Тема 2. Техническое регулирование

Вопрос 2.1. Понятие о техническом регулировании

С июля 2003 года вступил в силу Федеральный закон Российской федерации (№184-ФЗ от 27 декабря 2002г) «О техническом регулировании». Согласно статье 47 этого закона признается утратившими силу законы РФ «О стандартизации» и «О сертификации продукции и услуг» введенные в действие с 1993 года. В мае 2007 года утвержден закон №65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон», «О техническом регулировании». Все положения по техническому регулированию, стандартизации и сертификации будут излагаться в соответствии с внесенными изменениями.

Эффективно работающий мировой рынок – это экономическое пространство, в котором свободно через границы государств перемещаются товары, капитал, трудовые ресурсы, где для них складываются наиболее благоприятные условия. Создание такого экономического пространства возможно, если принять меры к устранению технических и тарифных барьеров, причем под техническим барьером понимается различие требований к продукции и другим объектам, содержащимся в национальных стандартах различных государств. Так, из-за различных требований к определенным характеристикам автомобильной техники запрещен ее ввоз из России во многие страны мира. По данным экономического комитета Азиатского-Тихоокеанского сотрудничества разработанные программы по устранению технических барьеров дали странам около 45млрд. долларов прибыли.

Техническое регулирование – правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции и связанным с ними процессами жизненного цикла; установление и применение на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования, производства наладки монтажа, эксплуатации хранения, реализации, утилизации; проведение работ в области оценки соответствия. (ЖЦП – жизненный цикл продукции является фундаментальным понятием в учении о системе менеджмента качества и представляет собой совокупность взаимосвязанных этапов изменения состояние продукции: маркетинг, проектирование и изготовление, закупки, проверка, реализация, эксплуатация, техническое обслуживание, утилизация после использования).

Исходя из этого определения техническое регулирование сводится к трем видам деятельности:

- первый виддеятельности реализуется через принятие и применение технических регламентов, имеющих силу закона, подзаконных актах и обязательных для применения;

- второй реализуется деятельностью по стандартизации через разработку и утверждение стандартов, которые должны применяться на добровольной основе;

- третий вид деятельности основывается на оценке соответствия (сертификация, декларирование соответствия).

Таким образом, введение закона о техническом регулировании не отменяет стандартизацию (тем более существующие ГОСТы) и сертификацию, как виды деятельности, но вносит определенные изменения, дополнения в существующие системы стандартизации и сертификации.

Вопрос 2.2. Необходимость введения технического регулирования

Принятие Федерального закона о техническом регулировании обусловлено тремя объективными обстоятельствами:

- необходимостью сближения и взаимоувязки, гармонизации требований к продукции и деятельности по техническому законодательству в России с таковыми в промышленно развитых странах для устранения технических, экономических и организационных барьеров при вступлении в единое экономическое пространство;

- задачей снятие избыточных ограничений, содержащихся в государственных стандартах, санитарных, строительных нормах и правилах и во множестве отраслевых документов, которые сдерживают предпринимательскую инициативу и бизнес граждан;

- необходимостью упорядочения названий, обязательных требований по составу и качеству продукции, особенно в пищевой промышленности. Это обусловлено тем обстоятельством, что имеющийся в настоящее время набор обязательных требований в многочисленных нормативных документах, технических условиях (ТУ) на продукцию не обеспечивает надлежащие качество и создает, в ряде случаев, опасность для здоровья граждан.

Вопрос 2.3. Сферы применения технического регулирования и объекты

Объектами технического регулирования являются:

– продукция (готовые изделия, сырье, природное топливо, материалы);

– услуги (материальные и нематериальные);

– процессы на отдельных этапах жизненного цикла продукции, которые могут создать риск возникновения опасностей. Под риском понимается вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу, окружающей среде с учетом тяжести этого вреда.

Федеральный закон регулирует отношения в следующих сферах деятельности:

- при разработке, принятии и исполнении обязательных требований к продукции или связанными с ними процессам проектирования (включая изыскания) производства, строительства, монтажа, наладки, а также эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;

- при разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции или связанными с ними процессам проектирования (включая изыскания) производства, строительства, монтажа, наладки, а также эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или услуг;

- при оценке соответствия.

Таким образом, техническое регулирование можно свести к трем главным видам деятельности:

- установление, применение и исполнение обязательных требований к продукции и процессам жизненного цикла (деятельность по техническому регулированию);

- установление и применение на добровольной основе требований к продукции, процессам ЖЦП, выполнению работ по оказанию услуг (деятельность по стандартизации);

- правовое регулирование в области оценки соответствия (деятельность по сертификации).

Четвертая сфера применения технического регулирования – формирование требований, обеспечивающих единое и безопасное функционирование единой системы средств связи.

Действие закона «О техническом регулировании» с учетом внесенных изменений не распространяется:

- на государственные образовательные стандарты, положения аудиторской деятельности и стандарты эмиссии ценных бумаг;

- на социально-экономические, организационные, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические меры в области охраны труда.

Федеральный закон не регулирует отношения связанные с применением мер по предотвращению возникновения и распространения инфекционных заболеваний человека и по охране почвы, атмосферного воздуха водных объектов, отнесенным к местам массового отдыха и туризма.

Под термином «принятие требований» понимается их утверждение в установленном законом или положением порядке. «Принятие требований» означает их обязательный или добровольный выбор во всех случаях, для которых они приняты. Под «исполнением требований» следует понимать их обязательное соблюдение в соответствующих объектах технического регулирования.

Вопрос 2.4. Цель принятия технических регламентов

Итогом технического регулирования является утверждение технического регламента. Технический регламент – документ, который принят и ратифицирован в порядке, установленном законодательством Российской Федерации или федеральным законом, указом президента, правительства РФ, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, зданиям и сооружениям, процессам производства, хранения, перевозки и утилизации). Из этого определения следует, что технический регламент содержит обязательные требования к объектам технического регулирования.

Технические регламенты принимаются в целях:

- защиты жизни или здоровья граждан при использовании продукции и выполнении различных процессов. Связанных с продукцией;

- защиты имущества физических или юридических лиц от риска возникновения различных опасностей при строительстве, эксплуатации, демонтаже;

- охраны окружающей среды жизни или здоровья животных и растений путем установления минимально необходимых ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер.

Принятие технических регламентов в иных целях не допускается.

Реформа технического регулирования должна заменить тысячи действующих ГОСТов, санитарных и строительных правил на сотни технических регламентов. Утверждать технические регламенты предполагается законом для того, чтобы внести ясность для приобретателей о качестве изделий, обеспечив тем самым достижение целей технических регламентов, а так же упростить условия продвижения изделий на рынок.

Так, первый технический регламент «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории РФ вредных веществ» был утвержден в конце 2005 года и имеет силу Федерального закона. Действие этого технического регламента запретило производство в РФ двигателей внутреннего сгорания, не отвечающих требованиям стандартов ниже ЕВРО-2 по экологическим нормам, а также наложило запрет на ввоз устаревших образцов автомобильной техники из-за рубежа.

Вопрос 2.5. Основные принципы технического регулирования

При разработке технических регламентов, сводов правил, стандартов необходимо придерживаться определенных принципов.

Основные принципы при разработке технических регламентов следующие:

1) соответствие технических регламентов требованиям международных стандартов, уровню развития национальной экономики и материально-технической базы производства;

2) независимости органов по аккредитации и сертификации от изготовителей, продавцов и приобретателей;

3) применение единой системы и правил аккредитации;

4) недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении сертификации и аккредитации;

5) обеспечение единства правил и методов испытаний, измерений при проведении процедур обязательной и добровольной оценки соответствия;

6) недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.

Первый принцип реализуется путем публикации уведомления о разработке технического регламента, в ежемесячном журнале «Вестник технического регулирования». Разработчик регламента обязан указать требования в техническом регламенте, которые отличающиеся от соответствующих требований международных стандартов или стандартов, действующих в Российской Федерации. Этот принцип указывает на необходимость соответствия продукции и материально-технического уровня испытательных лабораторий мировым показателям.

Второй принцип разработки технических регламентов означает следующее: при подтверждении соответствия в форме обязательной сертификации ее участниками являются три стороны – 1-я изготовитель (продавец) продукции, 2-я орган по сертификации и (или) испытательная лаборатория, имеющая лицензию и аккредитацию, 3-я сторона – приобретатель (пользователь, покупатель) продукции. Под независимостью органов по аккредитации и сертификации (2-й стороны) от приобретателей (3-й стороны) и изготовителей (1-й стороны) следует понимать отсутствие любой формы зависимости – административной, финансовой, экономической. Независимость органа по сертификации предполагает объективную оценку показателей, по которым проводится сертификация.

Применение принципа 3 направлено на то, что проведение работ по аккредитации (доказательство компетентности выполнять работы в определенной области) должны вестись по единым правилам.

Четвертый принцип означает следующее: поскольку в России ежемесячно получают свидетельство об аккредитации большое количество организаций и лабораторий, то может возникнуть конкуренция на проведение работ по сертификации. В этом случае заявителю услуг на подтверждение соответствия предоставляется возможность выбора организации на основе тендера.

Принцип 5 необходимо учитывать при проведении обязательной и добровольной оценки соответствия, при которых правила и методы испытаний проводятся в соответствии с имеющимися методиками, установленными определенными нормативными документами (ГОСТами, Правилами и т.д.).

Последний шестой принцип указывает на то, что контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов возложен на государственные и уполномоченные на то организации, финансируемые из бюджета.

Вопрос 2.6. Содержание технических регламентов

Для достижения основных целей технического регулирования технические регламенты должны содержать необходимые требования, обеспечивающие:

- пожарную безопасность;

- электрическую безопасность;

- ядерную и другие виды безопасности а также единство измерений.

В общем случае структура технического регламента должна содержать следующие основные главы:

1. Общие положения;

2. Общие требования безопасности объекта технического регулирования;

3. Требования безопасности на различных этапах жизненного цикла;

4. Подтверждение соответствия требованиям безопасности;

5. Государственный контроль;

6. Заключительные и переходные положения;

1. В статьях главы «Общие положения» приведены цели применениянастоящего регламента и объекты технического регулирования, дано определение основных понятий, которые важны для однозначного понимания технических регламентов в соответствии со стандартизированными и общепринятыми. Рассмотрены правила идентификации объектов (Идентификация – продукции это установление тождественности характеристик продукции ее существенным признакам).

Приводится перечень нормативных документов (международных и национальных стандартов), законодательных актов РФ, используемых в техническом регламенте. В законе указано: «Международные стандарты должны использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов за исключением случаев, если такое использование признано невозможным вследствие географических или климатических особенностей РФ; Национальные стандарты могут использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов».

Указываются также объекты, на которые действие технического регламента не распространяется.

2. В статьях главы «Общие требования безопасности объекта технического регулирования » приводится перечень общих требований к безопасности объекта технического регулирования, которые являются наиболее важным поскольку требования по безопасности, не включенные в технический регламент применяются лишь на добровольной основе.

Требования могут задавать следующими способами:

а) общими требованиями, качественно определяющими необходимый уровень безопасности;

б) конкретными численными значениями показателей.

Первый способ станет основным. Второй способ широко применяется нормативных документах РОССТРОя (бывшего ГОССТРОя) – строительных нормах и правилах (СНиПах). Согласно внесенным изменениям в закон технический регламент должен содержать правила идентификации продукции

3. В главе «Требования безопасности на различных этапах жизненного цикла» приведены требования по безопасности при монтаже и наладке, в процессе эксплуатации, включая требования по пожарной, экологической безопасности к материалам, входящим с состав изделия.

4. В главе «подтверждение соответствия требованиям безопасности» должны быть указаны две формы обязательного подтверждения соответствия для продукции – декларирование соответствия и обязательная сертификация. Как следует из концепции ФЗ о техническом регулировании, декларирование соответствия является приоритетной формой подтверждения соответствия. Для таких объектов, как жилые здания и сооружения единственным способом подтверждения соответствия является декларирование.

5. В главе «государственный контроль» указано, что контроль (надзор) за соблюдением требований технического регламента осуществляется федеральным органом исполнительной власти (Федеральные органы исполнительной власти – Минпромэнергетика, Минздравсоцразвития, Минсельхоз, МЧС России и др.). В отношении продукции государственный контроль осуществляется исключительно на стадии обращения продукции (при поставках и реализации). Для других объектов контроль может производиться и на стадиях проектирования, монтажа и строительства органами государственной экспертизы.

6. В главе «заключительные и переходные положения» определяется ответственность субъектов технического регулирования (юридические и физические лица, осуществляющие проектирование, производство, и обращение продукции) за несоблюдение требований технических регламентов. Указывается, что со дня вступления в силу настоящего технического регламента, нормативные документы в части требований безопасности к объекту теряют свою силу. Технический регламент, принимаемый Федеральным законом, вступает в силу по истечении шести месяцев со дня опубликования.

Технический регламент определяет многочисленные требования по обеспечению безопасности, но не должен содержать требования к конструкции и исполнению конкретного образца продукции.

Федеральным законом «О внесении поправок в Федеральный закон о техническом регулировании» аннулирована статья №8 «Виды технических регламентов», которая предусматривала деление технических регламентов на «общие» и «специальные».

Постановление Правительства РФ ответственным за разработку технических регламентов назначено Министерство промышленности и энергетики.

Вопрос 2.7. Порядок разработки и утверждения технических регламентов

В федеральном законе о техническом регулировании определен порядок разработки, принятия, изменения и отмены технических регламентов.

Разработчиком проекта технического регламента может быть любое лицо. Обычно, как показывает практика разработки технических регламентов, это компетентная организация, имеющая опыт работ в определенной области, обширную информационную базу из международных и национальных нормативных документов.

О разработке проекта технического регламента в журнале «Вестник технического регулирования» печатается уведомление. В уведомлении указывается разработчик технического регламента, объект технического регулировании, наименование проекта технического регламента, обосновывается его необходимость. Обязательно устанавливается срок публичного обсуждения проекта технического регламента заинтересованных в нем организаций и лиц. Указывается почтовый, телефонный, электронный адрес разработчика и возможность получения копий проекта технического регламента.

Все полученные в письменной форме замечания заинтересованных лиц разработчик сохраняет, производит доработку проекта регламента.

В журнале печатается уведомление о завершении публичного обсуждения проекта. После этого разработчиком проект технического регламента вносится в правительство РФ.

Проект постановления Правительства Российской Федерации о техническом регламенте направляется на экспертизу в соответствующую экспертную комиссию. Заключение экспертной комиссии по проекту технического регламента опубликовывается в журнале «Вестник технического регулирования». В состав экспертных комиссий включаются представители федеральных органов исполнительной власти, научных организаций, общественных объединений предпринимателей и потребителей и других заинтересованных лиц. Заседания экспертных комиссий являются открытыми.

Проект Федерального закона о техническом регламенте принимается в первом чтении Государственной думой, публикуется в печатном издании.

После всестороннего обсуждения, внесения изменений и дополнений готовится проект ко второму чтению в Государственной думе.

После утверждения Государственной Думой проект приобретает силу закона.

Технический регламент может быть принят так же постановлением правительства Российской Федерации и, в особых случаях, международным договором, подлежащим ратификации в установленном порядке.

До 1 января 2010 года должны быть приняты следующие первоочередные технические регламенты:

- безопасность машин и оборудования, колесных транспортных средств;

- безопасность пищевых, химических продуктов;

- безопасность зданий, строительных материалов, сооружений;

- безопасность электрического и энергетического оборудования;

- безопасность изделий медицинского назначения

- безопасность лифтов и упаковки.

Законом о Техническом регулировании предусмотрен особый порядок разработки и принятия технических регламентов. Это относится к исключительным случаям при возникновении обстоятельств, приводящих к непосредственной угрозе жизни или здоровья граждан. Президент РФ вправе издать технический регламент без его публичного обсуждения.

В переходный период с 2003 по 2010 гг. предстоит разработать примерно 450 технических регламентов. Такой обширный фонд можно создать, если положить в основу существующие ГОСТы, санитарные правила и нормы, строительные нормы и правила и другие нормативные документы. И упростить процедуры принятия технических регламентов.

Вопрос 2.8. Государственный контроль и надзор за соблюдением требований технических регламентов

Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется Федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, государственными учреждениями, уполномоченными па проведение государственного контроля и надзора.

Государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов осуществляется в отношении продукции исключительно на стадии ее обращения. Главная цель государственного контроля и надзора – обеспечение безопасности применения объектов технического регулирования.

Органы Государственного контроля и надзора вправе:

- требовать у изготовителя (продавца) предъявления документов, подтверждающих соответствие;

- выдавать предписание об устранении нарушений требований технических регламентов в установленный срок;

- принимать решение о запрете реализации продукции, приостановить или прекратить действие декларации или сертификата соответствия;

- привлекать изготовителя (продавца) к ответственности в соответствии с действующим законодательством.