2015-01-21
2187
1. Регионализация в многосоставном обществе
Политическая регионалистика использует структурный подход к изучению территории государства и его частей. Структурный подход означает, что в фокусе внимания политической регионалистики находятся неоднородность и иерархическое строение государственной территории.
Структурирование государственного пространства называется регионализацией. Причем регионализация может рассматриваться и как процесс структурирования этого пространства, и как результат этого процесса в виде гетерогенной горизонтальной структуры и определенной вертикальной иерархии.
Регионализация — процесс перераспределения властных компетенций, передачи функций от национального на региональный уровень; появление и развитие новых институциональных форм, отвечающих новой роли регионов в процессе принятия решений на национальном и наднациональном уровнях.
Для изучения феномена субнациональной регионализации целесообразно ввести понятие "территориально неоднородная (гетерогенная) страна (государство)". В принципе любая страна характеризуется территориальной неоднородностью, если не по одному признаку, так по другому. Для политической регионалистики интересны территории, которые характеризуются политически значимой неоднородностью, и те признаки, по которым данная территория действительно неоднородна. Например, в территориально неоднородной стране региональные политические процессы достаточно автономны по отношению к общенациональным и оказывают влияние на ход событий на уровне государства в целом. Другими словами, региональный фактор является одним из значимых политических факторов общенационального уровня.
|
|
|
В политологии существует родственное понятие, с помощью которого изучается неоднородность социума. Это — многосоставное общество (plural society), концепция которого разработана известным политологом А. Лейпхартом. По мнению А. Лейпхарта, политические противоречия в многосоставном обществе в целом совпадают с линиями социального разделения.
А. Лейпхарт делит общество на так называемые сегменты — замкнутые, стабильные сообщества со своими социальными и политическими структурами. Многосоставное общество не обязательно является полиэтническим, в нем возможны конфессиональные, классовые и иные сегменты. Вместе эти сегменты создают в рамках многосоставного, но при этом условно единого общества сообщественную (консоциативную) демократию.
Одной из разновидностей сегментов являются территориальные сегменты. Территориальные сегменты — это аналог районов, как они понимаются в политической регионалистике, если мы используем "исследовательский", а не формально-правовой подход.
|
|
|
Существует расширительное толкование концепции многосоставного общества, где ключевым понятием является "федеративное общество". Эта концепция была создана У. Ливингстоном, который рассуждал о федеративной природе общества, указывая на ключевую роль интеграционных процессов и союзных отношений между различными группами. Она получила свою интерпретацию у А. Лейпхарта (который, в частности, рассматривал Кипр с его делением на греческую и турецкую общину в качестве возможного федеративного общества).
Концепция федеративного общества перекликается с теорией федерализма. Само понятие "сообщественное" восходит у А. Лейпхарта к И. Альтузиусу, который считается родоначальником этой теории. Однако пользоваться этой концепцией в политической регионалистике нужно с оговорками. Дело в том, что федеративные отношения могут рассматриваться с акцентом на принципе интеграции сегментов, которые при этом могут быть не территориальными, а иными (этническими, например). Речь идет о федеративных принципах политических отношений, но не о федерализме как о форме государственного устройства.
Концепция многосоставного общества имеет огромное значение для политической регионалистики. Многосоставное общество предполагает наличие территориальных сегментов, а это уже шаг от общей политологии к регионалистике. Кроме того, сегменты иного происхождения (этнического, конфессионального, социально-классового) почти всегда имеют территориальную привязку — районы, где они преобладают или хотя бы являются значимыми компонентами социума. В своей территориальной проекции многосоставное общество, как правило, представляет собой ячеистую (сотовую) сегментированную структуру.
Регионализация — это особый политический процесс, который влечет за собой территориальную дифференциацию (фрагментацию) и определенное структурирование (упорядочение) пространства. В процессы регионализации в той или иной степени вовлечены все политические объекты и явления.
Процесс регионализации может быть управляемым (например, когда государство создает или реформирует свое административное деление) или спонтанным (территориальные сегменты сами складываются на месте).
Также говорят об активных и пассивных формах регионализации. Пассивные формы регионализации обычно связаны с государственным управлением регионализацией, когда территория государства является простым объектом, подчиняющимся управленческим решениям. Но со стороны центра такая регионализация является активной. Возможныактивные формы регионализации и со стороны самих регионов, когда происходит региональная эмансипация, т.е. регионы борются за свою идентичность, за свои права, или когда на местах складываются обособленные территориальные сообщества.
В географической науке выделяют две составляющих процесса пространственной дифференциации — концентрацию и стратификацию. Другие авторы противопоставляютконцентрацию и деконцентрацию.
Ø Концентрация означает, что явления накапливаются в своих очагах, что усиливает фрагментацию пространства[1].
Ø Деконцентрация предполагает рассредоточение явления по территории, что непременно влечет за собой его неравномерное распределение.
Происходящее в результате концентрации и деконцентрации явлений структурирование территории может описываться через следующие понятия.
Ø Стратификация является результатом процессов концентрации и деконцентрации, которые вызывают расслоение территории на территориальные страты (сегменты) — зоны (районы), характеризуемые разным количеством и набором явлений.
|
|
|
Ø Поляризация пространства отмечается, когда различия между территориальными стратами (сегментами) приводят к противоречиям и коренным различиям, т.е. к формированию полюсов.
Наряду с регионализацией в политической регионалистике используется понятие «регионализм». Нередко эти понятия применяются в качестве синонимов, хотя определенные различия между ними существуют. Регионализм — это политический результат или эффект регионализации. Например, известный географ Я. Машбиц рассматривал регионализм как факт существования в стране районов со значительными различиями. В таком понимании регионализм является политической характеристикой территориально неоднородного государства.
При определении регионализма существует два подхода.
- Регионализм как стратегия региональных элит, направленная на расширение ими своих прав (движение «снизу»).
- Регионализм как разнообразие региональных ландшафтов на территории национального государства или наднационального объединения. В этом случае его следует понимать какрегиональную дифференциацию.
В ряде работ регионализм рассматривается как политическое движение и даже идеология, которая противопоставляется централизму. Как отмечает Г. Марченко, «регионализм — образ мышления и действий, исходящий из приоритетности региональных интересов над государственными. Централизм, напротив, основан на игнорировании региональных интересов».
Когда говорят, что в определенном государстве развит регионализм, это означает, что в нем имеются влиятельные политические силы регионального уровня, которые ведут борьбу за расширение региональной автономии. Крайним проявлением регионализма в таком случае считается сепаратизм, который ставит задачей выход региона из состава государства. Нередко это явление рассматривается в негативном контексте, хотя здесь лучше воздерживаться от ценностных суждений. Сепаратизм и иные радикальные формы регионализма являются условно негативными процессами, если их рассматривать с точки зрения интересов конкретного государства, стремящегося сохранить свою целостность.
|
|
|
Регионализм универсален и географичен. Он нейтрален по отношению к проблеме единства и интеграции страны, ее вектор задают по преимуществу другие условия: история, уровень развития, политическая культура, организация управления в регионах и пр.
Составными элементами регионализма выступают:
Ø региональное самосознание, региональная идентичность;
Ø их воплощение в общественно-политические феномены — единичные, частные или массовые, более или менее радикальные;
Ø его результаты в виде регионализации: признание ее полноправной формой самоорганизации общества, перераспределение власти между центральным и региональным уровнями в пользу последнего.
Например, в Бельгии регионализм был следствием конституирования этой страны в 1993 году как федерации. Таким образом, регионализм можно трактовать как основу для федеративных отношений, а федерализм — как политико-правовое оформление регионализма. Федерализма без регионализма быть не может, но регионализм может существовать как самодостаточное явление и без федеративных отношений[2].
С точки зрения выдвигаемых регионами требований выделим следующие виды регионализма:
Ø культурный регионализм — требования культурной автономии (религия, сохранение местных этнических традиций, преподавание на родном языке и пр.);
Ø экономический регионализм — артикуляция экономических интересов (тарифы, налоги, торговля, возможность прямых международных связей и пр.);
Ø политический регионализм — политические лозунги, направленные на сдвиги в существующей системе распределения компетенций и полномочий.
Все эти три вида регионализма тесно связаны и могут трансформироваться один в другой.
Ряд исследователей ставит проблему «аутентичного» (подлинного) и «неаутентичного» политического регионализма. По их мнению, регионализм является аутентичным в том случае, если его можно определить как «национальный»; именно такова ситуация в Шотландии, Бельгии, на Корсике, в Эльзасе. Пример «неаутентичного» регионализма дают, в частности, Уэльс, бретонские и франко-баскские политические движения. В случаях «неаутентичного» регионализма речь идет не о политической мобилизации населения, но скорее о слабо востребованной, маргинальной идеологии интеллектуалов[3].
Регионализация — это процесс перераспределения полномочий между центром и регионами в пользу последних и учет интересов и нужд регионов в политике, управлении, планировании. Необходимо отличать регионализацию от регионализма: если регионализм предполагает существование стратегии региональных элит, направленной на такое перераспределение, то регионализация описывает и анализирует реальный процесс перераспределения. Иными словами, регионализм необязательно ведет к регионализации.
Регионализм и регионализация — это антонимы централизма, централизации, унификации, но не синонимы сепаратизма и дезинтеграции[4].
В современных обществах регионализацию можно рассматривать как естественный результат общего процесса кризиса государства нации, что выражается в диффузии власти: она «перетекает» вниз — к регионам, местным сообществам, институтам гражданского общества. Общие причины регионализации заключаются в стремлении сделать власть более эффективной, а также переложить на региональные власти часть ответственности за принимаемые решения, удовлетворить стремление тех или иных слоев общества к самоуправлению.
Преимуществами регионализации с точки зрения поддержки демократического процесса выступают:
Ø расширение возможностей для регионального эксперимента, а это важный аспект процесса реформирования общества;
Ø существенный объем полномочий регионов позволяет им дистанцироваться от центра при необходимости;
Ø политический регионализм способствует сокращению дистанции между региональной политической элитой и рядовыми гражданами и тем самым дает последним дополнительные каналы для участия в политической жизни.
2. Факторы и формы регионализации
В процессе регионализации формируется определенная региональная структура государства. Эта структура имеет четыре основных измерения. Политическая регионалистика часто рассматривает политическое, в том числе формализованное политико-административное измерение региональной структуры.
В то же время не следует забывать о других измерениях региональной структуры — этнокультурном, социально-экономическом и природно-географическом. С одной стороны, эти измерения являются объектом исследований других научных дисциплин. С другой стороны, для политико-административной структуры они выступают в роли внешних факторов,которые прямо влияют на эту структуру, определяют границы и отношения между районами. Ю. Гладкий и А. Чистобаев, например, выделяют следующие факторы регионализма — природную среду, этнический, демографический, расселение, конфессиональный, политико-географический.
Таким образом, следует говорить об этнокультурных, социально-экономических и природно-географических факторах политической регионализации. Политическая регионалистика должна принимать во внимание соответствующие измерения региональной структуры изучаемого ею государства и рассматривать их во взаимосвязи с политико-административной структурой и между собой.
1) Природно-географическая структура государственной территории может анализироваться с помощью разработанной отечественными географами методологии. Работы физико-географов имеют особенно большое теоретико-методологическое значение, поскольку предлагают хорошо разработанную горизонтальную и вертикальную структуру пространства.
Ø Иерархия таксономических[5] категорий, которая включает такие единицы вертикальной структуры, последовательно расположенные одна внутри другой, как страна, область, регион, ландшафт, урочище.
Ø Горизонтальная структура природной зональности, в соответствии с которой территория делится на природные комплексы — ландшафтные зоны. Например, А. Исаченко выделяет тундру, тайгу, подтайгу, широколиственную зону, лесостепь, степь, полупустыню.
Ø Явления азональности, связанные с нарушением стройной последовательности сменяющих друг друга ландшафтных зон. Эти явления могут быть связаны с речными долинами и горными ландшафтами, для которых характерна высотная поясность.
Ø Смещения в таксономической лестнице, когда в реальности может быть не выражен определенный таксономический уровень, и территория делится на таксоны более мелкого уровня.
Природно-географическая структура государственной территории может влиять на политику разными способами:
Ø административные границы, которые часто привязаны к природным объектам;
Ø влияние природно-климатических условий на традиции и, прямо или опосредованно, на политическую культуру;
Ø локализация природных ресурсов, которая определяет системы расселения (и через них те же административные границы), экономическую и связанную с ней политическую культуру, стратегические общегосударственные интересы применительно к отдельным особенно важным регионам;
Ø сложная конфигурация государственной территории, которая может создавать проблемы для управления отдельными ее участками.
2) Этнокультурная структура государственной территории в первом приближении представляет собой его этническую карту, т.е. ареалы расселения (точнее, численного преобладания) тех или иных этнических групп и смешанные (переходные) зоны.
Ø Этнолингвистические ареалы могут рассматриваться как через собственно ареалы расселения тех или иных групп, так и через иерархию таксономических категорий (языковые семьи, языковые группы, отдельные языки, диалекты).
Ø Структура конфессиональных ареалов предполагает деление территории на ареалы распространения больших и малых конфессий, субконфессиональных групп и сект.
Ø Многие моноэтнические ареалы характеризуются своей сложной и многоуровневой субэтнической структурой, которая определяется через диалекты, субэтническую идентичность, бытовую культуру.
Ø Концепция Л. Гумилева оперирует такими понятиями, как этноценозы[6]и месторазвития[7].
Р.Туровский предлагает следующие таксономические категории культурных ландшафтов для описания территориальной структуры и иерархии культурного пространства:
Ø культурный мир;
Ø страна (между культурным миром и страной в сложно устроенных культурных мирах возможна промежуточная категория — область);
Ø земля (между страной и землей в сложно устроенных странах возможна промежуточная категория — край);
Ø местность;
Ø община;
Ø культурный объект.
Сложившаяся этнокультурная структура государственной территории имеет огромное влияние на политическую регионализацию. Следствием этнокультурной дифференциации являются, например, региональные и локальные политические культуры, которые в свою очередь могут влиять на особенности региональных политических систем, региональных политических режимов, региональных элит. Региональные и локальные политические культуры нередко проявляются и на административной карте, если им удалось выступить в роли регионообразующих субъектов и добиться создания административных единиц, совпадающих с границами их распространения. Региональные и локальные политические культуры демонстрируют свои различия во время выборов и при формировании региональных элит.
3) Социально-экономическая структура государственной территории также в каждом случае является уникальным явлением. Она может быть описана с помощью экономических районов, каждый из которых отличается своей хозяйственной специализацией, а точнее, как правило, комплексом специализаций. Школа экономического районирования успешно развивалась в СССР (деление страны на экономические районы).
Социально-экономическая структура также серьезно влияет на политическую структуру. Она ведет к трансформации системы расселения (миграции, создание новых центров), что часто влечет за собой перекройку административных границ. К тому же, социально-экономическая специфика территории определяет политическую культуру ее населения.
Региональная структура может быть как формальной, так и неформальной. В первом случае говорят об административно-территориальной (или политико-административной) структуре, во втором используют понятие "территориально-политическая (или политико-территориальная) структура".
Наиболее явной и строго формализованной политико-административной структурой является административно-территориальное деление (АТД) государства. Это — классический пример нормальной иерархии регионов, когда территория без остатка делится на единицы первого порядка, те в свою очередь на единицы второго порядка и т.п. Для сравнения заметим, что в природно-геогра-фической структуре возможны аномалии в связи с неоднородностью низовых таксонов, отсутствием кратности, т.е. выпадением (невыраженностью) некоторых таксономических категорий, наличием азональных явлений.
Не следует также считать, что административно-территориальное деление является единственной юридической формой регионализации. Например, экономические районы в СССР имели официальные границы, активно использовались в экономическом планировании и при ведении государственной статистики. Экономическое районирование является "дополнительной" формой АТД и в некоторых странах рыночной экономики, облегчая и упорядочивая государственное регулирование.
Возможны разнообразные специализированные и ведомственные сетки, связанные, например, с военными, судебными, статистическими и прочими районами. Предметом исследования может быть конгруэнтность, т.е. совпадение или несовпадение этих сеток. Не исключается юридическое оформление ячеек социально-экономической и этнокультурной структуры, например, в случае официального признания экономических районов или наделения этнических ареалов политической автономией и статусом административных единиц.
Политическая структура государственной территории развивается под воздействием внешних (экзогенных) факторов, указанных выше, а также в результате действия внутренних (эндогенных) факторов, непосредственно связанных с политическими процессами.
3. Методология исследования регионализации
Все возможные ячейки региональной структуры можно разделить на три группы:
Ø Формальные (формализованные) ячейки типа АТД и ведомственных сеток. Их можно определить на основании нормативных актов;
Ø Обыденные ячейки — районы, наличие которых признано местными сообществами и нередко используется для самоидентификации. Такие районы также называют перцепционными[8], они связаны с определенными чувствами и образами, распространенными среди населения. Иными словами, они "живут" в сознании простых людей и составляют основу (или одну из основ) для их идентичности. Они определяются с помощью исследования общественного мнения и внешних форм самоидентификации, используемых в различных названиях;
Ø Исследовательские артефакты — районы, определенные исследователями по тем или иным критериям.
Исследование региональной структуры предполагает не только рассмотрение ее формализованных ячеек, но и выделение неформальных структур в соответствии с операцией районирования.
Наибольшую методологическую сложность представляет районирование. Б. Родоман называет районированием "выявление, выделение, разграничение любых ареалов в любой среде". Он считает районирование процессом, который аналогичен классифицированию и периодизации.
Районирование — это выделение регионов (районов) по одному, нескольким или комплексу признаков. В последнем случае говорят о синтетических районах, отличая их от более простых однопризнаковых районов.
Определенная "искусственность" районирования заключается в том, что "в процессе районирования происходит дискретизация пространства, которое до того и само по себе может быть дискретным или континуальным в различной степени". Сам исследователь определяет критерии, на основании которых он проводит дискретизацию континуального пространства, делит его на условные части.
Важной характеристикой района является его территориальная целостность. Считая ареал самым общим понятием, Б. Родоман делит ареалы на две группы — сплошные(монолитные) и несплошные (фрагментарные). Районом Б. Родоман считает всякий сплошной ареал.
Наука давно уже занимается поиском устойчивых пространственных структур неформального характера и закономерностей их формирования. Известна, например, концепция концентрических кругов И. Тюнена. Следующим шагом стала концепция гексагональных решеток, связанная с именами А. Леша и В. Кристаллера. Однако выявление геометрических структур правильной формы не является самоцелью, поскольку процессы регионализации редко приводят к появлению геометрически правильных паттернов[9]. Для регионализации характерно преобладание неправильных линий над правильными, постоянные пространственные флуктуации.
Наиболее распространенная классификация делит районы на два основных типа:
Ø Гомогенные, или формальные, районы выделяются на основе определенных качественных характеристик, которые называют районообразующами признаками. Территория района предполагает наличие на ней данного признака (группы признаков), в отличие от другого района, где признак (группа признаков) является иным. Такой район представляет собой условно однородную площадь. Ее условная однородность определяется применяемым любым исследователем правилом генерализации[10], когда значимые районообразующие признаки и характеристики отделяются от незначимых (малозначимых);
Ø Узловые, или функциональные, районы выделяются на основе системы внутренних связей. Такой район по своему паттерну представляет собой систему узлов и связующих линий (векторов, направлений). Районообразующим признаком в этом случае становится вхождение в систему связей.
Б. Родоман несколько усложняет эту классификацию, выделяя наряду с однородными районами коннекционные и конфигурационные (в других работах он говорит об узловых районах, что соответствует более распространенной и принятой на Западе методологии[11]). Коннекционные районы объединены связями и являются понятием, близким к узловым районам. В отличие от них конфигурационные районы выделяются на основе свойств ограниченности.
Также следует иметь в виду, что районирование может быть индивидуальным и типологическим. В первом случае каждый район уникален, он обладает собственной характеристикой (обычно это не одна, а комплекс характеристик) и наделяется своим собственным именем. Типологическое районирование делит территорию на районы разного типа, которые могут повторяться в разных концах страны.
Исследование региональной структуры предполагает определение не только паттерна регионализации, но и ее уровня, глубины. В этом случае исследователь замеряет амплитуду внутренних колебаний по тому или иному признаку. Как правило, речь идет о квантифицируемых[12] показателях, которые можно найти в статистике или определить самостоятельно. Например, А. Лейпхарт использовал в своих работах индекс фрагментации, предложенный в свое время Д. Рэем и М. Тэйлором (в его основе — религиозный и этнический состав населения). Для политической регионалистики в этой связи может быть предложен индекс территориальной фрагментации. В США использовались такие показатели, как индекс дисгармонии (в электоральном анализе, индекс колебался от нуля до единицы в зависимости от того, насколько партия-победительница отличилась в тех или иных регионах) или индекс централизации (в исследованиях бюджетного федерализма, замерялось соотношение расходов центрального правительства и субнациональных органов власти).
Универсального показателя территориальной фрагментации не существует, как нет и универсальной схемы районирования того или иного государства. Как и в случае с районированием, исследователь сначала задает критерии. Для исследований уровня (глубины) фрагментации это — признак, амплитуду колебаний которого от территории к территории предполагается установить, и индекс, который, по мнению автора, наиболее точно выявляет эту амплитуду.
4. Модели регионализации в сравнительной перспективе
Политический регионализм понимается иногда как серия сделок, как результат политического торга между региональными и национальными элитами. Однако современный регионализм — феномен гораздо более глубокий и выступает как политический торг лишь на поверхности. И.М.Бусыгина характеризует его как специфический образ действий, особая стратегия, базирующаяся на консенсусе внутри региона и направленная на создание в нем более сильных и эффективных политических и административных структур с целью ускоренного развития региона. Как показывает опыт многих стран Европейского союза, регионализм в настоящее время утрачивает свои прежние, преимущественно провинциалистские ориентации, основанные на противостоянии центру, а новые сторонники регионализма рекрутируются в более образованных слоях населения. Одним из наиболее принципиальных вопросов для развития «позитивного» регионализма является оформление сильной региональной идентичности.
В качестве основных причин регионализации и децентрализации государств-наций в Европейском союзе можно выделить следующие:
Ø регионализация/децентрализация как попытка модернизации политических систем, которая всегда опирается на особые национальные традиции; попытка предоставить регионам более широкое поле для маневра, то есть самостоятельного роста, внутреннего развития и привлечения внешних ресурсов перед лицом глобализации;
Ø как попытка выживания современных государств-наций в силу усложнения социальных, экономических и экологических проблем, требующих иного подхода, нежели традиционный универсальный иерархический подход «сверху вниз»;
Ø как отражение культурно-исторических проблем и ответ на требования территориальной автономии, расширения политических прав регионов;
Ø как результат углубления интеграционных процессов и их проникновения в компетенции регионов[13].
Причины дисперсии власти (от национального уровня к региональному) в либеральных демократиях можно объяснить и следующим образом:
Ø центральное правительство пытается избежать ответственности за некоторые решения, то есть переложить их на другой — региональный — уровень (к примеру, заведомо непопулярные решения в области налоговой политики);
Ø у центрального правительства существуют другие заботы, перевешивающие его сопротивление «напору» регионов (например, победа на следующих выборах, стремление удержать свою партию у власти или завоевать на выборах определенные округа);
Ø правительство неспособно контролировать или препятствовать дисперсии власти.
Рассмотрим более подробно модели регионализации в некоторых государствах — членах Европейского союза — Италии, Франции, Испании, Великобритании.
1. Территориальная структура Италии в своем современном виде была конституирована в 1970 г. (регионы особого статуса, среди которых Сардиния, Сицилия, Южный Тироль, были выделены ранее). Каждый регион имеет избираемую населением региональную ассамблею, которая, в свою очередь, избирает исполнительную власть (правительство) во главе с президентом региона. Согласно ст. 117 Конституции страны региональные правительства несут ответственность за выполнение ряда функций (туризм, политика в области культуры и экологии, региональный транспорт, некоторые аспекты сельскохозяйственной политики и политики в области образования), другие функции могут быть делегированы регионам центральным правительством (ст. 118). По большей части деятельность правительств состоит в реализации политических решений, принимаемых в Риме. Центральное правительство обладает правом наложить вето на любое решение региональной ассамблеи и распустить ее. В отличие от федеративных политических систем итальянские регионы не имеют прямого представительства в национальном парламенте.
В последние годы итальянские регионы показывают растущее желание и способности формулировать и артикулировать свою новую роль в итальянском политическом процессе. Однако надо учитывать, что итальянские регионы — это искусственные конструкции. В отличие от регионов со специальным статусом они не имеют исторических корней, а их границы часто не совпадают с границами региональных сообществ[14].
Политическая жизнь в регионах сильно зависит от партий, которые воспринимают региональные выборы как некую стадию национальной политической конфронтации, где специфические региональные вопросы практически не играют роли в ходе предвыборной борьбы. Поэтому регионы испытывают затруднения в развитии своей политической культуры. А если регионы политически слабы, то они, соответственно, слабы и в формулировании и проведении собственной политики.
К середине 1970-х годов по всем регионам Италии избиратели и местная элита выступали активными сторонниками региональных реформ[15]. С 1980-х годов отмечен поток инициатив со стороны северных и центральных регионов касательно изменения их роли в национальном политическом процессе. Первое важное предложение «регионального фронта» было озвучено в 1991 г. в декларации «К новому статусу региона». Предложение включало:
Ø требование расширения полномочий регионов;
Ø четкое разграничение полномочий между центром и регионами;
Ø прямое участие представителей регионов в законодательном политическом процессе на национальном уровне через палату регионов или парламентский комитет;
Ø расширение финансовой автономии регионов.
Предложение вызвало конфликт между центром и регионами. Группа регионов потребовала роспуска министерств, вмешивающихся в компетенции регионов. Кроме того, региональные власти решили не участвовать в работе Постоянной конференции «государство — регионы», консультативном органе, связывающем регионы и центральное правительство. В это же время в регионах идет активное развитие нового класса региональных политиков.
Конфликты продолжались и в 1992—1993 гг. Регионы выступили с «Хартией регионов Италии», требуя включения принципа субсидиарности в Конституцию страны. По результатам референдума (апрель 1993 г.) были распущены министерства сельского хозяйства и туризма. Так, начало 1990-х годов отмечено подъемом итальянского регионализма, где большую роль играли этнические, лингвистические и культурные факторы. Однако основной причиной регионализма как фокуса политических дебатов стали успехи новых политических сил — итальянских лиг (особенно в Ломбардии) на региональных выборах.
До последнего времени роль регионов была опосредована их способностью устанавливать неформальные по большей части отношения с соответствующими министерствами, которые непосредственно участвовали в интеграционных процессах в ЕС. Дело осложнялось тем, что подобных министерств было несколько, причем их функции часто пересекались. Сейчас регионы настаивают на установлении прямых контактов с институтами ЕС. Этот процесс уже развивается, причем центральное правительство вынуждено принимать эту ситуацию. Правда, отношения устанавливаются скорее на стадии реализации политических решений, нежели на стадии принятия решений. Некоторые регионы учреждают специальные комитеты по делам ЕС. В комитеты входят представители местных властей, университетов, ассоциаций и союзов предпринимателей, европейских движений. Их задача — консультировать региональные власти по вопросам интеграции.
Надо отметить, что северные и центральные регионы проводят гораздо более активную политику, играют ведущую роль в лоббировании местных экономических интересов. Таким образом, итальянский регионализм встречает два рода трудностей:
Ø чрезмерная роль национальных отраслевых министерств
Ø и парадоксальное поведение итальянского Юга, регионы которого более всего нуждаются в мероприятиях региональной политики ЕС, однако проявляют меньше всего инициативы. Жители Юга не показывают серьезного интереса к регионализму, они больше доверяют центральному правительству и традиционным партиям. Если элиту северных регионов больше заботит принятие новых нормативных документов, то элиту южных регионов — распределение финансовых потоков.
Тем не менее, регионализация итальянской политики и общественной жизни в целом состоялась. При этом надо отметить, что «регион» вытеснил «провинцию» из политической иерархии страны. Согласно результатам 20-летних полевых исследований Р.Патнэма новые региональные институты трансформировали местную политическую культуру, в свою очередьособенности этой культуры повлияли на функционирование политических институтов. В регионах очевидна тенденция к идеологической деполяризации и усиление прагматических ориентаций. Процесс достижения консенсуса на региональном уровне стал гораздо более мягким и отлаженным, нацеленным на компромисс. Озабоченность «радикальным социальным обновлением» сменилась озабоченностью в отношении административной эффективности и профессионального уровня — произошла смена институциональных приоритетов[16]. Новые региональные институты 1970-1980-х гг. развивали и поощряли толерантность и прагматизм, нацеленность на конечный результат.
Еще одним важным итогом исследований явилась крепнущая аутентичность и автономия региональных институтов, что проявилось, в частности, в растущей независимости региональных советников от местных партийных лидеров, стремлении первых проводить собственную линию. В целом население и лидеры местных общин довольны доступностью и несравненно большей открытостью региональных администраций по сравнению с национальной. Однако имеются и крупные проблемы, связанные с недостаточной подготовленностью персонала, их непрактичными и несогласованными действиями[17]. Многократно отмечена управленческая некомпетентность региональных властей. Помимо этого, региональные реформы обострили диспропорции между Севером и Югом; реформы имеют разный эффект в этих частях страны.
В последние десятилетия Италия значительно продвинулась по пути регионализации и децентрализации. Регион стал одной из основных территориальных единиц итальянской политики. Региональные институты относительно глубоко укоренились в Италии и оказали серьезное воздействие на политическую культуру страны. Региональные правительства стали лабораториями политических инноваций, во многом определили «новый способ делать политику». Италия не превратилась в федерацию, поскольку политический и конституционный статус ее регионов несравним со статусом, например, германских земель. Однако было справедливо отмечено, что различие унитарной и федеративной системы есть не дихотомия, но континуум. Утверждение общественной легитимности региональных институтов — это процесс, требующий определенного времени.
2. Во Франции система административных регионов сложилась после того, как декреты 1950—1960 гг. были существенно изменены по закону 1972 г., который создал систему региональных советов (сейчас их насчитывается 26, включая заморские)[18].
Первые прямые выборы в советы состоялись, однако, только в 1986 г., до этих пор советы состояли из депутатов национального парламента и представителей от органов местного самоуправления данной территории. Регионы обладают значительными полномочиями в таких сферах, как образование и профессиональное обучение, экология, программы экономического регионального развития. Тем не менее, финансовые ресурсы их невелики (особенно по сравнению с органами местного самоуправления), так что они представляют собой лишь административный уровень без гарантированного Конституцией статуса. Недостаточная значимость регионального уровня определяется, в частности, тем, что политики предпочитают бороться за офисы органов местного самоуправления, а не за позицию регионального уровня.
Несмотря на то, что во Франции процесс децентрализации имеет уже многолетнюю историю, исследователи отмечают слабость французских регионов. Их компетенции и финансовые ресурсы остаются недостаточными, регионы слабо консолидированы, политики регионального масштаба не оказывают существенного влияния на формирование общественного мнения. Тем не менее, региональные реформы все-таки привели к некоторым сдвигам в отношениях между центром и регионами.
Так, 1972 г. ознаменовал конец традиционной системы управления, законы 1982, 1983 и 1986 гг. усилили регионы посредством расширения их компетенций и ресурсов, а также обеспечили им политическую легитимность прямыми выборами[19]. Реформы передали регионам новые компетенции в таких сферах, как планирование, экономическое развитие, образование, профессиональное обучение. В задачи региона входит также стимулирование и координация регионального развития, не нарушая при этом прав департаментов и коммун, которые не подлежат контролю региона. Согласно закону 1986 г. региональные советы избираются по пропорциональной системе. Надо отметить, однако, что избирательные кампании практически не содержат региональных сюжетов, за исключением выборов в Бретани, Стране Басков, на Корсике.
Интеграционные процессы в Западной Европе оказывают влияние на регионализм во Франции в двух отношениях:
Ø центральные регионы, где региональная идентичность изначально слабее, усиливаются посредством интеграции;
Ø периферийные регионы слабо затронуты интеграцией и полагаются на переговоры с центральным правительством для усиления своей автономии.
В этом отношении французский регионализм имеет общие черты с итальянским. Так же как и в Италии, периферийные регионы отличаются апатией, слабо участвуя в европейских политических дебатах. Парадоксально то, что периферийные регионы, получающие средства от фондов ЕС, отличаются тем не менее наибольшим равнодушием или даже враждебностью к европейской идее — фактически это оппозиция интеграции, выраженная в территориальной форме.
На национальном уровне регионы действуют как группа давления, прежде всего через своих наиболее авторитетных представителей. И все-таки политическая вовлеченность регионов остается слабой. Маститые региональные политики уступают место более молодым, имеющим меньшее влияние на центральное правительство. Политическая база регионализма остается нестабильной и ограниченной.
3. В Испании, в отличие от Франции, история распорядилась иначе: страна никогда не была исторически сложившимся централизованным государством, она всегда отличалась правовым, политическим и культурным плюрализмом. Испанская история содержит периоды усиления и ослабления централизации. Так, первая современная Конституция Испании 1812 г.означала конец (по крайней мере, временный) исторического испанского регионализма, создав унитарный территориальный порядок и унитарное управление, разделив страну на пятьдесят провинций. Конституция первой Испанской Республики от 1873 г., существовавшая совсем недолго, напротив, превратила страну в федеративное государство, в котором семнадцать государств, среди которых Куба и Пуэрто-Рико, формировали испанскую нацию. Федеративное испанское государство состояло из трех уровней: муниципалитетов, регионов-государств и самой федерации — республики.
По мнению экспертов, первая республика оказалась столь недолговечной, в частности, потому, что слишком радикально разрешила проблемы территориального порядка. В 1876 г. новая Конституция восстановила централизованное государство в стране.
Первой Конституцией, удовлетворившей по крайней мере отчасти требования исторических испанских регионов, стала Конституция II Республики в 1931 г. Согласно этому документубыло создано так называемое интегральное государство, которое в целом имело унитарный характер, однако открывало возможность развития некоторой автономии для каталонской, баскской и галисийской территорий. Так, уже через год был принят Статут Каталонии, через пять лет — Статуты Страны Басков и Галисии (последний так и не вступил в силу из-за начавшейся Гражданской войны 1936—1939 г.). После ее окончания режим генерала Франко укоренился на базе унитарного централизованного государства[20]. Конституция 1931 г. была, по сути, компромиссом между традиционным централизованным государством и автономистскими устремлениями отдельных частей страны. Государство Франсиско Франко было определено как «сообщество судьбы», государственное единство было признано высшим приоритетом, в соответствии с этим государственная власть была организована строго иерархически снизу доверху.
Переход к демократии в Испании начался в 1976 г., при этом Конституцию 1978 г. отличало стремление дать ответы на вызовы регионализма; Основной закон страны предоставил возможность не только отдельным, но всем территориям получить доступ к широкой законодательной и институциональной автономии.
Новая модель территориального устройства получила название Государства автономий. Крайне важно отметить то, что Конституция Испании не устанавливает ни число, ни названия автономных сообществ, но лишь обозначает пути для того, чтобы отдельные провинции или их объединения могли такие сообщества создавать (это право было реализовано всеми провинциями, и Испания имеет сейчас в своем составе 17 автономных сообществ). Конституция также не определяет уровень полномочий каждого автономного сообщества, ограничиваясь лишь списком полномочий и определяя два возможных пути достижения автономии: быстрый, предусмотренный для исторических регионов и позволяющий сразу получить максимальный уровень полномочий, и медленный, когда регионы расширяют объем полномочий постепенно, по мере готовности.
Таким образом, в Испании всегда в той или иной мере наличествовал политический и культурный регионализм, всегда существовали особые исторические территории. История страны есть в данном отношении история колебаний, подвижек между централизмом и регионализмом.
В 1983 г. Конституционный суд страны официально назвал Испанию «государством автономий», с тех пор это название используется в литературе, хотя не является единственным. Так,Томас Рамон Фернандес Родригес называл свою страну «унитарным региональным государством», это название ясно отражает достигнутый в Испании компромисс между концептами унитарного государства и политическими амбициями регионов.
4. В англосаксонских странах процесс перераспределения властных полномочий носит название деволюции[21].
В Великобритании, которая является унитарным государством, этот процесс имеет асимметричный характер и относится к перераспределению полномочий между Лондоном, с одной стороны, и Шотландией, Уэльсом и Северной Ирландией — с другой. Термин получил широкое распространение в конце 1970-х гг., когда впервые было предложено учредить парламентские ассамблеи в двух регионах. Итогами длительных дискуссий о характере деволюции в стране стали проведенные в 1997 г. референдумы в обоих регионах относительно образования региональных парламентов. Первые выборы в парламенты Шотландии и Уэльса были проведены в 1999 году.
В США проблема деволюции или «революция деволюции» — расширения полномочий штатов за счет федерального правительства — тесно связана с проблемой трансформации модели американского федерализма. В начале 1980-х гг. Р.Рейган выступил с концепцией «нового федерализма», в дальнейшем, уже после его ухода, тема деволюции получила развитие в разработанном республиканцами документе «Контракт с Америкой», в котором трансформация федерализма выступала в качестве важнейшего политического приоритета. Однако парадокс «деволюции по-американски» состоит в том, что в рамках созданной в США федеративной системы никакое радикальное перераспределение власти невозможно. Важнейшим условием деволюции выступает наличие иерархической властной системы, вертикально организованных отношений между центром и регионами, американский же федерализм этого не допускает, поскольку и Соединенные Штаты в целом, и каждый штат в отдельности являются суверенными политическими образованиями.
Таким образом, помимо политической риторики, деволюция в США в 1990-е гг. материализовалась лишь в двух конкретных мероприятиях:
Ø конгресс отменил общефедеральные стандарты скорости на автомагистралях
Ø и расширение свободы штатов в использовании федеральных целевых грантов.
Что касается тенденций, то исследователи выделяют следующие тенденции «в сторону деволюции»:
Ø ориентация Верховного Суда США на защиту прав штатов;
Ø ослабление бюджетного давления на штаты;
Ø опережающий рост численности работающих по найму на штаты и муниципалитеты по сравнению с ростом численности федеральной бюрократии.
5. Оценки российской регионализации — одной из существенных характеристик посткоммунистической России — полярны: от восприятия ее как нормальной реакции общества на советский сверхцентрализм до признания ее итогом формирования на территории страны неофеодальных региональных политических режимов. Очевидно, однако, что лавинообразный рост российского регионализма превратился в 1990-е г. в политическую проблему, которая, в свою очередь, явилась следствием фундаментальных системных сдвигов на рубеже 1980-1990-х гг. Таким образом, системный кризис в России может быть описан, в частности, через процессы развивающейся регионализации государства и хаотической политической и экономической децентрализации.
Отметим, что регионализация не была абсолютно новым феноменом для России. Так, в ходе советской истории выделяются два цикла регионализации «по-советски» (внедрение территориального принципа управления экономикой):
Ø в конце 1920-х гг. (нэповская практика местного хозяйствования на базе огромных по площади «административно-экономических областей»)
Ø и в 1950-е гг. (хрущевские совнархозы и территориальные комплексы).
Однако индустрия и военно-промышленный комплекс не вписывались в рамки регионов, уже поэтому советская регионализация — чисто экономического характера, естественно, — была изначально ущербной и не состоялась.
На рубеже 1980-1990-х гг. требования экономической регионализации (прежде всего регионального хозрасчета) со стороны союзных республик переросли в экономический (отказ от уплаты налогов союзному центру), далее — в политический сепаратизм[22]. Попытки союзного центра «умиротворить» республики посредством экономической регионализации оказались запоздалыми и не смогли предотвратить территориальную дезинтеграцию Советского Союза.
Важнейшие характеристики российской регионализации 1990-х гг.:
1) ее лавинообразный, стихийный характер, что стало возможным в силу правового вакуума на федеральном уровне и политического кризиса самого федерального центра;
2) ее этнический характер, поскольку этнические различия оставались в СССР одним из ключевых факторов культурно-территориальной дифференциации.
Таким образом, «пионерами» российской политической регионализации стали крупные, экономически и политически мощные республики — Татарстан и Башкортостан. Регионализация стала одной из причин усиления неоднородности, фрагментированности российского пространства.
Следует различать внутренние и внешние причины развертывания процессов регионализации в России в начале 1990-х гг.
К внутренним причинам относятся слабость федерального центра, разрушение вертикально организованной системы политического, хозяйственного и идеологического контроля, децентрализация общественной жизни, экономический кризис, с другой стороны — быстрое развитие и усиление региональных элит, обострение межнациональных отношений, наконец — сам фактор разнообразия российских регионов.
Внешние причины регионализации страны складываются из:
а) геополитических и геоэкономических факторов (географического положения региона, его ресурсов, близости к коммуникациям, внешнеэкономических и внешнеполитических предпочтений);
б) военно-стратегических факторов (военные альянсы, военные конфликты вблизи российской территории, характер размещения иностранных вооруженных сил), влияющих на развитие приграничных регионов;
в) территориальных и этнических конфликтов, которые также оказывают мощное воздействие на развитие российских приграничных регионов[23].
С 1999-2000 гг. берут начало новые процессы:
1) экономическая и политическая рецентрализация России, падение роли регионального фактора в российском политическом пространстве. Оценить итоги этого пока еще незаконченного цикла крайне трудно, очевидно, однако, что подобная дерегионализация чревата опасностью резкого усиления центробежных тенденций при любом ослаблении федеральной власти;
2) «новая регионализация» России, суть которой в потере административными регионами политической, экономической и социально-культурной активности и формировании новых «культурно-экономических» регионов, ориентированных на переход к постиндустриальной экономике, границы которых не совпадают с внутренними административными границами. «Новая регионализация» не замыкается границами России, в данном случае страна выступает как участник современного мирового процесса[24].
Литература
Бусыгина И.М. Политическая регионалистика: Учебное пособие. М.: МГИМО (У); РОССПЭН, 2006. С. 39-53.
Княгинин В., Щедровицкий П. На пороге новой регионализации России // Россия между вчера и завтра. Под ред. В.Преображенского, Д.Драгунского. М., 2003.
Магомедов А. Мистерия регионализма. М., № 114, 2000.
Макарычев А.С. Влияние зарубежных концепций на развитие российского регионализма // Сравнительный регионализм: Россия – СНГ – Запад. Н.Новгород, 1997. С.97-129.
Патнэм Р. Чтобы демократия сработала. М., 1996.
Трейвиш А.И., Артоболевский С.С. Введение: что такое регионализация и как с ней бороться // Регионализация и развитие России. Под ред. А.Трейвиша, С.Артоболевского. М, 1999.
Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика: учеб. пособие для вузов. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. С.43-52.
Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007. С.31-58.
[1] При этом концентрация и внутренняя интеграция считаются родственными, но не тождественными понятиями.
[2] Макарычев А.С. Влияние зарубежных концепций на развитие российского регионализма... С. 97-129.
[3] Amery J. Notwendigkeit, Ideologie — oder Ersatzrevolution? Randnotizen zum Thema Regionalismus. In: Frankfurter Rundschau, 23.07.1977.
[4] Трейвиш А.И., Артоболевский С.С. Введение: что такое регионализация и надо ли с ней бороться. В сб.: Регионализация... С. 5.
[5] Таксономия – теория классификации и систематизации сложноорганизованных областей действительности, имеющих обычно иерархическое строение (органический мир, объекты географии, геологии, языкознания, этнографии и т.д.).
[6] Этноценоз – устойчивая сложно-компонентная система «этнос-ландшафт», вырабатываемая в процессе адаптации этноса к геобиоценозу своего «кормящего» ландшафта. Единство системообразующих связей в этноценозе, соответствующий им характер традиционного природой пользования полагают активную координацию мер, направленных на сохранение природной среды обитания («кормящих» ландшафтов) и достижение устойчивого демографического и социально-экономического развития этносов.
[7] Месторазвитием, или родиной этноса, является неповторимое сочетание элементов ландшафта, где эта этническая общность впервые сложилась как энергетическая система. Далеко не всякая территория может оказаться месторазвитием.
[8] Перцепция – восприятие.
[9] Паттерн – англ. pattern — образец, шаблон, система.
[10] Генерализация – подчинение частных явлений общему принципу.
[11] Административно-территориальное деление Б. Родоман считает самым универсальным видом узловой районизации (районирования). Представляя собой "плоскую" территорию с ясными границами, административные единицы в то же время построены по узловому принципу, так как представляют собой систему административных центров разного порядка.
[12] Квантификация – количественное выражение качественных признаков.
[13] Bullmann U. The Politics of the Third Level. In: The Regional Dimension of the European Union. Ch. Jeffery (ed.), London, 1997. P. 9-10.
[14] Desideri С. Italian Regions in the European Community. In: The European Union and the Regions. B.Jones, M.Keating (Eds.). Oxford, 1995. P. 66-67.
[15] Патнэм Р. Чтобы демократия сработала. М., 1996. С. 37—38.
[16] Патнэм Р. С. 47-49.
[17] Здесь необходимо отметить большие различия между Севером и Югом страны в подходе к проблеме эффективности региональных правительств. Так, если в конце 1980-х гг. на Севере почти все региональные правительства удовлетворяли своих граждан, то на Юге — не удовлетворяло ни одно.
[18] European Politics Today. G.K.Robepts (Ed.) Manchester, 1997. P. 262-263.
[19] Balme R. French Regionalization and European Integration: Territorial Adaptation and Change in a Unitary State. In: The European Union and the Regions. B.Jones, M.Keating. P. 168-169.
[20] Писарик Г.Э. Испанская модель территориального устройства: государство автономий. В кн.: Система автономий как модель укрепления институтов. М., 2003. С. 46.
[21] Традиционно «деволюция» является понятием из области права и означает передачу права, ответственности, имущества от одного лица другому. В политическом смысле под деволюцией подразумевается процесс передачи власти от центра на региональный или местный уровень (вариант регионализации).
[22] Трейвиш А.И. Региональное развитие и регионализация России: специфика, дилеммы и циклы. В сб.: Регионализация... С. 50-51.
[23] См.: Сергунин А.А. Внешние факторы регионализации России. В сб.: Сравнительный регионализм... С. 130—149.
[24] Авторы данной концепции рассматривают регионализацию как процесс пространственной организации страны. Подробнее об этом см.: На пороге новой регионализации России: Доклад. Н.Новгород: Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа, 2001. 123 е.; Княгинин В., Щедровицкий П. На пороге новой регионализации России. В сб.: Россия между вчера и сегодня. Под ред. В.Преображенского и Д.Драгунского. М., 2003. С. 84—107.
