2015-04-01
3038
В правовой литературе по социальному обеспечению существует несколько концепций обоснования сферы социально-обеспечительных отношений, из них наиболее известны социального обеспечения, социального страхования, нетрудоспособности, алиментарности, перераспределения и социальных рисков.
В первые годы советской власти сформировалась теория так называемых социальных рисков. На теории «социальных рисков» сформулированы определения социального обеспечения, которое предоставляется членам общества в связи с различными обстоятельствами, признаваемые обществом правомерными для участия в распределении продукта. Социальное обеспечение – это предоставление благ при перераспределении коллективного продукта членам общества, находящимся в трудной жизненной ситуации, признаваемой обществом уважительной. Однако ее сторонниками к числу социальных рисков относили и обеспечение из средств общественных организаций, из средств касс (товариществ) взаимопомощи, социально-культурное обслуживание. В связи с этим социальное обеспечение распространяется, по их мнению, на все население страны, а не только на нетрудоспособных. В 1929 г. З.Р. Теттенборн отмечала, что социальное страхование включает в себя борьбу с риском утраты заработка путем предупреждения болезней, несчастных случаев и других явлений, которые угрожают работнику.
А.М. Гельфер считал, что советское социальное обеспечение имеет целью не возмещение заработка во всех случаях его потери, а исходит из здорового принципа обеспечения трудящегося во всех случаях потери средств к существованию. Трудящиеся часть своего труда употребляют на свое обеспечение в дни нетрудоспособности и вынужденной безработицы. Они распределяют продукты труда на две части: одну, которая должна идти на удовлетворение потребностей работающих, и другую, которая идет на удовлетворение надобностей нетрудоспособных[156].
В 1924 г. в книге «Социальное страхование (введение в теорию)» А. Чекин отмечал, что профессиональный и социальный риск, тесно связан только с капиталистическим способом производства. При других «риск неблагополучия» обусловлен природными явлениями или его собственной непредусмотрительностью, тогда как при капитализме риск заключается «уже в том месте производства, которое уделялось каждому отдельному работнику общественным характером производства… риск… есть не что иное необеспеченность населения в условиях общественной организации производства»[157]. Таким образом, содержание понятия «социальный и профессиональный риск» он сводил к риску необеспеченности населения в условиях общественного производства. Необеспеченность обуславливается такими причинами как: экономическими (тяжелые и вредные условия труда, влекущие производственный травматизм, профессиональные заболевания, в результате чего могут наступить инвалидность, смерть кормильца); безработицей (из-за отсутствия спроса на труд); физиологическими (временная, частичная или полная утрата трудоспособности от общего заболевания, старости, беременности и родов); демографическими (содержание и воспитание детей).
Однако Л.В. Забелин полагал, что законодательство о социальном обеспечении охватывает не только пролетариат, но и все «приближающиеся к нему промежуточные слои «самозанятых» в области производства, торговли, транспорта и т. д., за счет которых все более пополняются ряды пролетариата и уровень жизни которых стоит весьма близко к уровню жизни последнего». Пенсии, пособия и услуги, представляемые в качестве социального обеспечения, являются частью заработной платы «…расходы на социальное обеспечение, поскольку они производятся предпринимателями, являются скрытой формой заработной платы, частью стоимости рабочей силы»[158].
По мнению А. Винокурова перестраивающееся на социалистических началах государство не может относиться с коммерческой точки зрения к вредным последствиям, каковыми являются: болезнь, увечье, смерть и т. д. Оно обеспечивает потерявшего трудоспособность и лишившегося источника существования и его семью рациональной помощью в денежной или натуральной форме. Слово «страхование» совершенно не выражает этого понятия и должно быть заменено более правильным термином – «социальное обеспечение»[159].
Н.А. Вигдорчик выделял два критерия отграничения социального риска от других видов риска и, следовательно, выделения социального страхования в особую форму социальной защиты населения - объективный (риск всегда связан с потерей заработка или иного трудового дохода) и субъективный (риск распространяется не на все население, а только на те его категории, для которых этот заработок или трудовой доход являются основным источником средств к существованию). А под социальным страхованием он понимал совокупность всех форм и видов страхования, которые имеют целью обеспечение широких масс населения на случай различных социальных рисков. При этом подчеркивал, что социальным страхованием «обнимается риск потери заработка». Именно этот характер риска он считал первым признаком социального страхования. Второй существенный признак социального страхования заключается в том, что оно охватывает рабочих, служащих, домашнюю прислугу, мелких ремесленников, мелких земледельцев. Поэтому если к страхованию прибегает представитель имущих классов, то - хотя бы это страхование и имело целью возмещение заработка - оно никакого отношения к социальному страхованию не имеет.
В. Дурденевский рассматривал социальное обеспечение как деятельность публичной администрации, направленная на устранение социальных опасностей, угрожающих жизни и уровню существования различных слоев населения, путем предоставления им денежной или социальной помощи, а социальное страхование как систему ослабления риска посредством разложения его на участников общественного производства[160].
Н.А. Семашко в число благ и услуг, относящихся к социальному обеспечению, включал медицинское обслуживание, пенсии и пособия из государственного бюджета, систему мер социально-культурного обслуживания, обеспечение членов кооперативно-колхозных организаций, а также из различных систем взаимопомощи и так далее. При этом он полагал, что круг обеспечиваемых не ограничивается престарелыми и нетрудоспособными, а включает все население, но в пределах, предусмотренных законодательством [161].
Основоположником советского права социального обеспечения считают заслуженного деятеля науки профессора В.С. Андреева. Он разработал учение о предмете и методе этой правовой отрасли, обосновал систему ее норм, сформулировал принципы социального обеспечения. Развивая позицию В. Дурденевского, В.С. Андреев сформулировал понятие социального обеспечения. Социальное обеспечение – это совокупность определенных социально-экономических мероприятий. Связанных с обеспечением граждан в старости и при нетрудоспособности, с заботой о матери и детях, с медицинским обслуживанием и лечением как важнейшими средствами оздоровления, профилактики и восстановления трудоспособности [162].
Система права социального обеспечения – это научно самостоятельные структурные подразделения, а также объективно существующая последовательность институтов и норм права социального обеспечения[163].
Исходя из социально-алиментарного характера общественных отношений, входящих в предмет права социального обеспечения, В.С. Андреев определял метод названной отрасли права как метод социально-алиментарных притязаний и представлений. Метод означал особое сочетание юридических приемов и способов воздействия (запретов, велений, дозволений и материальных предоставлений) на социально-обеспечительные отношения. Это сочетание обеспечивает осуществление бесплатного, безэквивалентного распределения материальных благ и услуг из фондов социального обеспечения на справедливой основе, без применения договорных начал, на принципах всеобщности, единства и дифференциации условий обеспечения, всесторонности, высокого уровня жизнеобеспечения самими трудящимися через органы государственного управления и общественные организации. Метод связывался им с особенностью предмета регулирования. Все входящие в него отношения имеют алиментарный характер, причем предоставлять социальное обеспечение обязано государство в лице его органов управления или учреждений или по поручению государства профсоюзы или органы колхозов. Одним из субъектов таких отношений выступает гражданин или семья, а другим – органы государства или по его поручению профсоюзы либо органы колхозов. Посредством этих отношений осуществляется обеспечение за счет таких общественных фондов потребления, как фонды для нетрудоспособных, ассигнования на содержание детей в детских учреждениях, на медицинское обслуживания и лечение.
В.С. Андреев предлагал в юридическом составе различать собственно юридические факты и юридически значимые обстоятельства и предпосылки. По его мнению, это дает возможность осознать и учесть степень значимости отдельных обстоятельств юридического состава и позволяет указать наиболее важное обстоятельство, в связи с которым осуществляется правовое регулирование возникающих общественных отношений. В юридических составах, на основании которых возникают правоотношения по отдельным видам материального обеспечения, собственно юридическим фактом В.С. Андреев считал наступление старости, инвалидности, временной нетрудоспособности, потерю кормильца, рождение ребенка и другие, предусмотренные законом, обстоятельства. В качестве юридически значимой предпосылки он рассматривал по общему правилу определенный вид общественно-полезной деятельности, в связи с которой предоставляются определенные виды обеспечения. И, наконец, юридически значимые обстоятельства могут быть различными для возникновения тех или иных правоотношений. Различные элементы юридического состава, как утверждал B.C. Андреев, имеют неодинаковое значение для возникающих правоотношений. Юридически значимые предпосылки в трактовке В.С. Андреева можно рассматривать как разновидность юридических условий, или «обстоятельств, имеющих юридическое значение для наступления правовых последствий, но связанных с ними не прямо, а через одно или несколько промежуточных звеньев». Применительно к органам, осуществляющим назначение и выплату (предоставление) пенсий и пособий и выступающей второй стороной правоотношений В.С. Андреев употреблял термин компетенция, а не правоспособность. Правоспособность в праве социального обеспечения возникает у гражданина в разное время и при наступлении различных юридических фактов, в зависимости от вида социального обеспечения, на который гражданин претендует.
Однако позиция В.С. Андреева не была однозначно принята учеными, занимающимися проблемами права социального обеспечения. Их мнения разделились. Появились представители «широкой» и «узкой» сфер социального обеспечения.
По мнению Р.И. Ивановой в праве социального обеспечения применяется диспозитивный метод регулирования на фоне разрешительного типа регулирования, т.е. метод социально-обеспечительных притязаний (требований) и предоставлений[164]. Она относит к числу процедурных правоотношений и правоотношения по рассмотрению споров. Признавая абстрактный характер социально-обеспечительной правоспособности, Р.И. Иванова сочла необходимым выделить специальную правоспособность — видовую и подвидовую, которые, по ее мнению, являются конкретными и обусловлены видом социального обеспечения.
Сторонники экономической концепции включали в социальное обеспечение все виды помощи членам общества за счет общественных фондов потребления (в том числе бесплатное среднее, среднее специальное и высшее образование, бесплатное предоставление жилья либо жилищных субсидий), бесплатные физкультура и спорт, обслуживание учреждениями культуры, все виды пенсии, пособий, социальное обслуживание, медицинская помощь и лечение, а также различного рода льготы для отдельных категорий граждан. Основу данной концепции составлял способ распределения благ через общественные фонды потребления. Так, Т.В. Иванкина понятие социального обеспечения тесно увязывала с его ролью во многих сферах общественной жизни общества, подчеркивала его социальное. Социальное обеспечение – это система общественных отношений по предоставлению гражданам благ за счет общественных фондов потребления. Ряд этих благ реализуется людьми индивидуально, ряд – совместно. Соответственно и способы социального обеспечения различны. В первом случае необходимые средства предоставляются гражданам, как правило, в виде денежных выплат (пенсий, пособий, предоставление определенных льгот), во втором – направляются на создание систем просвещения, здравоохранения, жилищного хозяйства. В определении давалось широкое понятие социального обеспечения, отражающее основные его направления. В настоящее время, данное определение более соответствует понятию «социальная защита». Т.В. Иванкина впервые в отечественной науке права социального обеспечения сформулировала концепцию социальных обязательств, под которыми понимаются отношения между государственными органами и гражданином по поводу предоставления ему материальных благ и услуг из общественных фондов потребления [165].
М.И. Полупанов метод правового регулирования общественных отношений права социального обеспечения характеризовал в аспекте характера и формы представления социального обеспечения получателю – государственное предоставление, главной чертой которого является безэквивалетное предоставление гражданам различного рода материальных благ алиментарного характера.
Самым спорным критерием единого объекта правового регулирования в праве социального обеспечения является алиментация. Алиментация не относится к правовому способу регулирования социально-обеспечительных отношений.
И.В. Гущин выделял лишь чисто юридические признаки метода права социального обеспечения, («объединяет ряд особых способов и приемов, при которых государство воздействует на общественные отношения»)[166].
Значительный вклад в теорию правоотношений внесла В.К. Субботенко Она выделяла регулятивные (возникающие в результате правомерных действий участников правоотношения) и охранительные процедурные правоотношения, призванные защищать материальные и другие правовые связи субъектов [167]. Вместе с тем она полагала, что организационной формой деятельности органов, осуществляющих социальное обеспечение, является именно процедура, а не процесс. Процедурные социально-обеспечительные правоотношения отличаются от процессуальных правоотношений тем, что они возникают на основании волеизъявления заинтересованного лица при отсутствии спора о праве. Они формируются обычно до материального правоотношения, построены на началах автономии, координации, в то время как для процессуальных отношений характерным признаком является суверенитет власти. Юридическое дело рассматривает заинтересованный, обязанный субъект, участник материального правоотношения (орган, осуществляющий социальное обеспечение), а не нейтральный субъект, задачей которого является разрешение спора между управомоченной и обязанной стороной. Кроме того, процесс является сложной, специальной процедурой разрешения спорных юридических дел и в связи с этим нуждается в большей степени урегулированности. Объектами процедурных правоотношений в сфере социального обеспечения В.К. Субботенко называет результат определенных законом действий обязанного субъекта, компетентного органа, связанный с назначением пенсии, пособия, зафиксированный в решении, правовом акте, выступающем (при позитивном результате) одним из юридических фактов субъективного характера, необходимых для возникновения материального правоотношения.
Авторы современных исследований творчески перерабатывают теоретическое наследие прошлого.
По мнению М.О. Буяновой предмет права социального обеспечения составляют в настоящее время несколько групп общественных отношений. Во-первых, это отношения по социальному обеспечению граждан в денежной форме (пенсии, пособия, компенсационные выплаты). Во-вторых, отношения по предоставлению различных социальных услуг (социальное обслуживание престарелых, инвалидов, детей, семей с детьми, беженцев и вынужденных переселенцев, медицинское обслуживание, льготы для отдельных категорий граждан). В-третьих, процедурные и процессуальные отношения, связанные с установлением юридических фактов, а также реализацией и защитой права на тот или иной вид социального обеспечения. Отношения по социальному обеспечению граждан в денежной форме и по предоставлению различных социальных услуг составляют ядро предмета права социального обеспечения. Процедурные и процессуальные отношения являются производными от них и самостоятельно существовать не могут[168].
В.Ш. Шайхатдинов определяет предмет правового регулирования как совокупность общественных отношений в связи с удовлетворением личных материальных потребностей членов общества в индивидуальной форме[169].
Пенсионное обеспечение он рассматривает как генеральный институт, то есть комплекс норм, закрепляющих общую юридическую конструкцию, выраженную в дифференцированных институтах. Он подчеркивает, что этому институту свойственна роль юридического объединения отдельных ветвей дифференцированного правового регулирования. По его мнению страхование является одним из основных организационно-правовых способов образования денежных фондов. И называет его он не социальным страхованием, а страхованием в сфере социального обеспечения.
К.С. Батыгин считает, что правоотношение по социальному страхованию можно рассматривать как «трехстороннюю правовую связь между трудящимся, органом, осуществляющим социальное страхование, и страхователем». Однако так называемая трехсторонняя правовая связь на самом деле является не одним, а тремя правоотношениями. В конструкциях трехсторонних или многосубъектных правоотношений, правовые связи можно разделить на два или несколько двухсторонних правоотношений. Он называет их «правоотношениями по материальному обеспечению трудящихся за счет средств социального страхования» и подчеркивает, что они характеризуются «индивидуально-определенной связью управомоченного лица с обязанным лицом (или лицами), выражающейся в конкретных, корреспондирующих друг другу правах и обязанностях»[170]. Но такое определение, не позволяет охватить многообразные правовые связи, опосредующие осуществление социального страхования. Общественные фонды потребления в той мере, в какой они направляются на удовлетворение материальных, духовных и социальных потребностей работников производства и их семей, имеют своим источником необходимый продукт, а работников непроизводственной сферы и членов их семей – прибавочный продукт.
К предмету права социального обеспечения Е.Е. Мачульская относит совокупность правовых норм, регулирующих отношения по предоставлению средств существования из внебюджетных фондов социального назначения или государственного бюджета лицам, достигшим установленного возраста, нетрудоспособным, потерявшим кормильца, безработным, семьям с детьми, лицам с доходом ниже прожиточного минимума, по оказанию бесплатной медицинской помощи в соответствии с базовыми программами обязательного медицинского страхования, по бесплатному социальному обслуживанию на основании федерального и территориальных перечней и некоторые другие отношения, а также тесно связанные с ними процедурные и процессуальные отношения[171].
Е.Е. Мачульская считает понятие «социальный риск» универсальным критерием, позволяющим отграничить круг общественных отношений, объединенных понятием «социальное обеспечение» и отражающих государственную систему социального обеспечения, от других групп общественных отношений, сходных с ними только по внешним признакам. «Социальный риск – это вероятностное событие, наступающее в результате утраты заработка или другого трудового дохода, падение уровня жизни ниже отметки прожиточного минимума и по объективным причинам, создающие необходимость социальной защиты со стороны государства»[172]. Так же в понятие «социальный риск» она включает и профессиональный. Содержание раскрывается экономическими категориями – «заработная плата», «трудовой доход», «падение уровня жизни», «прожиточный минимум». Все производственные, физиологические и демографические причины объединены термином «объективные причины». Позднее она уточняет определение. «Социальный риск представляет собой вероятность наступления материальной необеспеченности в результате утраты заработка или трудового дохода по объективным социально значимым причинам, а так же в связи с дополнительными расходами на содержание детей и других членов семьи, нуждающихся в помощи, удовлетворении потребностей в медицинский и социальных услугах».
Большой вклад в развитие науки права социального обеспечения Республики Беларусь внесли И. В. Гущин [173], Х.Т. Мелешко, Т.А. Постовалова и др.
Так, Х.Т. Мелешко в ряде работ обосновывает конституционные основы социального обеспечения Республики Беларусь и основные права личности в сфере социального обеспечения [174].
Новый подход к понятию права социального обеспечения разработан Т.А. Постоваловой. Она занимается такими правовыми проблемами, как «социальное государство», «социальная политика», «социальные права», «социальное право», «социальная защита», «социальные риски».[175] Также она считает, что сохранение понятия «профессиональный риск» необходимо и для распределения материальной ответственности между государством и нанимателем.
Т.А. Постовалова занимается анализом международно-правовых актов о социальном обеспечении, социальном страховании, о социальных правах граждан в рамках Совета Европы, социальном праве Европейского союза и путях его дальнейшей гармонизации и координации, социального права ФРГ. Ею намечены пути реального использования зарубежного опыта социального обеспечения в условиях белорусской действительности.
