2015-02-27
1635
Как реакция на процессы ослабления федеральной власти и потери управляемости страной явился курс на централизацию, составивший содержание второго этапа в истории строительства постсоветского Российского государства. Сама централизация власти имела более широкое назначение – укрепление государства, что было жизненно важным в сложившихся тогда условиях. Дело в том, что, несмотря на свойственные им особенности, все стратегические реформы (административная, налоговая, судебная, земельная, банковская, а также реформирование естественных монополий, системы жилищных и муниципальных субсидий) имели одну общую черту: их проведение зависело от жизнеспособности и эффективности государства. Однако, по мнению некоторых специалистов, российская государственная машина оставалась слабой и неэффективной. «Она сталкивается также с продолжающимися проблемами легитимности, так как хотя сам Путин остается популярным, доверие государственным институтам и одобрение их деятельности остается низким».[183]
Централизация была востребована самой жизнью и принесла немало положительных результатов. Важнейшим из них явилось восстановление единого экономического и правового пространства. Хотя процесс приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральной Конституцией и другими федеральными законами оказался внутренне противоречивым (не были приведены в соответствие с Конституцией России некоторые федеральные законы, особенно те из них, которые вторгались в предметы ведения и полномочия субъектов Федерации), в целом он был жизненно необходимым.
Приведение Конституций (Уставов) и законов субъектов Федерации в соответствие с федеральной Конституцией и федеральным законодательством положило конец своеволию региональных элит в правовом регулировании важнейших сторон общественной жизни, в первую очередь, вопросов организации государственной власти, формирования избирательной системы и проведения выборов, регламентации хозяйственных отношений, участия субъектов федерации в международных и внешнеэкономических связях и т. д.
Централизация власти и управления помогла в какой-то степени дисциплинировать региональных лидеров, возомнивших себя вершителями судеб страны, хотя не прекратился полностью прежний процесс заигрывания с ними, свидетельством чего стало попустительство федеральной власти, вылившееся, в частности, в разрешение губернаторам и президентам продлить свое пребывание у власти на третий срок.
Позитивным, хотя и не до конца последовательным, шагом явилась реформа Совета Федерации, удаление из него региональных руководителей, особенно руководителей высшей исполнительной власти субъектов федерации. Это позволило хотя бы формально восстановить конституционный принцип разделения властей, превратить Совет Федерации в постоянно действующий на профессиональной основе орган законодательной власти государства, отдалить региональных лидеров от чрезмерного влияния на федеральную власть, помочь им сконцентрировать внимание на решении насущных региональных и местных проблем.
В результате централизации произошли серьезные изменения в федеративных отношениях, одним из позитивных результатов которых явилось выравнивание условий функционирования всех субъектов Федерации, отмена существовавших привилегий и льгот. В настоящее время необходимо признать, что никакие республики, кроме Чечни, не пользуются никакими особыми преимуществами перед другими субъектами Федерации ни в бюджетно-налоговой сфере, ни в какой другой области. Все перечисленные меры объективно способствовали тенденции федерализации.
Оценивая, несомненно, положительно изложенные последствия централизации власти и управления в начале нынешнего века, было бы непростительно не заметить, что, качнувшись от децентрализации в сторону централизации, маятник прошел золотую середину и начал зашкаливать за разумные пределы, показывая переход к другой крайности – чрезмерной и жесткой централизации. Под видом укрепления «вертикали власти» начались процессы, угрожающие демократизации общества и государства и подрывающие основы федеративного устройства. Произошла, как представляется, подмена объекта давления: вместо ограничения всевластия региональных лидеров и политических элит и подчинения их общегосударственной дисциплине предпринимаются меры по ограничению полномочий субъектов Федерации, по разрушению тех ростков федерализма, которые явственно обозначились в 90-е годы прошлого столетия.
Власть начала укрепляться и не только по вертикали, но и по горизонтали при очевидном доминировании исполнительной ветви власти над всеми другими ее ветвями. Отчетливо обозначился обратный ход в строительстве федеративного государства: резко усилилась тенденция централизации и ослабления федеративных начал в российской государственности.
Нынешнее состояние российского федерализма свидетельствует о том, что ушел в прошлое целый ряд явлений и процессов, не соответствовавших федеративной природе государства. Это запущенный сверху («берите суверенитета столько, сколько проглотите») и с удовольствием подхваченный региональными политическими элитами «парад суверенитетов»; явное и существенное несоответствие принятых в субъектах Российской Федерации конституций и уставов, а также иного регионального законодательства федеральной Конституции и основанным на ней другим федеральным законам; попытки перераспределения конституционно установленных предметов ведения и полномочий в пользу регионов, в частности, путем заключения двусторонних договоров с федеральным центром; явно выраженные сепаратистские настроения в ряде субъектов, преимущественно республик; фрондерство некоторых региональных лидеров, выразившееся в откровенном невыполнении в ряде случаев решений федерального центра, неисполнении решений судебной власти, в том числе Конституционного Суда РФ; солидарные выступления в пику федеральному центру руководителей регионов, в том числе в Совете Федерации, в бытность их пребывания в верхней палате российского парламента. Это был период неуправляемой регионализации, при которой центр присутствовал скорее в роли наблюдателя, чем активного действующего лица, направляющего процесс федерализации. Представляется бесспорным, что взятый с учетом сложившейся ситуации федеральным центром в 2000-е гг. курс на усиление государственной власти, восстановление управляемости страной, укрепление вертикали власти был объективно обусловлен.
Однако при обоснованности стратегического курса использованные методы можно расценить как не вполне адекватные. Еще раз в истории подтвердилось, что менталитету российских (советских) правящих кругов традиционно чужд принцип «золотой середины». В политике это выражалось в том, что, проводя в жизнь те или иные акции, власть не знает меры и впадает в крайности. Если она принималась бороться за утверждение трезвости, то это выливалось в полный административный запрет цивилизованной торговли спиртными напитками и уничтожение виноградников. Если власть бралась за наведение порядка и выступала за объективно необходимую централизацию, то обязательно доходила до крайностей свехцентрализации.
В сложившихся за 1990-е годы условиях потребность в централизации власти и управления, несомненно, существовала, но для этого вовсе не требовалось разрушать те ростки федерализма, которые появились в первое десятилетие постсоветской России.
В течение всего периода 2000-х гг. федеральный центр, несмотря на конституционное закрепление федеративной природы российского государства, сознательно поощрял процесс дефедерализации России, шаг за шагом урезывая полномочия субъектов Федерации. Определяющей тенденцией во взаимоотношениях Центра и регионов стало систематическое сужение границ самостоятельности (автономии) последних и усиление их политической, кадровой и финансово-экономической зависимости от федеральной власти и ее руководства. В этой связи нельзя не согласиться с общей оценкой, данной двумя зарубежными исследователями: «воздействие политической рецентрализации в короткий срок изменило лицо и природу российского федерализма и вызывает озабоченность то, что политическая траектория России удаляется от федералистской структуры в сторону унитарного государства».[184] Тенденция дефедерализации выразилась в ряде принципиальных мер, предпринятых в 2000-е годы федеральным центром под флагом укрепления вертикали власти.
Одной из первых мер явилось создание федеральных округов. Помимо того, что нарезка федеральных округов, иными словами, изменение исполнительной властью административно-территориального деления страны, противоречила Конституции Российской Федерации, опыт показал, что федеральные округа в основном оказались практически бесполезными. Они не приблизили, как задумывалось, федеральную власть к населению, и оно не ощутило какое-либо благотворное влияние федеральных округов на свою жизнь. Федеральная власть так же далека от жизни простого человека, какой и была до формирования округов. Население субъектов федерации в большинстве своем даже не знает о существовании федеральных округов и тем более не осведомлено об их деятельности. Общественное мнение не воспринимает руководителей федеральных округов как личных представителей Президента России.
Руководители федеральных округов практически лишены возможности контролировать деятельность региональных лидеров. Последние по-прежнему обладают большой властью и в осуществлении ее неподконтрольны полномочным представителям Президента РФ. Самое большее, что могут сделать эти представители, - сигнализировать Президенту и его администрации о тех или иных сторонах деятельности региональных лидеров.
В кампании по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным были достигнуты определенные ощутимые результаты. Однако возникает вопрос, почему эту задачу не могли решить уже существовавшие органы власти – Генеральная прокуратура, суды, Министерство юстиции и почему для этого нужно было создавать еще одну громоздкую структуру. Если какие-то органы государственной власти, призванные решать конкретную задачу, не справляются с ней, очевидно, следовало бы реорганизовать их работу, укрепить кадрами и т. п., словом, заставить их выполнять возложенные на них функции, а не подменять их новыми органами власти.
Что касается приданной полномочным представителям Президента РФ функции координации деятельности территориальных структур федеральных органов власти, то здесь неизбежно должны были столкнуться интересы федеральных ведомств, которым принадлежат эти структуры, и администрации федеральных округов, которые волей-неволей вмешиваются в деятельность указанных структур. Дело в том, что в существовавшей до создания федеральных округов российской управленческой системе не было свободной ниши. По этой причине полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и их администрации должны были вмешиваться либо в компетенцию федеральных ведомств и их руководителей, либо в полномочия субъектов Федерации. И в том, и в другом случае такое вмешательство могло бы стать потенциальным источником конфликтов с соответствующими негативными последствиями для стабильности управленческой системы.
Однако вопрос не только в том, насколько полезным (точнее, бесполезным) было создание федеральных округов. Другая сторона вопроса связана с появлением нового слоя бюрократии. В связи с этим возникает вопрос, насколько целесообразными оказались огромные расходы на создание и содержание дополнительной части и без того непомерно большой российской бюрократии. Учитывая конкретные результаты деятельности полномочных представителей и их администраций, можно сказать, что цена оказалась чрезмерной и неоправданной. Создание округов и института полномочных представителей Президента не повысили эффективность управления на региональном уровне. Но привели к разрастанию чиновничьей массы.
Авторитет полномочных представителей невысок как среди населения, так и среди руководителей субъектов Федерации. Согласно проведенному в 2011 г. группой «Циркон» исследованию состояния и перспектив развития российского федерализма в массовом сознании и экспертных оценках, деятельность представителя Президента РФ в федеральном округе скорее не одобряют или затруднились ответить на вопрос об оценке этой деятельности в Ивановской области 73 %, в Краснодарском крае – 62 %, в Пермском крае – 81 %, в Республике Татарстан - 57 процентов. Еще более отрицательное отношение к институту федеральных округов и действующих в них полномочных представителей Президента РФ выразили эксперты из числа представителей региональных элит, регионального бизнеса и научного сообщества. Как отмечается в упомянутом исследовании, «отношение представителей региональной элиты к федеральным округам оказалось полностью отрицательным. По их мнению, поставленные перед этими образованиями задачи в свое время были выполнены, и сейчас в этой надрегиональной административной надстройке нет никакой необходимости». «По мнению других респондентов, в федеральных округах вообще не было необходимости, и никакой пользы они не принесли».[185]
В том же ряду находилась мера по отмене выборов глав субъектов Федерации непосредственно населением региона, что не без основания рассматривалось многими исследователями как сильный удар по федерализму. В целом губернаторы и президенты республик, руководствуясь меркантильными соображениями, в первую очередь страстным желанием во что бы то ни стало сохранить свои посты, все же, не мешкая долго, поддержали замену выборов глав регионов по существу их назначением в обмен на отмену ограничения двумя сроками возможности переизбираться на должность главы.
Новая процедура назначения высших должностных лиц субъектов Федерации отнюдь не решила задачу повышения эффективности управления на региональном уровне, но, несомненно, понизила степень легитимности власти региональных руководителей. Ведь одно дело, когда губернатор или президент избирались непосредственно народом, который в теории и по Конституции является единственным источником власти, и другое дело, когда руководители регионов отбирались через посреднические структуры и процедуры. После отмены выборов губернатор отвечал не перед населением (ведь оно не избирало его), а перед Президентом, его администрацией, перед федеральным правительством. В этом случае главы субъектов Федерации по существу превращались в президентских назначенцев, или, если можно сказать резче, в наемных работников.
В настоящее время эта процедура под давлением общественности меняется. Федеральный законом РФ от 2 мая 2012 г. N 40-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусматривается более демократический порядок избрания высших должностных лиц субъектов федерации: путем народного голосования, но с определенными ограничениями, которые ставят выдвижение и избрание этих лиц в зависимость от федерального центра.
Федеральный центр привязал к себе региональных лидеров, присвоив Президенту РФ право отстранять от должности глав субъектов Федерации, а также право инициировать досрочный роспуск законно избранного регионального органа законодательной власти. При этом основанием освобождения высшего должностного лица субъекта Федерации от занимаемого поста может быть, в частности, выраженное Президентом РФ недоверие.
Еще одним методом усиления централизующего контроля и привязки регионов явилось создание в субъектах Федерации территориальных структур федеральных органов государственной власти. С одной стороны, это не могло не привести к ущемлению полномочий субъектов Федерации, параллелизму в работе государственных органов федерального и регионального уровней. С другой стороны, такой шаг федерального центра намного увеличил численность государственных чиновников. О том, к какому разбуханию бюрократического аппарата привело создание на территории субъектов Федерации множества территориальных структур федеральных органов власти, свидетельствуют следующие данные. Только в период с 2001 по 2006 гг. число федеральных чиновников в регионах России увеличилось с 348300 до 616100.Это намного превысило число чиновников регионального уровня (в 2001 г. их было 169900, к концу 2006 г. их число возросло до около 200000 человек).[186]
Поскольку согласно ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти, то очевидно, что общегосударственную политику в регионах можно проводить через органы власти самих субъектов федерации. Это позволило бы отказаться от указанных территориальных структур, возвратиться к существовавшей структуре двойного подчинения и существенно упростить и удешевить государственную управленческую структуру без ущерба ее эффективности.
Существенно ограничило возможности и полномочия субъектов Федерации предпринятое федеральной властью перераспределение налоговых доходов в свою пользу. Закрепленное первоначально в Бюджетном кодексе РФ распределение между Федерацией и ее субъектами налоговых доходов по принципу 50:50 было пересмотрено. С 2001 года было введено другое соотношение: федеральная часть налоговых поступлений составляет 70 процентов, а региональная – только 30 (позже эта доля несколько увеличилась). В результате этой политики бюджеты субъектов Российской Федерации потеряли огромную часть поступлений. Так, только по российским оценкам бюджет Республики Татарстан потерял 10 миллиардов рублей. Минфин же республики считает, что потери составили значительно большую сумму. В целом если в 2004 году в субъектах РФ оставалось 47 % общенациональных доходов, то в 2006 году — около 40 %, в 2008 году — около 30 %.[187]
Перераспределение финансовых ресурсов привело к ряду нежелательных последствий: 1) снизило ответственность регионов. У региональных элит появился весомый довод, чтобы сваливать все экономические неурядицы и бедственное положение широких слоев населения на федеральный центр; 2) автоматически переложило на федеральный центр ответственность за нерешенность региональных экономических и социальных задач, в том числе и тех, с которыми с успехом могли бы справиться сами субъекты федерации, имей они в своем распоряжении больше денежных средств; 3) усилило зависимость регионов от принимаемых федеральным центром решений, в том числе и в области распределения финансовых ресурсов. Федеральный центр получил в руки дополнительно мощный рычаг для политического давления на субъекты Федерации. Появляется возможность дифференцированного отношения к регионам, деления их на «хорошие» и «плохие», манипулирования регионами, поощряя одни из них и наказывая другие, особенно в случае неправильного с точки зрения федеральной власти поведения регионального лидера и его команды. Межбюджетные отношения и в первую очередь характер и объемы федеральных трансфертов стали заложниками патронажно-клиентельных отношений.
Усилилась зависимость субъектов Федерации от федерального центра и его трансфертов и в связи лишением регионов права заимствования финансовых ресурсов за рубежом. Суть дела в том, что согласно ст. 103 Бюджетного Кодекса Российской Федерации в ее прежней редакции, «субъекты Российской Федерации, бюджеты которых не получают финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, имеют право осуществлять государственные внешние заимствования в соответствии с законодательством Российской Федерации». Таким образом, закон четко проводил различие между теми субъектами федерации, которые получают из центра финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, и теми субъектами федерации, которые такую помощь не получают, и они имели право делать внешние заимствования. Следовательно, сам запрет или ограничения на заключение субъектами федерации внешних финансовых соглашений должны были бы иметь дифференцированный характер при безусловном соблюдении законодательных ограничений. Однако федеральная власть предпочла иной и, очевидно, не самый лучший путь – постричь всех под одну гребенку. В новом Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» статья 103 о государственных внешних заимствованиях переформулирована таким образом, что субъекты федерации даже не упоминаются.
Для нынешнего состояния федеративных отношений в России характерен ряд признаков. Совершенно очевидно, например, что явно присмирели главы субъектов Федерации, их протестные заявления против тех или иных акций федерального центра практически не слышны. Напротив, все чаще они проявляют подчеркнутую лояльность к федеральной власти и ее высшим руководителям. Можно утверждать, что одним из последствий укрепления вертикали власти явилось то, что центр дисциплинировал глав регионов. В руках последних практически не осталось инструментов для сделок с федеральным центром или давления на него. Конечно, центр заинтересован в обеспечении региональными лидерами на подведомственных им территориях нужных ему результатов на федеральных выборах, а также порядка и предупреждения открытых массовых протестных действий. Однако в случае провалов либо в том, либо в другом случае главы субъектов Федерации рискуют потерять руководящее кресло.
Не менее очевидно и то, что федеративные отношения в значительной части вышли за пределы институционального поля; отношения в рамках институтов федерализма подменены неформальными связями, суть которых достаточно обоснованно определяется как патронажно-клиентельные отношения. Патрон, федеральный центр, волен в достаточно широких пределах распоряжаться судьбой своих региональных клиентов, строить свои отношения с ними так, как считает нужным. Закрепленная в Конституции РФ норма о том, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны вовсе не означает, что федеральный центр со своей стороны обязан относиться к субъектам Федерации совершенно одинаково. Остается фактом то, что это отношение всегда было дифференцированным.
Одним из последствий клиентельных отношений явилось то, что ныне не конституционные и другие законодательные акты определяют характер взаимодействия федерального центра и субъектов Федерации; во многом это делают неформальные, личные связи региональных лидеров и других членов их команды с высокопоставленными федеральными чиновниками. А это в свою очередь увеличивает долю субъективизма в политике отношений с регионами. И в этом нельзя не видеть преемственность с советским опытом.
Еще одно из последствий распространения патронажно-клиентельных отношений состоит в том, что эксклюзивные преференции, которые получает тот или иной регион благодаря этим отношениям, есть ничто иное, как продажа государственных (в данном случае – федеральных) услуг за четко установленную мзду.
В этой связи одна из актуальных задач возрождения российского федерализма заключается в том, чтобы вывести из тени взаимодействие федеральной и региональных элит, федеральных и региональных органов государственной власти, и, следуя общепризнанной практике зарубежных федераций, ввести отношения Центр – регионы в строгие институциональные рамки, сделать их прозрачными и предсказуемыми. Это способствовало бы нормализации взаимоотношений регионов между собой и с федеральным центром. Но при нынешнем политическом режиме с его широкой коррупционной практикой и игнорированием сути федеративных отношений эта задача относится пока к числу не решаемых.
Традиционной и тяжелой для решения проблемой для регионов и российского государства в целом по-прежнему является огромный разрыв в уровнях экономического и социального развития регионов, что служит серьезным препятствием на пути их модернизации и инновационного развития. Так, по производству валового регионального продукта разрыв между регионами составлял в 2008 г. 449,4 раза. По доле валового регионального продукта на душу населения разница между российскими регионами составила примерно 24,4 раза. По данным Министерства регионального развития РФ, разница между регионами в объемах инвестиций в основной капитал составляла в 2010 г. 186,7 раза. Разрыв между полярными по средней заработной плате регионами составлял в августе 2008 г. 6,84 раза. Если, например, в Брянской, Тамбовской областях и Республике Калмыкия среднемесячная зарплата превышала стоимость фиксированного набора товаров и услуг в 1,5 раза, а в Республике Дагестан – 1,3 раза, что значительно ниже показателя в среднем по России, то в Московской области указанное превышение составляет 2,6 раза, а в Москве - 3,1 раза. Как считают специалисты Центра социально-консервативной политики, разрыв бюджетной обеспеченности между самым богатым и самым бедным регионом до выравнивания (с учетом ИБР) составляет более сотни раз, коэффициент вариации в 2010 г. был равен 91,3%.[188]
Экономические неравенство регионов воспроизводится исключительно разной степенью обеспеченности собственными природными ресурсами, исторически сложившейся отраслевой структурой экономики, разной инвестиционной привлекательностью, в том числе и для иностранных инвесторов, неодинаковой степенью эффективности регионального руководства.
Ахиллесовой пятой российского общества остается неспособность регионов выполнять за счет собственных средств социальные обязательства перед своим населением, предписанные им федеральным законодательством. Иначе говоря, в России систематически нарушается принцип баланса между доходными полномочиями субъектов Федерации и их закрепленными в федеральном законодательстве расходными обязательствами. Одна из причин такого положения заключается в сваливании федеральным центром обязательств по социальному обеспечению населения на регионы без обеспечения их соответствующими финансовыми ресурсами.
Разрыв в уровнях социально-экономического развития российских регионах, эту фактическую асимметрию, несмотря на пророчества некоторых авторов, по-видимому, невозможно устранить не только в долгосрочной, но и в дальнесрочной перспективе. Вообще проблема симметрии и асимметрии в федерализме остается дискуссионной в отечественной и зарубежной литературе. В этом плане требует более трезвой оценки постоянно циркулирующая в научных и политических кругах идея о целесообразности добиться в российском федерализме симметричности субъектов Федерации. Здесь необходимо сначала разобраться, что представляют собой симметрия и асимметрия в федеративном устройстве государства. Симметрия в федерации понимается как одинаковость ее субъектов. Поскольку такое положение недостижимо, является неслучайным то, что в мире нет симметричных федераций. Асимметрия означает наличие существенно различных субъектов федерации.
Разумеется, существование резких региональных различий не укрепляют российский федерализм. Их смягчение необходимо и неизбежно по мере поступательного развития российского общества. Принципиально важным для судьбы федерализма в России является вопрос: способна ли федеративная форма государственного устройства сыграть роль эффективного инструмента в решении политических и социально-экономических проблем, с которыми сталкиваются российские регионы. Если нет, значит, какие бы институциональные изменения в федеративном устройстве ни предлагались, они не могут существенно повлиять на экономическое и социальное состояние указанных регионов, а, следовательно, на общее положение в стране.
Потенциал федерализма в России далеко не исчерпан, поскольку отсутствуют условия для его полноценной реализации. В то же время пространственные масштабы страны, полиэтнический состав ее населения, имеющиеся институциональные наработки дают основание полагать, что федерация есть наилучший выбор для России. Унитарная Россия в полном соответствии с историческими традициями и доминирующей веками авторитарно-патриархальной политической культурой будет централизованным государством с авторитарным режимом. Хотя унитаризм, возможно, облегчает координацию в сфере управления, но за счет жесткой, принудительной централизации с недоказанной эффективностью, и сам переход в России к такому типу государственного устройства создал бы гораздо большие риски политической напряженности и даже взрывов.
При этом необходимо учесть, что какой бы формы государственного устройства ни придерживалась Россия – унитарной или федеративной, она будет вынуждена решать большую совокупность сложных задач, связанных с преодолением пронизывающей весь государственный бюрократический аппарат коррупцией; огромным отставанием страны от передовых стран в научно-техническом развитии,[189] всеобщей инертностью населения России к провозглашенному курсу на модернизацию и ее целям. Совершенно не зависит от формы государственного устройства и усугубление таких тяжелых для страны процессов, грозящих многими бедами, как депопуляция и ухудшение качества человеческого капитала.[190]
В целях преодоления огромных региональных различий представляется целесообразным провести тотальную «инвентаризацию» ресурсов и возможностей каждого региона, определить точки возможного экономического роста и расширения собственной налоговой базы, установить, какие проекты можно и нужно осуществить с привлечением отечественных и зарубежных инвестиций. Это позволит определить, в какие приблизительно сроки регион сможет финансировать собственные расходы или большую их часть за счет своих средств.
Безальтернативным способом обеспечения экономического и социального развития российских регионов является поощрение конкуренции. Вполне вероятно, что в этой конкурентной борьбе некоторые регионы сильно продвинутся вперед, другие останутся в роли отстающих. Однако, в конечном счете, и они будут вынуждены искать пути догоняющего развития, в том числе с помощью федерального центра за счет финансовой подпитки и, если понадобится, кадровых решений. Следовательно, конкуренция вызывает неравенство, но она же и стимулирует развитие. Иного не дано. В ручном режиме эта задача не решаема в принципе.
Следует отказаться от не оправдавшего себя распыления финансовых ресурсов, от распределения их по регионам по принципу «всем сестрам по серьгам». Оценки специалистов показывают, что федеральные гранты в их нынешнем виде не достигают цели стимулирования развития регионов, но поощряют иждивенчество. Соотношение трансфертов на выравнивание и трансфертов, не имеющих выравнивающего эффекта, но при этом не создающих стимулы к развитию, составляет в различные годы от 30:70 до 25:75. Использование части средств фонда выравнивания на стимулирование развития доходной базы регионов носит сугубо искусственный характер.[191] На первых порах целесообразно финансово поддержать наиболее продвинутые регионы, которые могут выступить в роли локомотива на пути экономического и социального развития с последующим оказанием массированной поддержки отстающим регионам, в том числе за счет некоторого перераспределения доходов. С этим связана и поддержка в первую очередь наиболее перспективных с региональной и общефедеральной точек зрения проектов с упором на межрегиональные проекты.
Развязывание конкуренции потребует усиления автономности регионов, расширения их полномочий в русле разумной децентрализации, при этом распределение функций и полномочий должно основываться строго на принципе субсидиарности. В процессе децентрализации произойдет некоторое перераспределение в пользу регионов финансовых ресурсов. Собираемые регионами в настоящее время три налога и получаемые ими федеральные трансферты – явно недостаточный ресурс для самостоятельного развития. Необходима либерализация бюджетно-налоговой системы и, прежде всего, за счет некоторого расширения налоговых полномочий субъектов Федерации.
Сравнение сложившихся в России бюджетно-налоговых отношений с ситуацией в этой сфере в развитых зарубежных федерациях свидетельствует, что налоговая автономия предполагает, прежде всего, что субъекты федерации могут иметь собственные налоги. Она включает в себя также свободу устанавливать и отменять эти налоги, устанавливать налоговую базу и налоговые ставки, право предоставлять льготы или освобождать от налогов индивидов и фирмы.[192] Исходя из такого понимания автономии, сравнение федеративных государств позволяет утверждать, что наименьшей автономией и соответственно наименьшими правами в этом отношении обладают субъекты Российской Федерации. Налоговую систему и межбюджетные отношения в Российской Федерации характеризуют жесткое централизованное управление. Субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать свои налоги и сборы, определять их основные параметры. Не могут они участвовать и в разработке федеральных законов, регулирующих налоговые отношения. Централизация финансовых ресурсов в руках федеральной власти и крайнее ограничение налоговых и бюджетных полномочий субъектов федерации ставит под угрозу федеративный характер российского государства.
В бюджетно-налоговых отношениях в федеративном государстве должен действовать принцип непременного соблюдения общих «правил игры» в этой сфере, например, таких, как открытость и прозрачность в межбюджетных отношениях; четкие критерии предоставления регионам федеральных трансфертов; обязательный отчет региона о целевом расходовании федеральных бюджетных средств; соответствующие контроль со стороны федерального центра и ответственность региона и его должностных лиц за нецелевое использование или неиспользование вообще выделенных средств. При нынешнем политическом режиме с его широкой коррупционной практикой и игнорированием сути федеративных отношений эта задача относится пока к числу не решаемых.
Дальнейшее существование российского федерализма и по существу рефедерализация потребует определенных институциональных новаций. Остановимся на некоторых из них. Можно было бы начать с упразднения федеральных округов и института полномочных представителей в округах, института главных федеральных и просто федеральных инспекторов в субъектах федерации. Это в значительной мере упростило бы структуру управления и привело к существенному сокращению бюрократического аппарата.
В нынешнем виде Совет Федерации страдает множеством недостатков. Эта палата Федерального Собрания неравноценна нижней палате – Государственной Думе. Ее состав по-прежнему нарушает конституционный принцип разделения властей, поскольку включает назначаемых представителей исполнительной власти регионов. Совет Федерации стал своего рода кадровым отстойником для бывших глав регионов и других отставных чиновников. Ряд членов Совета Федерации никогда не жили и не работали в представляемых ими субъектах Федерации. Представляется целесообразной реорганизация Совета Федерации в двух направлениях. Одно из них - введение свободных выборов членов Совета Федерации населением соответствующего региона. Это нужно не только для усиления легитимности верхней палаты или расширения политического участия населения, но и для того, чтобы пресечь возможное манипулирование региональными руководителями поведением своих представителей и устранить их влияние на деятельность второй палаты высшего законодательного органа страны. Члены Совета Федерации могли бы стать прямыми представителями населения региона при условии проведения честных и справедливых выборов, которые очень часто уродуют своим вмешательством именно региональные власти. В этом случае Совет Федерации оправдывал бы свое название Палаты регионов. Другое направление реорганизации Совета Федерации – это уравнивание в законотворческих правах обеих палат Федерального Собрания.
В русле мер по совершенствованию федерализма находится и восстановление практики избрания глав субъектов Федерации непосредственно населением, но при условии исключения из практики выборов применения административного ресурса и различного рода фальсификаций, искажающих действительное волеизъявление народа.
Требует некоторых институциональных изменений решение проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Наибольшую сложность представляет разграничение полномочий по предметам совместного ведения. Это и наиболее конфликтогенная область федеративных отношений. Поскольку такое разграничение осуществляется федеральным законом, существует реальная почва для злоупотреблений со стороны федеральной власти, которые могут выразиться в захвате центром большей части полномочий по указанным предметам ведения.
Решение этой проблемы видится либо, во-первых, в полном устранении из конституционного законодательства этой группы предметов ведении и перераспределении их между властями обоих уровней и в этом случае пришлось бы перечислять исчерпывающим образом предметы ведения и полномочия федерального центра, передав все оставшееся субъектам Федерации или сделать наоборот. Либо, во-вторых, оставляя предметы совместного ведения, ввести в практику самое широкое применение рамочного законодательства.
В российском федерализме заметно расхождение между весьма плодотворной идеей рамочного законодательства и практикой ее реализации, когда федеральный центр подменяет рамочное законодательство детальной регламентацией по существу всех вопросов, относящихся к предмету закона, не оставляя или почти не оставляя свободу усмотрения для субъектов федерации и тем самым, игнорируя их полномочия по предметам совместного ведения. Издавая такие федеральные законы, как закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", федеральный законодатель не ограничился закреплением именно общих принципов, а занялся детальным регулированием соответствующих вопросов, игнорируя их природу как предметов совместного ведения.
Рамочные законы должны устанавливать общие принципы правового регулирования конкретных вопросов, субъекты федерации, руководствуясь названными принципами, могут издавать свои законы, которые детализировали бы федеральные рамочные законы. Разработка и принятие рамочных законов позволяют федеральной власти определять главные направления правотворческой деятельности по реализации определенной политики, в рамках которых обязана действовать законодательная власть субъектов федерации, обеспечивать единство принципов правового регулирования в конкретной сфере общественных отношений.
В то же время рамочное законодательство предоставляет субъектам федерации определенную свободу правотворчества в пределах, установленных федеральными законами. Поскольку само по себе рамочное законодательство, как правило, не может иметь прямого действия, то субъекты федерации обязаны в отведенный законом срок издать свои необходимые законы.
Консервация существующего положения (разрыва между фактической асимметрией и формальным равноправием), по-видимому, грозит, с одной стороны, перманентным отставанием слабо развитых регионов, с другой – сдерживанием экономического и социального прогресса более развитых российских регионов. Одинаковые правовые условия для развития по-разному скажутся на разных регионах: вполне возможно, что недостаточно развитые в экономическом отношении субъекты Федерации не смогут воспользоваться этими условиями, для более развитых субъектов они могут оказаться недостаточными. Не нарушая равенства конституционно-правовых статусов субъектов Российской Федерации, можно было бы пойти по пути создания дифференцированных условий регионального развития путем использования договоров и соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Практика заключения указанных договоров вполне правомерна, поскольку заключение их предусмотрено в первую очередь Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 11). Уровни разграничения предметов ведения и полномочий расположены в иерархическом порядке: конституционный уровень является высшим, а договорный уровень - низшим, подчиненным конституционному уровню и неспособным превзойти его. Попытки разграничить при помощи договора предметы ведения и полномочия федерального центра и субъектов Федерации иначе, чем это сделано в Конституции Российской Федерации, являются заведомо противоправными и не имеющими юридической силы.
Здесь сразу же следует сделать одно уточнение. Поскольку исчерпывающий перечень исключительных предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов дан на высшем, конституционном уровне, их перераспределение каким-то образом и на каком бы то ни было другом уровне невозможно. Речь может идти лишь о разграничении и взаимном делегировании полномочий. Именно в этом направлении можно с пользой для дела использовать и договорную практику.
Одно из возможных институциональных изменений, которое привело бы Российскую Федерацию в обычный для федеративных систем вид, - это изменение судебной системы. В конституционном положении о праве субъектов РФ устанавливать самостоятельно систему органов государственной власти обращает на себя внимание то, что такая система, очевидно, предполагает наличие всех трех ветвей власти. Однако в действительности оказалось, что система органов государственной власти, которую могут создавать субъекты Российской Федерации, является урезанной и включает лишь законодательные и исполнительные органы власти, но лишена такого компонента, как судебная власть. На это указывает и название федерального закона, который устанавливает общие принципы организации только законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. В компетенции последних находятся лишь конституционные (уставные) суды субъектов Федерации да назначение мировых судей.
Наличие у субъектов Российской Федерации в отличие от зарубежных федераций неполной, урезанной системы органов государственной власти ввиду отсутствия ее судебной ветви в принципе не соответствует федеративной природе государства. Лишение субъектов Российской Федерации права самостоятельно формировать третью ветвь власти обосновывалось стремлением вывести судебную власть из-под контроля региональных политических элит. Однако способ, которым это сделано – переводом судов общей юрисдикции и арбитражных судов в категорию федеральных – оказался не эффективным, поскольку доминирование федеральной исполнительной власти над судебной системой вряд ли является более желательным результатом. Превратились ли российские суды, став федеральными, в объективную и не коррумпированную систему, - это риторический вопрос. Как и другие ветви власти (законодательную и исполнительную), судебную систему следует разделить на два уровня – федеральный и региональный.
Наиболее оптимальным для России было бы сочетание дуального федерализма и федерализма сотрудничества, сочетание, основанное на демократическом законодательном разграничении предметов ведения и полномочий между федеральной властью и субъектами федерации и одновременно соединение их усилий для улучшения жизни многострадальных народов. Сотрудничество двух уровней властных структур возможно лишь при условии соблюдения баланса интересов - общенациональных и региональных. Всякий иной подход, особенно пренебрежение интересами субъектов федерации под видом обеспечения общефедеральных интересов, исторически бесперспективен.
Дальнейшая судьба российского федерализма абсолютно неизвестна. Одна из бед его заключается в том, что в России в настоящее время нет ни одной мощной и влиятельной социальной и политической силы, которая твердо выступала бы за федерализм и решительно противодействовала бы дефедерализации. Отношение населения России к федерализму, в отличие от ситуации, скажем в США, ФРГ и тем более в Швейцарии[193] характеризуется инертностью. Тема федерализма далека от повседневных жизненных интересов, которыми живет народ. Простые люди в массе своей не представляют, что такое федерация и федерализм, и эта проблема лежит на самой крайней периферии массового сознания.
Нет заинтересованности в федерализме у самой российской политической элиты. Более того, она является сама инициатором де-федерализации, поскольку предпринятые в 2000-е годы меры в области государственного строительства были направлены на унитаризацию России. Сверхцентрализация усиливает бесконтрольность федеральной политической элиты и всего бюрократического государственного аппарата и позволяет по своему произволу вводить «ручное управление», не считаясь с институциональными, правовыми барьерами.
Следовательно, эксцессы централизации разрушают ростки федерализма и служат проявлением набирающего силу процесса унитаризации. Между тем объективно для России не существует проблемы выбора между унитаризмом и федерализмом. Ее жизнеспособность как государства связана исключительно с федеративной формой устройства. Федерация открывает перед Россией демократическую перспективу развития, способствует повышению эффективности управления с учетом масштабов территории страны и сильнейших региональных различий, создает условия для реализации общепризнанного международным сообществом права народов на самоопределение в рамках единого государства, облегчает решение проблемы социально-экономических и политико-правовых экспериментов и новаций.
В последние годы само понятие федерализма практически полностью выпало из политического дискурса руководящих деятелей России. Несмотря на конституционную характеристику России как федеративного государства, в провозглашенной властью концепции модернизации для федерализма тоже не оказалось места. Региональные политические элиты сдали свои позиции, и их нельзя считать способными противостоять разрушению ростков федерализма.
Что касается возможной роли политических партий в укреплении федерализма на российской почве, то следует иметь в виду, что если роль одних партий практически не заметна, поскольку они удалены от власти, то самостоятельная роль партии власти незначительна потому, что она целиком находится в услужении федеральной исполнительной власти и национального лидера.
Судебная система, и в первую очередь Конституционный Суд Российской Федерации, не только не смогла противостоять дефедерализации, но и предприняла немало усилий по ослаблению федеративных начал в российской государственности. Деятельность Конституционного Суда Российской Федерации по регулированию федеративных отношений нельзя оценить однозначно как позитивную или негативную. Суд действительно принимал некоторые решения, которые должны были внести определенный вклад в совершенствование и развитие российского федерализма. Однако он не всегда выступал лидером в защите принципов федерализма. Нередко он поступал вразрез со своими прежними правовыми позициями и принимал политически ангажированные решения, о чем свидетельствует, например, его двойственная позиция по вопросу об избрании глав субъектов федерации региональными законодательными органами. И можно констатировать, что судебная система во главе с Конституционным судом РФ, не менее ответственна, чем высшие законодательный и исполнительный органы власти России, за происходящий все последние годы процесс дефедерализации государства
По-видимому, единственным сторонником федералистских идей и практики остается пока часть научной общественности. Но без широкой социальной базы поддержки перспективы российского федерализма весьма туманны.
Что касается реального перехода к федералистским принципам государственной и социально-экономической жизни, иначе говоря, возрождения российского федерализма, то оно возможно в двух полярных случаях: (1) осознания федеральной и региональными политическими элитами того, что федерация – наиболее рациональная для России форма государственного устройства для решения стоящих перед российским обществом задач либо (2) при возникновении неурядиц и потрясений, вызванных недооценкой значимости федерализма, сверхцентрализацией и унитаризацией политической и социально-экономической жизни страны и ее регионов. Следовательно, в сложившихся условиях вопрос, нужен России федерализм или не нужен, в конченом счете, будет решать политическая элита, хорошо, если с помощью экспертного сообщества, опираясь на его выводы и рекомендации.
Вопросы для самоконтроля:
1 В чем особенности институционального дизайна Российской Федерации?
2 Какие противоречия свойственны институциональной системе российского федерализма?
3 Какое значение имеет национально-территориальный принцип построения Российской Федерации7
4 Охарактеризуйте становление и развитие российского федерализма в 1990-е годы.
5 Каковы основные проявления дефедерализации России в 2000-е годы?
6 Каковы, на Ваш взгляд, перспективы федерализма в России?
