Основные понятия, которые используются при разгра­ничении предметов ведения и полномочий между органами государ­ственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

Предмет ведения — конституционно закрепленная сфера обществен­ных отношений, правовое регулирование которой осуществляют соот­ветствующие органы государственной власти федерации и ее субъектов.

Компетенция — включает в себя функции (направления, сферы де­ятельности) и конкретные властные полномочия (права и обязанно­сти), закрепленные нормативными правовыми актами за органом го­сударственной власти.

Полномочия — юридически закрепленные за органом государствен­ной власти (должностным лицом, выполняющим управленческие фун­кции) права и обязанности принимать правовые акты и осуществлять иные властные действия, направленные на решение конкретных задач и выполнение функций этого органа. Являются составной частью ком­петенции соответствующего органа.

Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами — конституционное закрепление сфер общественных от­ношений за органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации — норматив­ный правовой акт, определяющий права, обязанности и ответствен­ность сторон по предметам ведения Российской Федерации и субъек­тов Российской Федерации, подписываемый на добровольной основе в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Договор не мо­жет устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта Российской Федерации. Не подлежат передаче полномочия федераль­ных органов исполнительной власти по обеспечению основ конститу­ционного строя страны.

Соглашение о разграничении полномочий по конкретным предме­там совместного ведения между федеральными органами исполни­тельной власти и органом исполнительной власти субъекта РФ — правовая форма (нормативный правовой акт) определения прав, обязанностей и ответственности федерального органа исполнительной власти и органа исполнительной власти субъекта РФ по конкретному предмету совмест­ного ведения РФ и субъектов РФ. Является, как правило, неотъемлемой составной частью Дого­вора о разграничении предметов ведения и полномочий.

Соглашение о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполни­тельной власти субъектов РФ — правовая форма (нормативный правовой акт) передачи в соответствии со ст. 78 Консти­туции Российской Федерации прав на осуществление части полномочий органом исполнительной власти, правомочным осуществлять данные полномочия, другому органу исполнительной власти, установление ус­ловий их осуществления и ответственности за нарушение.

Конституционно-правовыми принципами федерализма, которые необходимо учесть и при разграничении полномочий, являются: соче­тание централизма и децентрализации; единство органов власти; зако­нодательное оформление разграничения полномочий между Федера­цией и ее субъектами; наличие собственных органов власти в субъектах Федерации; единая система государственной власти в РФ; влияние субъектов Федерации на формирование федераль­ных органов власти (представительство в Совете Федерации, выборы депутатов Государственной Думы и т. д.).

Принцип разделения пред­метов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации является одним из основных принципов федерализма. Более того, в принципе разграничения полно­мочий проявляется практика более общего комплекса принципов федерализма. К примеру, принцип государственного суверенитета и принцип конституционности являются основополагающими при раз­граничении предметов ведения и полномочий. Согласно ст. 3 ч. 1 Феде­рального закона «О принципах и порядке разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» разграничение проводится на базе Конституции, федеральных консти­туционных законов и федеральных законов, а также конституций, уста­вов, законов субъектов РФ. При этом без измене­ния в Конституции никто не имеет права передавать, исключать, перераспределять предмет ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения (нормы Конституции РФ (ч. 1 ст. 15). Вот почему важна терминологическая четкость при опреде­лении сути понятий «предмет ведения» и «компетенция». Правильное использование конституционных понятий и терминов — необходимое условие для функционирования правовой системы. Одной из главных сдач этой системы являете создание единого правового поля при чет­ком правотворчестве и правоприменении РФ в сво­их исключительных и совместных полномочиях и дополняющего право­творчества субъектов Федерации в совместных полномочиях и в своих исключительных полномочиях. При этом принцип недопустимости изменения конституционно-правового статуса субъектов Федерации защи­щает их от конституционного вмешательства. Понятие «статус субъекта федерации» — это не только объем полномочий, но и политико-правовое состояние субъекта. Конституционно-правовой статус субъектов Федерации определяется федеральной Конституцией, конституциями и уста­вами субъектов Федерации и подразумевает не только «объем полномо­чий», но еще и функции, предметы ведения, обязанности, гарантии их обеспеченья, ответственность субъекта, совокупность особенностей его политико-правового состояния как государственного образования в со­ставе Российской Федерации. Кроме того, это равные возможности в реализации своих полномочий. Названия «республика», «область», «край» — это понятия статусные по форме, но не по содержанию.

Принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации также является составляющей принципа равноправия. «Равноправие» и «статус субъекта федерации» — это не одно и тоже.

Еще один важный принцип правовой системы федерализма — это принцип недопустимости изменения или утраты установленных Кон­ституцией прав и свобод гражданина и человека. Это касается всех уровней власти. Региональный законодатель с учетом местных осо­бенностей может лишь уточнять, конкретизировать применение базо­вых норм. Он может установить дополнительные льготы и гарантии, но не снижать уровень социальной защищенности граждан, ограничи­вать их права. Поэтому Федерация должна нести ответственность за состояние прав и свобод человека в стране. В связи с этим важен ин­ститут уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, как, например, в Саратовской области.

Принцип разделения властей в РФ охватывает весь его вертикальный срез. Практика разграничения полномочий при разных моделях федерализма — договорном, кооперативном, централистском — может быть различна, но конституционные основы при этом должны быть незыблемы.

Федерализм есть в конечном итоге средство децентрализации госу­дарственной власти, разумная форма соотношения независимости и взаимозависимости уровней функционирования государственной вла­сти. Принцип разделения властей не только по горизонтали, но и по вер­тикали разрабатывался еще в учениях Дж. Локка и Ш. Монтескье. Практическую реализацию он получил в Декларации независимости Североамериканских Соединенных Штатов (4 июля 1776 г.) и во фран­цузской Декларации прав человека и гражданина (26 августа 1789 г.).

Принцип разделения властей включен в конституции почти всех стран мира. Следует отметить, что в федеративном государстве этот принцип имеет не только горизонтальный, но и вертикальный срез. Горизонталь­ный — это исполнительная, законодательная и судебная ветви власти; а вертикальный — это разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным органом власти и органами власти субъектов фе­дерации, а также органами местного самоуправления. При этом долж­ны быть соблюдены общие принципы организации государственной власти, но таким образом, чтобы избежать унификации и однообразия, которые имеют место в унитарном государстве. Одним из гарантов функ­ционирования вертикальных механизмов федеративного государства стали Федеральные округа, которые прослеживают практику реализа­ции исключительных полномочий Федерации в целом и совместных полномочий. Можно предположить, что они были бы более восприня­ты обществом, если бы прослеживали прежде всего состояние прав и свобод граждан на всей территории страны. А этим они, к сожалению, почти не заняты — в их деятельности чрезмерно много политики.

Принцип государственной целостности РФ — это, прежде всего недопущение нарушений федеральной Конституции и законов, сохранение единого правового пространства. Исключитель­ные полномочия РФ даны в ст. 72 Конституции РФ. Делегирование исключительных полномочий и их передача невозможны без изменений в действующей Конституции. Важно при этом обеспечить единство системы государственной власти, соблюдение прав и свобод человека и гражданина на всей территории страны. Здесь же действует принцип верховенства Конституции и зако­нов Российской Федерации, но при этом редко подчеркивается отсутствие права Федерации вторгаться в исключительные полномочия субъектов Федерации. Совместные полномочия федеральных органов власти и ор­ганов власти субъектов Федерации — это предмет не для споров и конф­ликтов, а для кооперации общих усилий при определении «правил игры» прежде всего федеральным законодательством в сотрудничестве с зако­нодателем субъектов Федерации. Здесь необходимо действовать исходя из принципа согласия и достижения паритета интересов.

Равноправие субъектов федерации при разграничении полномо­чий — также является важным принципом и при этом одним из самых спорных не только в нашей стране, но и во всех федерациях. Некоторые понимают равноправие как полную унификацию, в том числе и в назва­ниях. Можно согласиться с мнением ученых, что различия подобного рода имеют, и будут иметь место всегда. Но они затрагивают лишь атри­бутивные, формальные стороны, а не функциональную деятельность субъектов РФ. Кроме того, важно уяснить тот факт, что разграничение полномочий в исполнительных органах власти в различных сферах функционирования государства имеет свои особенности. Но опять-таки с учетом указанных общих принципов феде­рализма. В случае их нарушения, как и при нарушении Конституции и законов Российской Федерации, вступает в силу институт федерально­го вмешательства в дела и действия субъектов Федерации по их приве­дению в соответствие с федеральной Конституцией и законами. Меха­низмы преодоления споров и конфликтов в системе федеративных отношений могут быть различны — это договорные механизмы, согла­сительные процедуры, Конституционный Суд. В целом же в Федера­ции важен и принцип гармонизации правовых систем Федерации и ее субъектов, который является частью принципа субсидиарное.

Развитие местного самоуправления в системе разграничения пол­номочий в российском государстве означает доведение государствен­ной федеральной политики до учета интересов и потребностей мест­ных сообществ, гражданина. М. Фоллет пишет о невозможности предоставления права на самоуправление, ибо «самоуправление все­гда должно вырасти само». Главное — это достижение баланса инте­ресов в федеративном государстве в защите интересов не власти, а граждан на всех уровнях функционирования самой власти. Федера­тивная власть как государственная исходит непосредственно от наро­да и имеет выход на народ, на граждан напрямую, а не только через субъекты Федерации. Поэтому согласование интересов надо учиты­вать везде, во всем многообразии федеративных отношений, и не толь­ко между органами власти по вертикали. Кроме того, при федерализ­ме речь идет не о независимости частей одного целого, а о прямых полномочиях, механизмах их сочетания для удовлетворения полно­мочий целого и частей в целях защиты интересов граждан страны.

Федеративная демократия — это правовая и управленческая система доведения преимуществ учета интересов, как составных частей, так и це­лого государства, вплоть до интересов местных сообществ, прав и свобод конкретных граждан. И в этой связи важно отметить, что федеративная реформа как раз и пытается выйти на этот уро­вень, на обеспеченность ресурсами в системе реализации и конкретизации принципа разграничения полномочий. И, прежде всего здесь речь идет об уровне местного самоуправления. Это выводит нас на принцип взаимной ответственности при разграничении и реализации полномочий по всей вертикали функционирования публичной власти как таковой.