2015-02-14
1874
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований — это та сфера, в которой возникают финансовые правоотношения. Однако известно, что финансовая деятельность — весьма подвижное явление общественной жизни. Она зависит от экономики, политики, формы государственного устройства и т.д. Отсюда в разные периоды государственной жизни у юристов вполне закономерно может встать вопрос: все ли отношения, охватываемые сферой финансовой деятельности государства и муниципальных образований, являются финансовыми правоотношениями. Под несколько иным углом зрения этот вопрос может звучать так: все ли отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, являются предметом финансового права.
Надо отметить, что в начале 60-х гг. вопрос о границах финансового правоотношения был поставлен Е.А. Ровинским и на него был дан ответ. В последующие годы этот вопрос в какой-то мере рассматривался в учебниках финансового права с позиции отграничения финансового от других отраслей права. Однако в современных условиях в связи с изменением масштабов и содержания финансовой деятельности государства, а также сферы возникновения и развития финансового правоотношения опять необходимо определить его границы.
Исследуя поставленный вопрос, надо начать с тех отношений, которые сегодня не включаются в предмет финансового права, находятся за границами финансового правоотношения, ибо не охватываются сферой финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Прежде всего, при определении границ финансового правоотношения заслуживает внимания вопрос о финансах страховых организаций.
В советское время существовала только система органов государственного страхования, находящихся при Минфине СССР; финансы этих органов были государственными и большая частьих прибыли поступала в государственный бюджет. По существу, получалось так, что в ходе формирования фондов государственного имущественного и личного страхования, непосредственно предназначенных для оказания определенного рода услуг, параллельно обеспечивалось и образование государственного бюджета. То есть государственное страхование вовлекалось в сферу финансовой деятельности государства. Таким образом, целый ряд отношений внутри системы государственного страхования, а также связанные с отчислением средств в государственный бюджет рассматривались как финансовые правоотношения.
В настоящее время ситуация изменилась. Деятельность страховых организаций не является составной частью финансовой деятельности государства. Во-первых, потому, что ее цель —оказание услуг по "защите имущественных интересов физических и юридических лиц при наступлении определенных событий (страховых случаев) за счет денежных фондов, формируемых из уплачиваемых ими страховых взносов (страховых премий)". Таким образом, цель деятельности страховой организации расходится с целью деятельности государства в области финансов — покрытие государственных затрат в ходе выполнения своих задач и функций. На это обстоятельство обращает внимание и М.Я. Шиминова. Она подчеркивает, что сведение страхования к финансовой деятельности государства означает недооценку его сущности. Оно выступает "специфическим видом деятельности по оказанию услуг и может быть отнесено к группе обязательств по оказанию прежде всего финансовых услуг". Во-вторых, страховые организации являются организациями частной формы собственности. Исключения — Росгосстрах и Военная страховая компания. Таким образом, в ходе деятельности страховых организаций не создаются (в большинстве случаев) государственные денежные фонды, что служит непременным атрибутом финансовой деятельности государства. Отсюда отношения, возникающие по поводу формирования и использования средств страховых организаций, являются предметом финансового права, и, соответственно, финансовыми правоотношениями только тогда, когда опосредуют деятельность Росгосстраха и Военной страховой компании.
Иногда отношения в сфере страхования относятся к числу финансово-правовых потому, что регулируются правом с помощью обязывающих норм, т.е. в императивном порядке. Свидетельством является, в частности, установление в законодательстве обязательных видов страхования. На наш взгляд, такой довод ни в коей мере не может доказывать финансово-правовую природу отношений по страхованию. Что же касается императивных элементов правового регулирования, то они в той или иной мере характерны для всех отраслей права, не только публичного, но и частного. С.Д. Цыпкин, исследовавший юридическую природу страхования в советское время, также не считал отношения по обязательному страхованию финансово-правовыми. Он отмечал, что отношения, возникающие в ходе обязательного страхования, равно как и добровольного, возникают на основе гражданско-правового договора. "Различие лишь в том, что обязательное страхование возникает независимо от согласия сторон на основе закона".
Однако надо иметь в виду, что обязательное страхование бывает государственным и негосударственным. Первое осуществляется за счет средств бюджета. Так, государственному обязательному личному страхованию за счет средств соответствующего бюджета подлежат:
а) должностные лица таможенных органов Российской Федерации (ст.431 Таможенного кодекса РФ);
б) военнослужащие и граждане, призванные на военные сборы, — на случай гибели (смерти) или увечья (ранения, травмы, контузии), заболевания, полученного в период прохождения ими военной службы (военных сборов) (ст.18 Закона РФ от 22 января 1993г. "О статусе военнослужащих");
в) сотрудники налоговой полиции (ст.16 Закона РФ от 24 июня 1993г. "О федеральных органах налоговой полиции");
г) военнослужащие внутренних войск (ст.43 Закона РФ от 24 сентября 1992г. "О внутренних войсках Министерства внутренних дел").
В этих случаях возникают отношения между бюджетом и страхователем (соответствующим министерством) по поводу передачи средств для заключения договоров государственного обязательного страхования. Безусловно, эти отношения являются финансово-правовыми, так как возникают в ходе использования государством финансовых ресурсов на основе закона. Другими словами, возникают в сфере финансовой деятельности государства и регулируются в императивном порядке.
В связи с созданием Департамента страхового надзора, входящего сегодня в Министерство финансов РФ, возникла идея отнести к числу финансово-правовых все отношения, возникающие в деятельности данного органа. С этим опять-таки нельзя согласиться. Надо учитывать тот факт, что отношения в области страхования, являясь главным образом имущественными, обычно не относятся к финансово-правовым (за исключением отношений по государственному обязательному страхованию). А значит, отношения с участием Департамента страхнадзора, будучи неимущественными, не являются взаимосвязанными, производными от каких-либо имущественных финансовых правоотношений, как то характерно для всех отношений по государственному финансовому контролю. Ведь "для отношений, которые входят в предмет финансового права, характерна обязательная связь с функциями планомерного образования, распределения или использования государственных денежных фондов (доходов), а также контроля за указанными процессами, осуществляемого в результате этой деятельности". Действительно, отношения, возникающие в процессе деятельности страхнадзора, не "завязаны" ни на какой государственный денежный фонд, что служит необходимым признаком отношений, возникающих в ходе финансовой деятельности государства. Департамент страхового надзора, исходя из его компетенции, не налагает санкции за нарушение страховой деятельности, суммы от взыскания которых поступали бы в государственный денежный фонд (бюджет, государственный внебюджетный фонд и т.д.), не контролирует выделение бюджетных средств на государственное обязательное страхование. Согласно компетенции страхового надзора он: выдает лицензии на осуществление страховой деятельности; ведет единый Государственный реестр страховщиков и их объединений, а также реестр страховых брокеров; контролирует обоснованность страховых тарифов и обеспечение платежеспособности страховщиков; разрабатывает нормативные и методические документы по вопросам страховой деятельности; устанавливает правила формирования и размещения страховых резервов; обобщает практику страховой деятельности. По существу, деятельность страхового надзора ничем не отличается от деятельности санитарно эпидемиологического надзора и других надзорных органов. В связи с этим Н.М. Артемов совершенно справедливо не отнес Росстрахнадзор к органам государственного финансового контроля, а отметил его как орган государственного регулирования страхового дела.
В настоящее время в связи с образованием банковской системы Российской Федерации несколько изменилась конфигурация сферы финансово-правового регулирования отношений с участием банков. Некоторые отношения с участием банков хотя и изменились по содержанию, но остались по своей природе финансово-правовыми, а другие вышли за пределы финансового права или сразу возникли как правоотношения иного рода.
Прежде всего, на наш взгляд, за границы финансово-правового регулирования сегодня выводятся отношения ЦБ РФ с коммерческими банками по поводу:
а) установления обязательных нормативов;
б) надзора Банка России за деятельностью коммерческих банков;
в) образования и использования фонда обязательных резервов ЦБ РФ.
Основным доводом в пользу этого служит тот факт, что в современных условиях финансовая и банковская системы относительно автономны". Это проявляется, в частности, в том, что ЦБ РФ независим от органов исполнительной власти и подотчетен Государственной Думе Федерального Собранмя РФ. А с экономической точки зрения это проявляется в том, что сегодня ссудный фонд государства не может использоваться на покрытие бюджетного дефицита по распоряжению Правительства РФ, как то было в советское время, в связи с чем Госбанк СССР являлся придатком бюджетной системы РФ. Отсюда все отношения, возникающие внутри банковской системы РФ, не являютсяфинансовыми по своей экономической природе. А как известно, в предмет финансового права включены лишь отношения, возникающие в процессефинансовой деятельности государства и муниципальных образований. С учетом изложенного, к финансово-правовым нельзя причислять отношения, возникающие по поводу образования и использования фонда обязательных резервов ЦБ РФ. Исходя из его нефинансовой природы этот фонд не направлен на покрытие государственных затрат, возникающих в процессе финансовой деятельности государства, а служит лишь средством денежно-кредитного регулирования внутри банковской системы Российской Федерации. За счет этого фонда и с помощью норматива обязательных резервов Центральный банк РФ уменьшает или увеличивает денежную массу, рефинансирует коммерческие банки, служит источником гарантии вкладов в случае банкротства коммерческих банков и т.д. Пожалуй, отношения по поводу образования этого фонда, поскольку они возникают на основе властных предписаний ЦБ РФ к коммерческим банкам, должны рассматриваться как административно-правовые. А отношения по поводу использования этого фонда являются, скорее всего, гражданско-правовыми, ибо за счет него выделяются кредиты коммерческим банкам под ставку рефинансирования, а также осуществляется учет и переучет векселей.
Исходя из этого, нельзя считать предметом финансового права и все остальные вышеназванные отношения. Ведь они существуют внутри банковской системы как. относительно автономной. Как отмечено в ст.ст.55 и 61 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", обязательные нормативы устанавливаются Банком России в целях обеспечения устойчивости кредитных организаций, а банковский надзор — в целях поддержания стабильности банковской системы, защиты интересов вкладчиков и кредиторов. Тот факт, что эти отношения регулируются правом с помощью метода властных предписаний, не является, как известно, достаточным основанием для признания их финансово-правовыми. Ведь, прежде всего, они должны возникать в сфере финансовой деятельности государства, т.е. в той сфере, которая регулируется нормами финансового права и целью которой является покрытие государственных затрат. А цели пруденциального банковского регулирования, как было отмечено выше, — иные.
Итак, на наш взгляд, за границы финансового правоотношения выводится целый блок отношений ЦБ РФ с коммерческими банками по той причине, что они не охватываются сферой финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Все сказанное, однако, не означает, что финансово-правовые отношения с участием Центрального банка РФ не возникают. Совершенно очевидно, что к числу финансово-правовых отношений должны быть отнесены:
1) отношения по поводу направления ЦБ РФ 50% своей прибыли в доход федерального бюджета;
2) отношения между ЦБ РФ и целым рядом других субъектов, которые возникают в соответствии со ст.23 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", т.е. отношения по поводу выполнения ЦБ РФ своих обязанностей по операциям с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов Федерации;
3) отношения, опосредующие функционирование государственного внутреннего долга;
4) до недавнего времени — и отношения между Правительством РФ и ЦБ РФ по поводу выделения Правительству РФ кредитов. До 1996г. в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год содержались нормы, обязывающие Центральный банк РФ выделять кредиты Правительству РФ для покрытия дефицита и временных кассовых разрывов по бюджету. Начиная с 1996г., он таких кредитов не выделяет, что связано с принятием в 1995г. новой редакции Федерального закона о Банке России, в котором содержится норма, запрещающая ему предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита. Отношения по выделению упомянутых кредитов являлись финансово-правовыми, так как возникали в сфере финансовой деятельности государства и имели императивный характер, ибо государство в законе о федеральном бюджете четко в одностороннем порядке устанавливало сумму кредита, которую ЦБ РФ должен был предоставить Правительству РФ, срок его возврата, а также размер процентов за пользование кредитом;
5) отношение по поводу денежной эмиссии. Это отношение также является финансово-правовым, ибо служит в качестве гарантирующего для осуществления государством финансовой деятельности. На необходимость включения его в предмет финансового права отмечали многие ученые.
Исходя из отмеченного нельзя не обратить внимание на то, что банковское право как феномен, о котором сегодня много пишут и говорят, не является прерогативой финансового права и финансово-правовой науки. Это комплексный правовой институт, включающий нормы гражданского, административного и, в частности, финансового права, на что уже обращалось внимание в науке. Отсюда изучение и разработка банковского права в равной мере может являться сферой приложения сил ученых различных правовых наук. Однако каждая юридическая наука, ориентируясь на границы своей отрасли права, должна вычленять собственный спектр изучения банковского права. Равным образом, банковское право должно включаться в систему учебного курса "Финансовое право" только своим финансово-правовым аспектом.
Между тем нельзя забывать, что в соответствии со ст.2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" уставный капитал и иное имущество Банка России является федеральной собственностью. Следовательно, государственной собственностью являются и все денежные фонды Банка России, образованные за счет распределения его прибыли. Однако на сегодняшний день правовой режим финансовых фондов ЦБ РФ не установлен. На это обращалось внимание на заседании Государственной Думы при рассмотрении годового отчета Банка России за 1996г. и предлагалось принять законопроект, устанавливающий порядок и источники формирования фондов и резервов ЦБ РФ. Если такой законопроект примут, отношения по поводу формирования финансовых фондов и резервов ЦБ РФ между государством, установившим правовой режим этих фондов, и Банком России можно будет отнести к числу финансово-правовых.
Теперь мы можем перейти непосредственно к исследованию природы отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Для того чтобы определить, все ли отношения, возникающие в процессе этой деятельности, являются финансово-правовыми, необходимо использовать такую правовую категорию, как метод правового регулирования. Дело в том, что метод правового регулированмя — дополнительный критерий отграничения одной отрасли права от другой, а, следовательно, — одного вида правоотношений от другого.
В науке финансового права утвердилось мнение, что эта отрасль права для регулирования отношений, составляющих ее предмет, использует метод властных предписаний. Соответственно, финансовые правоотношения — это отношения, урегулированные правом с помощью метода властных предписаний. Если в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований возникнут отношения, урегулированные с помощью диспозитивного метода, то они не будут финансово-правовыми.
Метод властных предписаний определен самой природой отношений в процессе финансовой деятельности как управленческих, на что нами обращалось внимание в предыдущем параграфе работы. Государственное и муниципальное управление, проявляясь в сфере финансов, предполагает определенное подчинение управляемого воле управляющего, а точнее, воле органов, осуществляющих финансовую деятельность. Отсюда правовое регулирование отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, ориентировано в значительной мере на односторонние властные предписания государственных органов и органов местного самоуправления всем другим субъектам, вовлеченным в сферу этой деятельности. Иначе говоря, решение любого вопроса и возникновение на этой основе правового отношения "осуществляется волей одной стороны". Властность предписаний государственных органов и органов местного самоуправления в сфере финансовой деятельности выражается в том, что они принимают решения (законы, подзаконные акты, управленческие решения и т.д.), обязательные для другой стороны правоотношения. Причем такие решения они принимают в силу полномочий, определенных для этих органов государством. Другая сторона правоотношения не обладает властными полномочиями вообще или обладает, но их объем менее значителен.
Властность составляет самую сущность метода финансово-правового регулирования. Она имеет ряд проявлений, которые служат характеристиками метода финансово-правового регулирования. Во-первых, властность финансового регулирования естественно приводит к преобладанию в таком регулировании позитивных обязываний, а не дозволений, как то имеет место в гражданском праве, или запретов, что характерно для уголовного права. Государство, "выдавая" властные предписания, обязывает субъекты их исполнять. Отсюда обязывание — характерная черта финансово-правового метода, в отличие, например, от правонаделения, что существенно для гражданско-правового метода. Причем наиболее наглядно это прослеживается в структуре финансового правоотношения. Здесь сторона правоотношения, противоположная государству, всегда наделяется, прежде всего, обязанностью, для законной, эффективной реализации которой ей определены некоторые права. Во-вторых, метод властных предписаний может быть охарактеризован как императивный (в противовес диспозитивному). Это означает, что субъекты финансового права в подавляющем большинстве случаев не могут по своему усмотрению приобретать финансовые права и обязанности, определять в известных пределах их содержание, осуществлять их, распоряжаться ими. Они выполняют свои обязанности в случаях, установленных законами, подзаконными актами и т.д. А права их вторичны, производны от обязанностей. Например, таковы права и обязанности субъектов при уплате конкретных налогов, при проведении финансового контроля, при получении бюджетных средств. Причем это касается как субъектов, издающих властные предписания, так и следующих им. Ведь надо иметь в виду, что государственные органы и органы местного самоуправления, уполномоченные давать властные предписания, сами "связаны" императивными требованиями финансовых законов и иных актов. Например, налоговый орган при осуществлении финансового контроля дает властные предписания, однако свобода его воли в этом случае практически равна нулю. Государством в законах четко определены требования к такого рода предписаниям. Однако надо заметить, что в последнее время возникают ситуации, когда субъекты финансового правоотношения могут самостоятельно устанавливать финансовые обязанности и определять в "некоторых пределах их содержание. Это имеет место потому, что в современных условиях публичное право все плотнее сопрягается с частным, что проявляется в самых различных пластах правовой материи. Как результат метод властных предписаний (как метод финансово-правового регулирования) становится все более "лояльным" и в него встраиваются все чаще гражданско-правовые "вкрапления". Свидетельством этого является, в частности, использование в ходе финансово-правового регулирования преобразованных форм договорных отношений, допущение некоторой инициативности субъектов. Конкретно к числу таких случаев относятся финансовые правоотношения по поводу предоставления налогового кредита, инвестиционного налогового кредита и т.д. Здесь право устанавливать налоговую обязанность и определять ее содержание в рамках, определенных законом, предоставлено финансовым органам.
Кроме всего вышеотмеченного метод властных предписаний может быть охарактеризован, на наш взгляд, как конформистский. Конформизм финансово-правового метода является противоположностью правовой инициативы как характерной черты гражданско-правового метода. Он означает, что субъекты финансового права вступают в финансовые правоотношения не по своей воле, не по своей инициативе, а лишь следуя предписаниям соответствующих актов государственных органов. Однако надо отметить, что в сложных финансовых правоотношениях имеют место ситуации, когда субъекты, в частности налогоплательщики, в каком-то звене сами могут инициировать правоотношения (например, обратиться в финансовые органы за предоставлением рассрочек, отсрочек по налогам).
Наконец, характерной чертой финансово-правового метода является юридическое неравенство субъектов финансового права. Юридическое неравенство как характерная черта метода регулирования коренится, в конечном итоге, в неэквивалентной, безвозмездной природе финансовых отношений, о чем упоминалось в первом параграфе работы. Юридическое неравенство субъектов отражает неэквивалентность как черту финансовых отношений, фиксируя ее в правовой форме. Это неравенство проявляется на уровне правоспособности субъектов финансового права, ее содержания и структуры. Однако в целом, пожалуй, эта черта метода финансово-правового регулирования проявляется в том, что одни субъекты в одностороннем порядке обладают юридически властными полномочиями в отношении других субъектов. В частности, это имеет место потому, что в финансовом правоотношении стороны реализуют разную правоспособность. Государство, уполномоченный им орган или орган местного самоуправления реализуют в финансовом правоотношении свои суверенные права или компетенцию, что дает им властные полномочия. А другая сторона реализует правоспособность иного рода: правоспособность физического, юридического лица, что не дает ей" властных полномочий. Или же она реализует свою компетенцию, которая производна, подчинена реализации компетенции властной стороны финансового правоотношения. Между тем важнейшим проявлением равенства как гражданско-правового метода регулирования общественных отношений является как раз то, что стороны имеют однотипную правоспособность.
Метод властных предписаний во всех своих чертах проявляется в положении сторон финансового правоотношения, в основаниях его возникновения, особенностях финансово-правовой ответственности и т.д. Вместе с тем надо подчеркнуть, что властные предписания как метод финансово-правового регулирования отличается от аналогичного метода в административном праве, на что обращалось внимание Н.И. Химичевой. Так, в финансово-правовом регулировании этот метод проявляется, главным образом, в отношениях функционального подчинения, т.е. по линии осуществления государственными органами (органами местного самоуправления) функций финансовой деятельности государства (муниципальных образований). Аналогичный метод в административном праве проявляется, главным образом, в отношениях вертикального подчинения, т.е. подчинения в полном объеме деятельности. Однако финансово-правовой метод иногда как бы "вписан", является составной частью административно-правового, а поэтому проявляется и в отношениях вертикального подчинения. Например, взаимоотношения между государством в лице уполномоченного органа — соответствующего министерства и казенным предприятием являются отношениями подчинения в полном объеме деятельности. Поэтому дляих регулирования используется административно-правовой метод. Однако составной частью отношений указанных субъектов являются финансовые (отношения по поводу распределения прибыли казенного предприятия), которые также регулируются методом властных предписаний, но уже выступающим как финансово-правовой. Безусловно, в специальном исследовании можно указать еще на некоторые признаки, позволяющие разграничить финансовый и административно-правовой методы властных предписаний. Однако в этом нет практической необходимости, так как финансовые и административные правоотношения легко отграничиваются уже по одному критерию предмета правового регулирования. Гораздо важнее знать критерии гражданско-правового и финансово-правового методов регулирования, ибо отношения, составляющие предмет финансового права, в значительной мере являются имущественными (в денежной форме), а в последнее время еще и договорными, что сближает их с отношениями, регулируемыми нормами гражданского права. Поэтому без использования критерия метода правового регулирования их разграничить невозможно.
Метод властных предписаний в ходе финансово-правового регулирования используется наряду с методом рекомендаций и согласования. Метод рекомендаций применим, главным образом, в отношениях между представительными органами власти Российской Федерации и субъектов Федерации, Правительством РФ. К примеру, в соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1996 год" Государственная Дума рекомендовала законодательным органам субъектов Федерации выполнение некоторых операций по бюджету, а Правительству РФ — разработку проекта закона о минимальных государственных социальных стандартах, который должен использоваться при подготовке проектов бюджетов.
Метод согласования также применяется в финансово-правовом регулировании, хотя значительно реже. На наш взгляд, он, главным образом, используется для решения "пересекающихся" вопросов, возникающих в сфере финансовой деятельности государства, между органами, осуществляющими эту деятельность. Так, в соответствии со ст.2 Закона РФ от 12 декабря 1991г. "Об инвестиционном налоговом кредите", который утратил силу с 1 января 1999г., во всех случаях предоставления предприятию налогового кредита условия кредитного соглашения (до его заключения) должны были согласовываться налоговым органом с финансовым, отвечающим за исполнение соответствующего бюджета.
Применение вышеуказанных методов финансово-правового регулирования в ходе научного анализа к кругу отношений, возникающих в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований, позволяет разобраться в сложной природе этих отношений. В настоящее время, в связи со все более широким использованием в ходе финансовой деятельности договорных отношений, возникает вопрос об их юридической природе. Конкретно речь идет об:
а) отношениях по бюджетному кредитованию, урегулированных в ст.76 БК РФ;
б) отношениях по налоговому и инвестиционному налоговому кредитам в соответствии со ст.ст.65—68 НК РФ;
в) отношениях по осуществлению Пенсионным фондом РФ отдельных банковских операций в соответствии с п.1 Положения о Пенсионном фонде РФ, утвержденного постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991г.;
г) отношениях по поводу добровольных пожертвований, вносимых в различные целевые государственные фонды в соответствии с положениями об этих фондах;
д) отношениях государственного кредита в соответствии со ст.ст.97—121БК РФ. Для установления и развития вышеназванных отношений используется договорная форма, что порождает споры в вопросе о том, охватываются ли они финансово-правовым регулированием.
Перечисленные отношения, хотя и возникают в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, с юридической точки зрения являются неоднозначными. Часть из них относится к финансово-правовым, а другая часть — к гражданско-правовым отношениям.
В число финансово-правовых, на наш взгляд, входят отношения по налоговому и инвестиционному налоговому кредиту, а также — в некоторой мере — по бюджетному кредитованию. При регулировании этих отношений используется метод властных предписаний. Что касается отношений по налоговому и инвестиционному налоговому кредиту, то их стороны юридически не равны; это выражается, прежде всего, в том, что в таких правоотношениях они реализуют не однотипную, а разную правоспособность. Финансовый орган, предоставляя налоговый или инвестиционный налоговый кредит, реализуют свою компетенцию, а организации, получающие эти кредиты, — правоспособность юридического лица. Как результат финансовый орган всегда принимает управленческое решение о предоставлении соответствующему субъекту кредита. Некоторые колебания при констатации финансово-правовой природы вышеназванных отношений рождает тот факт, что стороны реализуют собственную правовую инициативу, вступая в них. Так, заинтересованное лицо подает заявление о получении налогового или инвестиционного налогового кредита, а финансовый орган не обязан, а может его предоставить. Однако анализ показывает, что правовая инициатива субъектов вышеназванных правоотношений проявляется, как уже справедливо было отмечено в науке, "...лишь в самом факте добровольного вступления в правоотношения. Остальные условия определяются в одностороннем порядке властвующим субъектом правоотношения либо непосредственно самим государством, чьи предписания являются обязательными для обоих субъектов правоотноьения". Так, в отношениях по налоговому и по инвестиционному налоговому кредиту финансовый орган в рамках договора оговаривает некоторые обязанности организации в пределах, дозволенных ему законом. Таким образом, договор — это своего рода разъяснение к решению финансового органа предоставить налоговый кредит". Здесь имеет место та свобода усмотрения финансового органа, которая позволяет ему несколько конкретизировать налоговую обязанность организации в пределах того, что предусмотрено в законе. Исходя из всего отмеченного, договор в вышеназванных отношениях в значительной мере является лишь формой реализации властных полномочий финансового органа. Пожалуй, через "вовлечение" договора в сферу финансово-правового регулирования наиболее рельефно проявляется проникновение частноправовых начал в публичное право.
Что касается отношений по бюджетному кредитованию юридических лиц, не являющихся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, то их юридическая природа смешанна. Они являются гражданско-финансовыми. Во-первых, бюджетный кредит предоставляется только на основании договора, заключенного, как подчеркнуто в п.1 ст.76 БК РФ, "в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации". При этом управленческого решения государственного органа, предшествующего заключению договора, не требуется (ср. с налоговым кредитом, ст.65 НК РФ). Кроме того, названный кредит предоставляется государственным органом по его усмотрению, ибо "бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу" (п.1 ст.76 БК РФ). Естественно, что и юридическое лицо вправе, а не обязано получить такой кредит. Таким образом, отношения по бюджетному кредитованию — это взаимосвязь равных сторон: Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований в лице уполномоченных органов как субъектов гражданского права, с одной стороны, а с другой стороны — юридических лиц, получателей бюджетных кредитов. Названные характеристики отношений, возникающих в силу ст.76 БК РФ, позволяют считать их гражданско-правовыми. Однако есть и вторая сторона отношений по бюджетному кредитованию — по возврату бюджетного кредита и плате за пользование им. Согласно п. 11 ст.76 БК РФ "возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравнивается к платежам в бюджет". Как известно, в соответствии со ст. 8 НК РФ платежом в бюджет является налог. Исходя из этого, логично считать, что возврат бюджетного кредита и плата за пользование им приравниваются к налоговому платежу. А поэтому такого рода отношения не являются отношением равных субъектов. Здесь юридическое лицо производит бюджетный платеж, правовой режим которого в одностороннем порядке определяется государством в Бюджетном кодексе РФ. В частности, ст.290 БК РФ предусматривает меры публично-правовой ответственности за невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе. Таким образом, отношения по возврату бюджетного кредита между юридическим лицом и уполномоченным органом следует рассматривать как финансово-правовые. Однако необходимо заметить, что в соответствии с п.3 ст.66 БК РФ средства от возврата бюджетных кредитов не образуют доходную базу бюджета, а отражаются в составе расходов бюджета со знаком "минус". Данное обстоятельство нисколько не умаляет финансово-правового характера данного платежа, ибо в этом случае хотя и не увеличивается доходная база бюджета, но уменьшаются его расходы, что приводит к балансу. Тот факт, что возврат бюджетных кредитов согласно БК РФ отражается не в доходах, а в расходах бюджетов со знаком "минус", обусловлен практикой частого невозврата бюджетных кредитов и, соответственно, нежеланием государства иметь в бюджетном учете недополучение средств против запланированных.
Напомним, однако, что ряд отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства и "строящихся" на договоре, являются гражданско-правовыми. В их числе отношения по поводу добровольных пожертвований в государственные целевые фонды; отношения по поводу осуществления Пенсионным фондом РФ отдельных банковских операций; отношения между Российской Федерацией, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по поводу государственного кредита. Гражданско-правовая природа двух первых видов отношений не вызывает сомнений. Они построены на диапозитивном методе регулирования общественных отношений.
В науке финансового права недостаточно определен вопрос о правовой природе отношений государственного и муниципального кредита. Вих число входят:
а) отношения, возникающие на основе кредитных договоров и соглашений, заключенных Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями как заемщиками, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;
б) отношения, опосредующие движение государственных и муниципальных займов;
в) отношения, возникающие на основе кредитных договоров Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;
г) договорные отношения между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, с одной стороны, и прочими субъектами — с другой, о предоставлении этим субъектам государственных и муниципальных гарантий;
д) договорные отношения, возникающие между Российской Федерацией, ее субъектами, с одной стороны, и прочими субъектами — с другой, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет.
В большинстве случаев гражданско-правовой характер этих отношений не вызывает сомнений. Так, все вышеназванные договорные отношения являются гражданско-правовыми, ибо возникают между равными субъектами по их же инициативе, а не в силу властных предписаний государства или муниципальных образований.
Некоторую сложность вызывает определение природы отношений по поводу бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, возникающих на основе кредитных соглашений Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Проблема заключается в том, что Бюджетный кодекс РФ не содержит никаких установок относительно условий и порядка предоставления таких ресурсов. В условиях отсутствия практики реализации ст.ст.98— 100 БК РФ в части бюджетных ссуд и бюджетных кредитов эти отношения стоит рассматривать как финансово-правовые. Ведь договор в данном случае является, скорее всего, лишь конкретизацией управленческого решения компетентных органов о выделении таких ссуд и кредитов.
Наибольшую сложность вызывает в теории финансового права анализ отношений, опосредующих выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг. Некоторые ученые утверждают, что эти отношения являются финансово-правовыми, хотя и урегулированы в ст.817 ГК РФ.
На наш взгляд, отношения по государственным и муниципальным ценным бумагам между Российской федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями как должниками и соответствующими кредиторами не являются финансово-правовыми. Хотя эти отношения и возникают в процессе финансовой деятельности, они не регулируются с помощью метода властных предписаний. Во-первых, анализ показывает, что эти отношения не построены как обязывающие. Действительно, согласно п.3 ст.114 БК РФ государство в одностороннем порядке устанавливает условия государственных и муниципальных ценных бумаг. Однако такая властность, односторонность действий государства не порождает никаких обязанностей для другой стороны правоотношения, ибо согласно Конституции РФ (ч.4 ст.75) государственные займы размещаются на добровольной основе. Отсюда обязывание как проявление метода властных предписаний "не срабатывает" в этого рода правоотношениях. Во-вторых, как уже отмечено, физические и юридические лица вступают в правоотношения по государственному кредиту по своей инициативе, а не следуют предписаниям государства. Значит, такая черта метода властных предписаний, как конформизм субъектов финансового права, опять-таки не проявляется. В-третьих, стороны, вступая в это правоотношение, реализуют не разную, а однопорядковую, а точнее, гражданско-правовую правосубъектность. Ведь право Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальных образований на выпуск займов не является суверенным, и реализуя это право, государство не выступает носителем власти. Право государства на выпуск займа не представляет ничего исключительного, а может быть сравнимо с заключением договора займа любым другим субъектом гражданского оборота. Не случайно оно не входит в перечень суверенных прав Российской Федерации, закрепленных в ст. 71 Конституции РФ. Вышеуказанные отношения по государственным и муниципальным ценным бумагам являются гражданско-правовыми и регулируются диспозитивным методом, ибо строятся как дозволительные и инициативные. Их непосредственными участниками являются Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования в лице Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления как эмитенты, а также посредник, например уполномоченный банк, и, наконец, приобретатель ценной бумаги. При этом тот факт, что государство в одностороннем порядке устанавливает условия своих долговых обязательств, совсем не отрицает возможности их отнесения к гражданско-правовым. Согласно п.1 ст.428 ГК РФ это отношения, опосредуемые договором присоединения. "При заключении договоров присоединенияих условия устанавливаются только одной из сторон. Другая сторона лишена возможности дополнять или изменять их и может заключить такой договор, только согласившись с этими условиями (присоединившись к этим условиям)".
Однако важно заметить, что отношения по государственным и муниципальным займам не ограничиваются вышеизложенным, а являются весьма многообразными. К их числу относятся и отношения, опосредующие организацию государственного и муниципального внутреннего долга, которые, по нашему мнению, являются финансово-правовыми. Среди них:
а) отношения по поводу порядка размещения долговых обязательств Российской Федерации;
б) отношения по поводу порядка и условий выпуска (выдачи) долговых обязательств Российской Федерации, возникающие на основе ст.ст. 8, 9, 11 Федерального закона от 29 июля 1998г. "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг";
в) отношения по поводу установления для Центрального банка РФ обязанности по обслуживанию государственного внутреннего долга, т.е. по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате по ним доходов (ст.119 БК РФ);
г) отношения по поводу обеспечения затрат на размещение, рефинансирование, выплату доходов и погашение долговых обязательств Российской Федерации, осуществляемые в соответствии со ст.119 БК РФ. Эти отношения являются финансово-правовыми, ибо, во-первых, возникают в ходе финансовой деятельности государства, а во-вторых, регулируются методом властных предписаний. Последний проявляется в обязывающем характере и юридически неравном положении сторон. Так, Правительство РФ, определяя порядок и условия выпуска и размещения долговых обязательств Российской Федерации, тем самым "рождает" обязанность Министерства финансов РФ и Центрального банка РФ следовать таким предписаниям, ибо это обязанность, а не право вышеназванных органов — выпускать государственные ценные бумаги и обслуживать государственный внутренний долг. Далее, Российская Федерация в лице представительного органа власти устанавливает обязанность Центрального банка РФ по обслуживанию государственного внутреннего долга. Наконец, вышеназванные отношения между федеральным казначейством и ЦБ РФ также являются обязывающими. Государство обязывает Центральный банк РФ принять от федерального казначейства средства для размещения, рефинансирования, выплаты доходов и погашения долговых обязательств Российской Федерации, ибо это служит государственной гарантией выполнения Центральным банком РФ своей обязанности по обслуживанию государственного внутреннего долга. Таким образом, во всех вышеназванных отношениях присутствует такой признак метода властных предписаний, как обязывание. Отсюда логически вытекает и то, что эти отношения не основаны на юридическом равенстве сторон, а, напротив, предполагают неравенство, т. е. подчинение одной стороны правоотношения властным предписаниям другой.
Как следует из ст.817 ГК РФ, а также ст.ст.114 и 119 БК РФ, отношения муниципального кредита строятся как юридически подобные отношениям государственного кредита.
С учетом всего отмеченного заслуживает упоминания вопрос о включении в систему курса "Финансовое право Российской Федерации" главы о ценных бумагах. Помня о том, что предметом финансового права являются лишь некоторые отношения, опосредующие движение государственных и муниципальных ценных бумаг, на наш взгляд, в систему курса "Финансовое право Российской Федерации" не должен включаться вопрос о ценных бумагах безотносительно к финансово-правовым институтам государственного кредита и, соответственно, безотносительно к бюджету.
Как уже отмечалось, финансовая деятельность государства и муниципальных образований с организационной точки зрения осуществляется в форме создания и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Последние имеют место на унитарных предприятиях. В связи с этим заслуживает внимания вопрос: все ли отношения, возникающие в процессе образования и использования децентрализованных фондов денежных средств, являются финансово-правовыми.
Как известно, образование денежных фондов унитарных предприятий происходит, главным образом, за счет прибыли в результате распределения выручки от реализации продукции, работ, услуг, а затем валового и чистого доходов предприятия. Такое распределение, прежде всего, осуществляется в пользу бюджета, государственных внебюджетных фондов, отраслевых фондов и т.д. Естественно, что отношения, возникающие в этом случае, — финансово-правовые. Однако в ходе распределения выручки, валового и чистого доходов складываются и отношения, не являющиеся финансово-правовыми. Например, предприятий с банками по погашению банковских ссуд, с другими предприятиями в связи с уплатой штрафов при нарушении договорных обязательств, со страховыми организациями в связи с формированием страховых фондов. Как известно, с правовой точки зрения эти отношения — гражданско-правовые. Отсюда не все отношения, направленные на образование денежных фондов унитарных предприятии, являются финансово-правовыми. Вместе с тем, надо иметь в виду, что образование денежных фондов на казенном предприятии специфично. Так, согласно ст.297 ГК РФ прибыль (т.е. доход) казенного предприятия, являющаяся источником формирования его финансовых фондов, распределяется собственником имущества, т.е. государством. Еще более конкретно это положение выражено в п.14 Порядка планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств), утвержденного постановлением Правительства, РФ от 6 октября 1994г. Там отмечено, что прибыль казенного предприятия распределяется на различные цели по нормативам, ежегодно устанавливаемым уполномоченным государством органом. С учетом этого, на наш взгляд, отношения по поводу распределения прибыли казенного предприятия, возникающие между уполномоченным государством органом и казенным предприятием, являются финансово-правовыми. Во-первых, они возникают в ходе финансовой деятельности государства по образованию и использованию децентрализованных фондов денежных средств. Во-вторых, они регулируются методом властных предписаний. Уполномоченный государством орган согласно законодательству дает предприятию властные предписания, обязывающие последнего распределять прибыли только таким, а не каким-либо иным образом. Что касается отношений по использованию денежных фондов государственных (на праве хозяйственного ведения), казенных и муниципальных предприятий, то они также не только финансово-правовые. Во-первых, некоторые из них не являются даже финансовыми по своей экономической природе; это отношения обмена, главным образом, купли-продажи основных производственных фондов, осуществляемые за счет собственных средств предприятий.
С юридической точки зрения они считаются гражданско-правовыми. Во-вторых, некоторые из них хотя и являются финансовыми (распределительными), но не регулируются методом властных предписаний. К примеру, это отношения между предприятием и работником по оказанию материальной помощи последнему, предоставлению социальных льгот, предусмотренных коллективным договором, и т.д. С юридической точки зрения они представляются трудовыми. В число финансово-правовых отношений, возникающих в процессе использования денежных фондов унитарных предприятий, выступают отношения: по уплате в бюджет штрафов за нарушения налогового законодательства; по уплате в бюджет платежей за превышение предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и т.д. Эти отношения являются финансовыми по своей природе, возникают в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований и регулируются правом с помощью метода властных предписаний. Кроме того, на казенных предприятиях в число финансово-правовых входят отношения по перечислению в бюджет свободного остатка прибыли предприятия.
Исходя из того, что в самом начале настоящего, параграфа мы указали на отношения, которые "вышли" сегодня за пределы финансово-правовых, нисколько не следует, что современные границы финансового правоотношения сузились. Напротив, правильно говорить о том, что границы финансового правоотношения сегодня изменились и продолжают изменяться как за счет "выведения" ряда правоотношений за рамки финансово-правовых, так и за счет появления принципиально новых видов финансовых правоотношений.
Так, в связи с образованием в 90-х гг. различных государственных внебюджетных фондов на уровне Российской Федерации и ее субъектов, а также установления для них самостоятельных источников доходов и направлений расходов возникли финансовые правоотношения:
а) по поводу уплаты страховых взносов и поступления других доходов в государственные внебюджетные фонды;
б) по поводу выделения средств из государственных внебюджетных фондов (государственного внебюджетного финансирования).
Кроме того, в настоящее время есть тенденция к расширению границ финансово-правового отношения. Как уже отмечалось, существует предложение и готовится закон, устанавливающий порядок и источники формирования фондов и резервов ЦБ РФ. В случае принятия такого закона отношения по поводу формирования финансовых фондов и резервов ЦБ РФ станут финансово-правовыми.
Подводя итог изложенному, можно заключить, что не все отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, являются финансово-правовыми. Финансово-правовые отношения в этой сфере перемежаются с гражданско-правовыми и, значительно реже, с трудовыми и иными правоотношениями. Границы финансового правоотношения определены следующими параметрами, взятыми в совокупности:
а) эти отношения возникают исключительно в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований;
б) они строятся на правовом регулировании, главным образом, с помощью метода властных предписаний, характеристиками которого служат: обязывание, юридическое неравенство субъектов финансового права, а также императивность и конформизм их поведения. Гораздо реже финансовые правоотношения строятся на правовом регулировании с помощью метода рекомендаций и согласования. За пределы финансово-правовых отношений сегодня выводятся:
а) отношения по поводу формирования и использования финансов страховых организаций (за исключением финансов Росгосстраха и Военной страховой компании);
б) отношения Центрального банка РФ с коммерческими банками по поводу:
1) формирования и использования фонда обязательных резервов и установления обязательных нормативов;
2) надзора Банка России за деятельностью коммерческих банков.
Вместе с тем финансово-правовыми являются следующие отношения с участием Центрального банка РФ:
а) по поводу направления ЦБ РФ 50% своей прибыли в доход федерального бюджета;
б) между ЦБ РФ и целым рядом других субъектов, которые возникают в соответствии со ст.23 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", т.е. отношения, связанные с выполнением ЦБ РФ своих обязанностей по операциям с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов Федерации;
в) отношения, опосредующие функционирование государственного внутреннего долга;
г) отношения по поводу денежной эмиссии. Кроме того, до 1996г. как финансово-правовые могли рассматриваться отношения между Правительством РФ и Центральным банком РФ по поводу выделения Правительству РФ кредитов.
