваемого государства, граждан третьих государств или лиц без гражданства), чей въезд, пребывание или проживание в запрашивающем государстве признаны незаконными.

В целом помещение иностранцев и апатридов, подлежащих именно административному выдворению, в специальные учреждения закреплено в п. 12 ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Таким образом, в рамках административных дел, предусмотренных п. 4 ч. 3 ст. 1 КАС РФ, проверяется соблюдение порядка, законности и обоснованности помещения иностранных граждан и лиц без гражданства в специальные учреждения, а также продления срока пребывания в них.

5. Дела об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 06.04.2011 N 64-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" административный надзор представляет собой осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных указанным законом.

Большинством ученых административный надзор позиционируется не как исключительно репрессивная, "полицейская" мера, а как мера, несущая в себе принципиально значимую идею ресоциализации поднадзорных лиц*(15).

Закрепление данной категории дел в КАС РФ обусловлено ч. 3 ст. 4 и ст. 6 Федерального закона "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы", в соответствии с которыми решение вопросов об установлении, продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене либо дополнении ранее установленных административных ограничений отнесено к исключительной компетенции суда.

До принятия КАС РФ аналогичные дела рассматривались в порядке гражданского судопроизводства в соответствии с гл. 26.2 ГПК РФ. Однако с учетом того, что дела указанной категории представляют собой судебный контроль за деятельностью по осуществлению административного надзора, которая, по мнению некоторых ученых-юристов*(16), является административно-юрисдикционной, т.е. разрешающей определенные административно-правовые споры, отнесение данных дел к ведению КАС РФ, а не гражданского процесса в большей степени соответствует их правовой природе.

6. Дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке.

Можно сказать, что названная категория административных дел имеет своей целью недопущение пребывания в учреждениях, оказывающих психиатрическую помощь, тех лиц, которым она не требуется. В противном случае это может повлечь причинение существенного вреда их психическому здоровью.

В связи с этим судебный контроль за госпитализацией граждан в подобные учреждения в недобровольном порядке, а также продлением их пребывания в них имеет особую важность.

Рассматривая данную категорию административных дел, следует отметить, что вопрос о госпитализации лица в учреждение, оказывающее психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке решается в суде по основаниям, предусмотренным ст. 29 Закона РФ от 02.07.1992 N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (ст. 33 названного закона).

О важности судебного контроля также свидетельствует постановление Конституционного Суда РФ от 27.02.2009 N 4-П, в котором указывается, что недобровольная госпитализация в психиатрический стационар лица, страдающего психическим расстройством, является ограничением свободы. Положения ст. 22 и ч. 1 ст. 46 Конституции РФ в их взаимосвязи со ст. 5, 6 и 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод действуют в том числе в качестве гарантии от необоснованного принудительного помещения гражданина в психиатрический стационар.

Роль суда в таких случаях, как отмечается в определении Конституционного Суда РФ от 05.03.2009 N 544-О-П, не может сводиться лишь к формальному удовлетворению заявления о принудительной госпитализации гражданина или о продлении срока его принудительной госпитализации.

7. Дела о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке.

Категория административных дел, предусмотренная п. 7 ч. 3 ст. 1 КАС РФ, в целом похожа на предыдущую. Разница между ними обусловлена лишь медицинскими показаниями.

Так, если в предыдущей категории внимание уделялось госпитализации граждан для оказания психиатрической помощи, то в данном случае речь идет о заболеваниях туберкулезом.

Вместе с тем следует иметь в виду, что некоторые психиатрические заболевания могут привести к ограничению либо потере дееспособности, в то время как туберкулез, не нарушая дееспособности страдающего им гражданина, делает его опасным для окружающих, чем и обуславливается возможность и необходимость его госпитализации в недобровольном порядке. Публичный интерес в данном случае также выражается в защите людей от распространения туберкулеза.

Пункт 7 ч. 3 ст. 1 КАС РФ, закрепляя в качестве самостоятельной категории административных дел дела о госпитализации граждан в медицинские противотуберкулезные организации в недобровольном порядке, служит практической реализацией положений ст. 10 Федерального закона от 18.06.2001 N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации". Данная статья устанавливает, что такая госпитализация может производиться только на основании решения суда, и конкретизирует некоторые ее особенности.

8. Иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.

Наличие п. 8 в ч. 3 ст. 1 КАС РФ говорит о том, что законодатель оставил перечень административных дел, связанных с недобровольной госпитализацией граждан в непсихиатрические медицинские учреждения, открытым на случай появления необходимости предотвращения распространения различных заболеваний путем такой госпитализации.