2015-06-16
2442
ГОСУдарстВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ОРЛОВСКАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ АКАДЕМИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ»
КАФЕДРА теории государственной службы
и региональной кадровой политики
ШЕДИЙ М.В.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА
И МЕХАНИЗМ ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИ
В ВОПРОСАХ И ОТВЕТАХ
Учебно-методическое пособие
Орел 2006
ББК 67.401я 73
Ш-33
Рекомендовано к изданию кафедрой теории государственной службы и региональной кадровой политики Орловской региональной академии государственной службы.
Рецензенты: кандидат социологических наук,
доцент Проказина Наталья Васильевна,
Шедий М.В.: Государственная кадровая политика и механизм ее реализации в вопросах и ответах. Учебно-методическое пособие. Орел: Издательство редакции журнала «Образование и общество», 2006. 112 с.
Учебно-методическое пособие построено по принципу: «вопрос – ответ» и отражает основное содержание курса «Государственная кадровая политика и механизм ее реализации». Пособие является информационно-методической основой для получения упорядоченных и концентрированных знаний, необходимых для подготовки к экзамену по курсу «Государственная кадровая политика и механизм ее реализации». Материал подготовлен на основе курса лекций доктора социологических наук, профессора Хохлова А.А.
|
|
|
Пособие предназначено для студентов и слушателей управленческих специальностей, изучающих курс «Государственная кадровая политика и механизм ее реализации».
ББК 67.401я 73
Ш-33
© Шедий М.В., 2006.
© Издательство редакции журнала «Образование и общество», 2006.
Содержание
Раздел 1. основы изучения курса
«Государственная кадровая политика
и механизм ее реализации»................................................3
1.1. Какой смысл вкладывается в понятия: «власть»,
«государственная и муниципальная власть», «органы
государственной и муниципальной власти», «государственное
и муниципальное управление»?............................................................3
1.2. Какой смысл вкладывается в понятия: «политика»,
«кадровая политика», «государственная кадровая политика»,
«муниципальная кадровая политика»?.................................................3
1.3. Какой смысл вкладывается в понятия «персонал»,
«кадры», «кадровый корпус», «кадровый потенциал»,
«потенциал кадров», «резерв кадров»? Каковы основные
характеристики теоретических концепций изучения кадров?...........4
1.4. Какие классические теоретические подходы
используются при изучении проблем кадровой политики.................6
1.5. Какие инновационные подходы используются
в процессе изучения кадровой политики?...........................................9
|
|
|
1.6. В чем особенность социологического подхода
к процессу исследования кадровой политики?..................................11
Раздел 2. Исторический опыт формиро-
вания государственной кадровой политики
в России..........................................................................................14
2.1. Как протекало кадровое становление древнерусского государства?.........................................................................................14
2.2. Как развивалась кадровая политика в русском
централизованном государстве?.........................................................16
2.3. В чем сущность законодательного оформления
кадровой политики в российской империи?......................................17
2.4. Каковы особенности большевистской кадровой
политики?..............................................................................................20
2.5. В чем заключалась сущность
сталинской кадровой революции?......................................................22
2.6. В чем сущность кадровой политики КПСС,
ее сильные и слабые стороны?...........................................................24
2.7. Каковы особенности протекания кадровых процессов
в России на рубеже ХХI века?.............................................................27
2.8. В чем заключаются основные тенденции протекания кадровых процессов в современной России?....................................29
2.9. Каковы основные количественные и качественные
характеристики кадрового состава государственной
и муниципальной службы современной России?..............................32
2.10. В чем состоят особенности анализа и диагностики
кадровой ситуации?..............................................................................42
2.11. Каковы перспективы модернизации кадровой
политики в Российской Федерации и за рубежом?...........................44
Раздел 3. Кадровая политика как
социальное явление..............................................................47
3.1. В чем заключается сущность кадровой политики
как социального явления?...................................................................47
3.2. Каковы субъекты кадровой политики, в чем
состоят их потребности и цели?........................................................47
3.3. Каковы средства и способы реализации
кадровой политики?.............................................................................49
3.4. В чем заключаются социально-политические
условия формирования и реализации кадровой политики?.............51
3.5. В чем сущность социального воспроизводства кадров? Каковы основные элементы воспроизводственного цикла
(стадии, этапы, фазы)?.........................................................................54
3.6. В чем сущность процесса профессионализации
государственной гражданской службы?.............................................58
3.7. Что общего и особенного в содержании понятий
«кадровая политика» и «управление персоналом»?..........................60
Раздел 4. Кадры государственных
органов как социальная субстанция
субъекта власти........................................................................63
4.1. В чем заключается содержание стадий
воспроизводства кадров?.....................................................................63
4.1.1. В чем заключается сущность
допрофессиональной стадии воспроизводства кадров?...................63
Раздел 1. основы изучения курса «Государственная кадровая политика
и механизм ее реализации»
1.1. Какой смысл вкладывается в понятия:
«власть», «государственная и муниципальная власть», «органы государственной и муниципальной власти», «государственное и муниципальное управление»?
Власть – это одна из форм человеческих отношений, определяющая влияние одного субъекта на другого.
Государственная и муниципальная власть – система деятельности народа, составляющих его общностей и индивидов, а также создаваемых ими органов по осуществлению принадлежащих им публичных прав, свобод, предоставляемых полномочий, обязанностей и возложенной ответственности, выражающих их социальное качество и потребности.
Органы государственной и муниципальной власти – это организационно-оформленная группа должностных лиц и государственных или муниципальных служащих, наделенная компетенцией и необходимыми средствами для осуществления управления определенным территориальным образованием, отраслью хозяйства, социально-культурной сферой и т.п.
|
|
|
Государственное и муниципальное управление – это деятельность государственного или муниципального исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, по средствам принятия решений (правовых актов), организации и контроля исполнения этих решений (актов) и решений (актов) органов законодательной (представительной) власти.
1.2. Какой смысл вкладывается в понятия: «политика», «кадровая политика», «государственная кадровая политика», «муниципальная кадровая политика»?
Политика – это вид, способ, образ, то есть форма целенаправленной деятельности, обусловленной теми или иными интересами и потребностями своего субъекта.
Кадровая политика – это выражение (определение) стратегии и тактики работы с кадрами каждого субъекта управленческой деятельности, своего рода программу деятельности.
Государственная кадровая политика – это способ удовлетворения субъектом государственной власти своих кадровых потребностей имеющимися в его распоряжении средствами.
Муниципальная кадровая политика представляет собой рассчитанную на длительный период линию развития человеческих ресурсов, систему подбора, расстановки и воспитания кадров, способных обеспечить определенную перспективу экономического, политического и культурного развития местного сообщества, целостное использование всех имеющихся на территории ресурсов: природных, человеческих, производственно-хозяйственных, образовательных, культурно-исторических и др.
1.3. Какой смысл вкладывается в понятия «персонал», «кадры», «кадровый корпус», «кадровый потенциал», «потенциал кадров», «резерв кадров»?
Каковы основные характеристики теоретических
концепций изучения кадров?
|
|
|
Персонал – этовесь личный состав работающих в той или иной организации; это постоянные и временные сотрудники, основные и вспомогательные.
Кадры – эточасть персонала, составляющую костяк организации, и выполняющую основные функции этой организации. К кадрам органов государственной власти относятся та часть персонала этих органов, которая непосредственно выполняет функции государственной власти. Это прежде всего, политические и линейные руководители, должностные лица, которые имеют в своем подчинении специалистов, вспомогательный и иной персонал, это те лица, которые самостоятельно принимают решения.
Кадровый корпус – это профессионально подготовленные специалисты различной квалификации, способные по своим личным деловым качествам и образованию компетентно выполнить функции государственного управления.
Кадровый потенциал – это совокупность социальных возможностей людей, занятых во всех сферах жизни общества, государства, организации, которые могут быть приведены в действие,использованы для решения определенных задач, проблем, достижения поставленных целей.
Потенциал кадров – это главное конкурентное богатство организации, определяющийся на основе обобщения потенциала сотрудников и введения дополнительных характеристик, отражающих особенности коллективной профессиональной деятельности.
Кадровый резерв – это специально сформированная на основе установленных критериев группа перспективных служащих, обладающих необходимыми для выдвижения профессиональными, деловыми и морально-психологическими качествами, положительно проявивших себя на занимаемых должностях, прошедших необходимую подготовку и предназначенных для замещения очередных должностей.
В научной литературе выделяют пять основных концепции изучения кадров:
1. Кадры – как трудовые ресурсы. Вместо человека здесь рассматривается лишь его функция – труд, измеряемый рабочим временем и зарплатой. Эта концепция нашла свое отражение в тейлоризме и марксизме.
2. Кадры – как персонал. Здесь человек рассматривается через формальную роль – должность. Эта концепция нашла отражение в теориях рациональной бюрократии, в теории организаций, теории управления, где управление персоналом осуществляется через административные механизмы (принципы, методы, полномочия, функции).
3. Кадры – как невозобновляемый ресурс. Здесь человек рассматривается уже не как должность (элемент структуры), а как элемент социальной организации в единстве трех основных компонентов (трудовой функции, социальных отношений, состояния работника). В России эта концепция получила в первые годы перестройки распространение в виде требований «активизации человеческого фактора».
4. Человек – как условие. Здесь человек – главный субъект организации и особый объект управления, который не может рассматриваться как «ресурс». В соответствии с этой концепцией – стратегия и структура организации строится исходя из желаний и способностей человека. Основоположниками данной концепции считаются японцы – К. Мацусита, А. Морита. В России эта концепция созвучна с концепцией всестороннего развития личности.
5. Кадры как социальная субстанция субъектов тех организаций, в которых они работают и олицетворяют собой эти субъекты. Кадры военных органов олицетворяют собой войска, кадры педагогов – учебные заведения, медицинских работников – медучреждения и т. д. Эта концепция основывается на социологической аксиоме о том, что общество состоит из людей и отношений между ними. Все остальное в этом обществе – результат (продукт) человеческих отношений: экономических, политических, демографических и др. Люди – это элементы социальной субстанции общества, а отношения между ними связывают эти элементы воедино.
1.4. Какие классические теоретические подходы используются при изучении проблем кадровой политики?
1. Теория политического лидерства позволяет раскрыть личностные движетели кадровых процессов.Наиболее крупный вклад в развитие теории лидерства внесли: психоаналитическая школа (З. Фрейд, А. Адлер, К.Г. Юнг), изучавшая бессознательные факторы процесса лидерства; Йельская школа (Г. Лассуэл, Б. Скинер, Р. Даль), исследовавшая особенности сознания политических лидеров; Франкфуртская школа (Т. Адорно, Г. Маркузе, Э. Фромм), разработавшая концепцию «авторитарной личности» и анализировавшая проблему взаимоотношений харизматических лидеров и их последователей.
В отечественной науке теория лидерства развивалась в рамках социальной психологии и была однозначно связана с межличностными отношениями в малой группе. За основу в изучении проблемы лидерства отечественные психологи взяли деятельностный подход, предложенный А.Н. Леонтьевым.
Лидерство как социальное явление возникает при взаимодействии даже двух людей, не говоря уже о большем их количестве. В результате такого взаимодействия одна из сторон, потенциально более «сильная», оказывает доминирующее влияние на другую и проявляет себя как «лидер», определяющий направление движения участников взаимодействия.
В теории политического лидерствасоциальная власть рассматривается как форма лидерских отношений, как «результат максимального давления, которое лидер оказывает на последователей, минус максимальное сопротивление, которое последователи оказывают в противоположном направлении».
Общество, структурируясь в соответствии с потребностями и возможностями своих членов, порождает лидеров этих структур, которые в концентрированном виде выражают потребности своих социальных групп. Явление лидерства изначально и базисно в понимании социального генезиса органов власти. В нем общество реализует свое имманентное свойство самоорганизации. Порождая лидера, общество делает его субъектом власти внутри себя; выявляет сильнейшего, доверяет ему вести за собой остальных.
Таким образом, на первом уровне социальных связей между людьми в процессе их взаимодействия выявляются индивидуальные субъекты власти. На втором уровне социальных взаимодействий между социальными субъектами власти рождаются группы (элиты) властелинов, их объединения, организации, партии, которые в процессе своего воспроизводства превращаются в стабильные институты власти. На третьем уровне взаимодействия социальных институтов и организаций продуцируются в общественный строй (социальное устройство общества). Социология рассматривает каждый новый уровень социального бытия как качественно своеобразные социальные феномены со своими системными характеристиками, закономерностями.
Породив к жизни субъект власти – лидера, общество как бы завершает непосредственную миссию образования власти и «делегирует» свои организационные функции данным лидерам. Лидеры формируют «команды», с помощью которых осуществляют свои властные полномочия.
Таким образом, в системе государственной власти явление лидерства изначально и базисно. Сначала выявляются лидерские качества, необходимые для той или иной сферы государственной гражданской службы, а затем происходит процесс трансформации неформального лидера в формального политического лидера или государственного гражданского служащего того или иного ранга. При этом лидерские качества могут проявляться в одной сфере деятельности и отсутствовать в другой; наличествовать в один период времени и не быть в другой; могут утрачиваться абсолютно или относительно новых членов группы.
2. Теория правящих элит является логическим продолжением способа познания кадровых процессов. В своей совокупности лидеры, благодаря своему культурному и интеллектуальному превосходству над массами, образуют особую прослойку (элиту).
Социальная сущность лидеров и элит одна – они оказывают определяющее влияние на взаимодействующие с ними социальные субъекты за счет накопленной энергии, физических, духовных и социальных сил. Различия – в объеме субъектов, социальном пространстве и средствах влияния. Лидеры в одиночку влияют в рамках личного общения средствами, заложенными в них природой и обществом. Элита распространяет свое влияние за рамки личного общения на определенную территорию. При этом политическая элита формирует в своей среде лидеров более высокого ранга.
Истоки теории правящих элит восходят еще к платоновскому «Государству» и аристотелевской «Политике», где впервые были поставлены вопросы о власти правящей элиты. В дальнейшем эту теорию развили Гаэтано Моска, Вильфред Парето, Роберт Михельс и др. Всех их объединяет одно общее положение, а именно: в любом организованном обществе элита составляет незначительное меньшинство, в то время как большинство населения не участвует в управлении и подчиняется власти элиты. Проблемы политической элиты в истории и в современных условиях России раскрываются в трудах А. Кивы, О. Крыштановской, С. Кургиняна, А. Магамедова, Р. Медведева, Е. Охотского, А. Понеделкова, Л. Швецовой и других авторов.
С точки зрения плюралистов, в современном обществе правит не единая элита, а несколько конкурирующих друг с другом элит (банковская, промышленная, бюрократическая, военная, профсоюзная и т.д.), каждая из которых связана с определенной заинтересованной социальной группой. Взаимная конкуренция и зависимость от поддержки своих избирателей и сторонников препятствуют олигархизации руководящих группировок и их сращиванию в единый господствующий класс. Такую плюралистическую политическую систему известный американский политолог Р. Даль называл «полиархией». Как тип политического режима, полиархия определяется совмещением двух важнейших характеристик: относительно высокой терпимостью к оппозиции и относительно широкой возможностью участвовать во влиянии на правительство и даже смещать легальным путем официальных лиц.
Элиту можно рассматривать как носительницу органической совокупности определенных политических, экономических, этических, психологических, нравственных связей как горизонтальной, так и вертикальной направленности. Горизонтальная интеграция обеспечива
ет единство и сплочение политиков одного уровня (скажем, федерального), вертикальная обеспечивает связь нижестоящих элитных групп с вышестоящими базисными группами и наоборот.
Таким образом, теория элит раскрывает не только природу, но и социальные механизмы кадровых процессов в органах власти.
3. Теория рациональной бюрократии позволяет различить технологии кадровых процессов во властных структурах, неоднородность и многослойность кадровой иерархии. В начале XX века В. Вильсон заявил о необходимости разграничения государственной деятельности на политическую и административную. Элита нанимает специалистов для выполнения части своих функций по мере их усложнения. В 20-е годы для изучения специфики государственного администрирования выделяется особая отрасль знания – государственное управление. Признание государственного управления в качестве самостоятельного вида деятельности, требующего особых знаний и навыков, означало, что для его осуществления необходимы профессионалы. Бюрократия обретала статус значимой группы не только для государства, но и для общества, ибо ее сфера компетенции включала уже управление общественными делами.
Логическим дополнением к сформулированному тезису о существующих различиях между политикой и администрированием стала веберовская концепция бюрократии, в основе которой – идея нарастания рациональности человеческого поведения. Вебер считал, что индивид, стремящийся к достижению поставленных целей, заинтересован в определенных фиксированных правилах, регламентирующих поведение людей в обществе. Такие правила, выраженные в обезличенных нормах, законах, являются необходимым условием целерациональных действий, так как резко снижают зависимость индивида от воли и произвола других людей, а также создают возможности выбора адекватных средств достижения поставленных целей, максимизируют его поведение. Бюрократия с ее жесткой обезличенной нормативной структурой становится необходимым условием дальнейшего роста рациональности социальной жизни.
1.5. Какие инновационные подходы используются
в процессе изучения кадровой политики?
1. Естественнонаучные теории используются для описания государственной кадровой политики и способов ее реализации, объяснениекадровых событий законами, имеющими силу в естественных науках. Вслед за американским ученым Г. Ч.Кэри, итальянским В. Парето, немецким ученым В.Оствальдом в социологию вошло представление о тождественности законов, господствующих в природе и в обществе, о социологии как физике социального мира. Отсюда встречаются размышления о движущих силах, полях политики и ее потенциалах. В отдельных случаях социологи объясняют политические и кадровые явления закономерностями, которые господствуют в органическом мире. Ибо подобно организму, государство, его органы и кадры развиваются, дифференцируя свои функции, возрастает их взаимозависимость. В государстве между отдельными его органами существует разделение труда, подобное тому, которое присуще органам живого существа.
2. Психологические теории дают возможность понять и оценить качества кадров, рассмотреть государственную структуру, элементы которой тесно связаны и образуют стройное целое. Каждый элемент этой целостности имеет свою функцию, проявляющуюся в осуществлении определенной деятельности.
3. Марксистская социология. При анализе государственной кадровой политики и кадровых процессов нельзя отбрасывать и наработки марксистской социологии, согласно которой характер материальных производственных отношений проявляется в разделении труда и форме собственности, а действительную основу общества образует практическая связь людей, обусловленная потребностями и способом производства материальной жизни. Эта связь возникает с начала существования человека как общественного существа и в ходе дальнейшего развития приобретает новые формы.
Принципиальное значение имеет суждение К. Маркса о том, что бытие людей, будучи результатом предшествующего процесса эволюции органической жизни, в своем развитии имеет в качестве предпосылки и результата самого человека. Сущность всей человеческой деятельности под этим углом зрения предстает как самовоспроизводство человека и общества. И в этом – ключ к воспроизводственному подходу в кадроведении, который представляет собой двусторонний процесс: с одной стороны, это усвоение индивидом социального опыта путем вхождения в социальную среду, систему социальных связей; с другой – процесс активного воспроизводства самой системы социальных связей индивида за счет его активной деятельности. Эти процессы рассматриваются теорией социализации.
4. В современный периодактивно развивается синергетический подход к изучению кадровых процессов. Как отрасль знаний социальная синергетика предстает в виде формирующейся теории эволюции и самоорганизации сложных систем и выступает в качестве постдарвиновской парадигмы эволюции. Социосинергетические методологии, прежде всего, связанны с концепциями общественного управления. Дилемма об управлении социальными процессами жесткой силой государственной власти или освобождении социальных процессов, возвращении их в естественное русло и регулировании их протекания с учетом социальной природы решается синергетикой в пользу второго подхода. Это требует кардинального пересмотра традиционных принципов, форм и методов социального управления, что и происходит в нашей стране и во всем мире в условиях глобальных перемен в технике, экономике и политике.
Представление о кадровых процессах как самоорганизующихся, социоприродных не позволяет навязывать им пути развития, а, наоборот, заставляет глубже постигать их социальную сущность и способствовать их собственным тенденциям, учиться соответствовать им, следовать мудрости «естественности, «ненасилия над природой».
До 60-х годов XX века органы власти, как правило, рассматривались в социологии либо как «машины», служащие их создателям и собственникам, либо как «организмы», в которых цели подсистем полностью подчинены целям целого. Позднее картина резко усложняется и привычные подходы становятся неадекватными. Первыми обратил внимание на возможную плюралистичность картины мира участников социальных систем американский ученый У. Черчмен.
1.6. В чем особенность социологического подхода
к процессу исследования кадровой политики?
Социологический подход к изучению кадровой политики в системе государственной власти требует рассматривать ее в соотношении с политическим устройством, социальной структурой общества, способом производства материальных и духовных благ, общественных отношений и т.п.; выявлять закономерности функционирования и развития содержания и формы этой политики, изучение способов ее социальной детерминации и социальных механизмов реализации.
Социологическое исследование государственной кадровой политики, как и других объектов представляет собой последовательную цепь взаимосвязанных видов аналитической деятельности.
На теоретическом уровне – это описание проблемной ситуации, определение цели и задач исследования, его объекта и предмета; интерпретация основных понятий, с помощью которых описывается предмет, выдвижение гипотез, обоснование методики анализа.
На структурно-функциональном уровне – построение логико-семантической модели предмета исследования, его структуры и функций, составляющих элементов, а также поиск эмпирических показателей изучаемых явлений для последующего сбора информации.
На практическом уровне – собирается интересующая информация в соответствии с ранее разработанными показателями. Затем происходит процесс восхождения от частного к общему в анализе полученной информации – сначала первичный, потом структурно-функциональный (но уже не на уровне модели, а на базе реальной информации) и, наконец, опять теоретический.
В результате исследовательской деятельности разрабатывается описание проблемного поля изучаемого объекта, т.е. составляется схема выявленных проблем, производится их структурирование по степени важности, выявляются причинно-следственные связи и стартовая проблема. Затем обосновываются возможные пути решения этих проблем.
Исследование кадровых процессов осуществляется с помощью определенных аналитических методов и инструментов. Метод – это путь к источнику информации о проблемах, существующих в кадровых процессах. Можно выделить три основных источника такой информации: сознание населения и персонала государственной и муниципальной службы, его поведение, а также документы, отражающие кадровые процессы в органах власти. Способы получения необходимой информации (методы) дифференцируются также на три группы соответственно этим источникам: опрос, наблюдение и контент-анализ документов. Все остальные эмпирические методы производны от этих основных. Каждый метод использует свои инструменты для получения информации. Инструментальный арсенал опроса составляют: анкеты, тесты, бланки интервью и опросные листы; инструментарием наблюдения являются дневники, журналы, карты наблюдений; инструментом контент-анализа является соответствующая карта.
Инструментарий кадрового анализа имеет свою структуру, архитектонику и предназначение в соответствии с целью исследования. Конструируются инструменты анализа, исходя из известных в социологии правил их разработки, квантификации социальных показателей кадровых процессов и построения измерительных шкал инструментария. При разработке вопросов для анкет и других опросных инструментов исследователи, как правило, используют известные критерии их проверки на достоверность и надежность отражения получаемой информации.
Раздел 2. Исторический опыт формирования государственной кадровой политики
в России
2.1. Как протекало кадровое становление
древнерусского государства?
Власть в древних государствах, так же как и в первобытных общинах, распределялась пропорционально силе их субъектов. По мере расширения территории и усложнения самой жизнедеятельности, она дифференцировалась территориально и функционально. Несложные задачи раннего государства на Руси выполнялись самим князем и его дружиной. Они собирали дань с общинников-смердов, налагали на них натуральные повинности по постройке крепостей, городов. Дружинники князя составляли кадровый корпус древнерусского государства.Наиболее близкие к князю дружинники-бояре составляли княжеский совет, без которого князь не принимал ни одного важного решения.
Усложнение жизнедеятельности требовало расширения кадрового корпуса. Появляются люди, помогающие князьям выполнять отдельные функции власти – тиуны ( заведовали княжеским двором или отдельно конюшней, пашней; присутствовали на суде), даньщики (по сбору дани), мытники (по взиманию торговой пошлины) и т.д.В своей деятельности все они опиралась на обычаи, но с XI века князья стали издавать отдельные законы (уставы) и кодексы, как «Русская правда», которые и заложили нормативные основы как жизнедеятельности государства в целом, так и кадровой политики, в частности.
Позднее функции государственной власти расширяются и дифференцируются по видам управления: административное, полицейское, финансовое. Различаются такие виды деятельности, как: карательная, законодательная деятельность, правосудие, надзор, финансовый контроль, обеспечение безопасности, военная деятельность, хозяйственная, воспитательная, внешние отношения и др. Соответственно, каждый вид деятельности поручался тем или иным слугам государя.
Личный характер отношений постепенно трансформировался и принял по преимуществу формы служения идеям, принципам, институтам, неличностным ценностям.
Вместе с государственными органами развивается и их кадровый корпус. Постепенно из грамотных дворовых людей, дьячков, пономарей сложился слой, которому доверяли не только писать грамоты, облекать их в законную форму, но и ставить печать и даже подписывать. Укрепление аппарата государственной власти, снизило роль и значение собраний населения (вече) и даже княжеских советов. Те должностные лица, которых они выбирали, со временем стали назначаться князем, а позднее приобрели наследственный характер. Менялся вид власти: общинная демократия преобразовывалась в наследственную автократию, т.к. ресурсы власти, распределявшиеся ранее более или менее равномерно между общинниками, перераспределились и концентрировались, в основном, в руках правящего князя и его кадров.
Во второй половине XV в. функции органов региональной власти пополняются «городским делом», т.е. заботами о строительстве и укреплении городов. В связи с этим появились особые должностные лица – городовые приказчики, оттеснившие наместников-кормленщиков вначале от военно-административного, а затем от ряда отраслей земельного, финансового и даже судебного управления. Они назначались непосредственно великим князем из поместного служилого дворянства и не зависели ни от наместника, ни от Боярской думы. Верховная власть начала ограничивать фактически бесконтрольную власть наместников.
Со второй четверти XVI в. функции городовых приказчиков значительно расширились. Им был поручен надзор за великокняжеским земельным фондом в городах и уездах, за описанием земель, раскладка и сбор ряда общегосударственных (ямских денег, посошного корма и др.), надзор за косвенными налогами (таможенными и мытными сборами). Институт городовых приказчиков был первым дворянским органом местного управления Русского централизованного государства.
В 1539–1541 гг. правительство по просьбе населения ряда мест выдавало им так называемые губные грамоты, в которых устанавливается порядок организации и деятельность новых «губных», т.е. уголовно-полицейских органов. В их ведение передавали изъятые из подсудности наместников разбойные дела. Губные старосты были другим дворянским институтом, который вслед за городовыми
приказчиками подорвал кормленщиков, подготовил их упразднение. Так началась первая земская реформа на Руси, а вместе с ней и новая кадровая политика на местах.
В центральных уездах с развитым феодальным землевладением, где население было уже несвободным, земские органы нередко отсутствовали и все управление осуществлялось городовыми приказчиками и губными старостами, в ведении которых находились административно-полицейские и финансовые функции.
2.2. Как развивалась кадровая политика
в русском централизованном государстве?
Образование Русского национального централизованного государства завершилось к концу XV в. В XVI в. возрастала роль и значение носителя верховной власти, изменившего свой титул великого князя на царя в январе 1547 г. и установившего, опираясь на поместное служилое дворянство, со второй половины XVI в. самодержавную форму правления.
Одновременно с ростом власти царя усилился и усложнился государственный аппарат, который принял характер бюрократического строя. Развиваются и механизмы реализации кадровой политики. Уже в XVI веке Иван Грозный создал для контроля над «государевыми служивыми людьми» специальное учреждение – Разряд, который в середине его царствования вел «личные дела» 22–23 тыс. человек. Существовали аналоги чинов: судья, думный дьяк, дьяк, подьячий и др.
В XVII в. в России, как в Англии и Франции, наблюдается такое кадровое явление, как местничество, выражающееся в наследственном праве определенных боярских фамилий на то или иное «место» в иерархии служилых чинов на гражданской и военной службе, а также в быту. Местничество являлось своеобразной формой приспособления властной иерархии времен политической раздробленности к условиям централизованного государства. Эта система государственного устройства определяла особенности кадровой политики.
Первой формой госучреждений русского централизованного государства являлась приказная система правления. На протяжении XVII века существовало до 80 центральных приказов разного значения, функций и величины. Каждый приказ возглавлялся начальником – «судьей»; иногда возглавляющее приказ лицо носило специальное наименование (казначей, печатник, дворецкий, оружничий и т.п.). Судьи приказов в XVII веке назначались чаще всего из членов Боярской думы: бояр, окольничих, думных дворян, думных дьяков.
С созданием приказов в Русском государстве появилось обширное бумажное делопроизводство, сложились формуляры определенных видов документов, порядок их оформления и движения как внутри каждого приказа, так и между приказами. Это делопроизводство требовало известных канцелярских навыков и опыта, которых часто не имел начальник приказа. Поэтому в помощники судьям в приказы назначались дьяки – «товарищи».
С середины XVII в. кадровая политика все более активно формируется в новых условиях. Вводятся постоянные служебные должности в приказах и других государственных учреждениях. В среде служилых людей проводится специализация и группировка по отраслям управления – финансы, военное дело, дипломатия, делопроизводство и т.д.
Группа «приказных» или «служилых людей» таким образом, начинает эволюцию в направлении будущего чиновничества. Она постепенно превращалась в особый слой, который постоянно (профессионально) занимается государственной службой и концентрирует в своих руках управление важнейшими сферами жизни государства.
Особенности государственной кадровой политики проявлялись в том, что обычно при назначениях принимались в расчет три фактора: родословная («порода») кандидата, его чиновность (служебный титул) и разрядность (предыдущие должности). Существовали и предтечи чиновничества (служивый класс), и предтечи номенклатуры (разрядные списки).
В 1682 году кадровая политика начинает коренным образом меняться. По представлению Комиссии под председательством Б. Голицына было отменено местничество. Эта мера разрушила прежнее, родовое, основание лестницы чинов, положила начало изменениям формы и механизмов кадровых процессов в органах государственной власти, породила к началу XVIII века новый тип служащих государственных учреждений – чиновничество.
2.3. В чем сущность законодательного оформления
кадровой политики в российской империи?
К концу XVII – началу XVIII века и отраслевые, и местные органы власти России представляли собой громоздкую и нестройную систему учреждений с нечеткими переплетенными функциями и параллелизмом в деятельности, несовершенным делопроизводством, волокитой и грубым произволом должностных лиц и, конечно, взяточничеством. Все это стимулировало к проведению административных реформ.
В России административные реформы начались 24 января 1722 года. В этот день Указом Петра I был введен Закон под названием «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных...» Этот закон просуществовал до установления Советской власти и определял три рода государственной службы – военную, гражданскую и придворную. На основании этого закона вводилась единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде службы, создавались нормативные условия для стабилизации и воспроизводства кадровых процессов. В общей сложности в четырнадцать классов Табели было включено 262 должности. Они подразделялись на три параллельные ряда чинов: военных, гражданских, придворных.
Государственные служащие подразделялись на две группы, первую из которых составляли табельные чиновники четырнадцати классов, а во вторую группу входили государственные служащие, не включенные в список должностей Табели о рангах. Эта группа состояла из низших чиновников, не вошедших в структуру четырнадцати классов. Для них вводился институт «канцелярских служителей» в качестве начальной ступени государственной службы.
«Табель о рангах» явилась нормативным актом, который подвел итог преобразованиям государственного аппарата и законодательно закрепил новый порядок прохождения государственной службы. В первой части «Табели о рангах» приводился перечень государственных должностей.
Дополнительно в «Табели о рангах» существовали еще и высшие почетные звания: статс-секретарь, член Государственного совета, сенатор. Чины присваивались и выборным деятелям органов самоуправления – предводителям дворянства, а позднее – городским головам и председателям земств. Иногда гражданские чиновники получали в виде особого отличия придворные чины.
Вторую часть Табели о рангах составляли так называемые пункты, в которых содержалось объяснение этого документа, и законодательно устанавливались основные принципы государственной кадровой политики.
Пункты предусматривали порядок прохождения гражданской службы, при котором вакансии замещались путем продвижения по службе, а не со стороны. Для этого создавался резерв из молодых дворян, зачислявшихся в чин коллегии юнкеров и получавших в связи с этим 14-й ранг. Прием на государственную гражданскую службу осуществлялся в первую очередь из дворян, в которых абсолютная монархия видела свою основную социальную опору.
Вместе с тем в государственные учреждения принимались выходцы и из других сословий. Например, из среды духовенства, ученых, художников, купцов первой гильдии. На государственную службу принимались также лица, окончившие университеты и другие учебные заведения, граждане с ученой степенью. Привлечению представителей других (недворянских) сословий на государственную службу способствовало положение уставов о том, что за получение первого классного чина XIV класса служащему жаловалось личное дворянство, а VIII класс иерархии гражданских служащих предоставлял права потомственного дворянства со всеми сословными привилегиями.
На административные должности принимались лица по достижении 16 лет. Право поступления на гражданскую службу имели лица, не ограниченные в правах по суду. Преимущество при поступлении на государственную службу в государственных учреждениях имели мужчины. Женщины допускались на государственную службу в учебные, финансовые, почтово-телеграфные и ряд других ведомств, причем на неклассные должности, а лишь на работу вспомогательно-обслуживающего характера. Формально считалось, что создание корпуса государственных служащих осуществлялось независимо от национальной принадлежности и верования.
Общий порядок чинопроизводства заключался в том, что, при успешной службе и «доброй нравственности» служащие приобретали право на очередной чин за выслугу лет. Наряду с этим имелся ряд оснований для ускоренного продвижения по иерархической лестнице чинов и должностей. Среди них: а) «высшее образование» и «ученая степень чиновника»; б) усердие и похвальное отправление службы; в) особые достоинства, выражавшиеся в подвигах и отличиях. Но и при этом строго выдерживалась постепенность в прохождении службы, исключалось производство через чин, или получение высшего чина, минуя низшие.
Прохождение службы завершалось отставкой. Каждый служащий имел право просить об отставке в любое время. В увольнении не могло быть отказано, кроме тех случаев, когда чиновники были обязаны прослужить в государственных учреждениях определенный срок.
Вместе с тем положения и уставы о гражданской службе давали начальствующим лицам полномочия увольнять чиновников с работы и по собственной инициативе. Причинами увольнения могли быть: несоответствие занимаемой должности, недобросовестное отношение к служебным обязанностям, преступления по службе, нарушение нравственных норм и другие.
Приобретая законодательную форму, кадровая политика обретала и условия, ее регулирующие, в частности, ограничения, связанные с поступлением гражданина на государственную службу и с осуществлением им своих должностных обязанностей. С введением «Табели о рангах» завершился период стихийного становления и развития кадровой политики в органах государственной власти и начался новый исторический период ее регулируемого воспроизводства.
2.4. Каковы особенности большевистской
кадровой политики?
Концептуальные основы большевистской кадровой политики органически вытекали из марксистской идеи о диктатуре пролетариата, которая в той или иной форме рассматривалась как власть, опирающаяся не на закон, не на выборы, а «непосредственно на вооруженную силу той или иной части населения» (Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 33. С. 26.). Ее ключевой задачей объявлялась «... самая беззаветная и самая беспощадная война нового класса... против буржуазии, сопротивление которой удесятерено ее свержением». Орудием борьбы и должно было выступить государство «диктатуры пролетариата» и его аппарат.
Государственный аппарат самодержавия был обречен на слом, а в управление предлагалось вовлечь большинство, затем «поголовно» всех трудящихся. Этому должны были способствовать простая нерасчлененная структура власти, соединяющая воедино законодательные, исполнительные и контрольные функции, а также ликвидация традиционного чиновничества, комплектование аппарата управления на основе выборности и сменяемости в любое время.
По мере того, как ставка на «революционное творчество масс» в организации государственного управления терпела фиаско, становилось ясно, что народное самоуправление не может заменить профессиональный аппарат, а сама большевистская партия испытывает колоссальный дефицит квалифицированных управленческих кадров. Не оправдались ожидания относительно принципиальной возможности быстрого перехода к самоуправлению. Напротив, предпринимаемые большевистской элитой меры по централизации социально-экономической жизни страны требовали резкого увеличения функций государственной службы. Идея отказа от госслужбы оказалась утопичной. Через несколько месяцев после Октябрьской революции был взят курс на привлечение «буржуазных специалистов» в органы государственного и хозяйственного управления.
В постреволюционной политике большевиков отчетливо проявился классовый характер детерминации кадровых процессов в органах власти. Вновь обозначился критерий социального происхождения, только уже не дворянского, а пролетарского. Новый субъект власти заполнял государственные органы своей социальной субстанцией. Но у пролетариев и крестьян не хватало специальных знаний и опыта в сфере государственного управления. Это заставляло субъект власти (большевистскую элиту) подходить к проблеме кадрового обеспечения государственной службы прагматически. Поэтому уже в первые послереволюционные годы сложился политический подход, обозначенный позже в литературе как подбор и расстановка руководящих кадров по политическим и деловым качествам. Он отражал противоречивость большевистской кадровой политики, вынужденной находиться в русле следования социальным законам и руководствоваться сложившимися в обществе реалиями.
Поначалу большевистское руководство взяло курс на ликвидацию автономных структур гражданского общества и их экономической основы посредством национализации экономики и передачи прямых экономических функций в руки государства и его аппарата. Затем успешная борьба с политической оппозицией привела к монопольному владению органами государственной власти, что превратило политическую партию в государственную структуру, напрямую подчиняя ей деятельность государственных органов власти и организационных механизмов их кадрового обеспечения.
Сложилась уникальная модель однопартийного государства.
Государственная кадровая политика обрела новые формы. Теперь для занятия постов в госаппарате и для продвижения по службе необходимо было согласие партийного органа. Подготовка, обсуждение и принятие кадровых решений носили секретный характер. До середины 50-х годов наряду с парторганами серьезные кадровые решения обязательно согласовывались и с органами госбезопасности, которые проверяли кандидатов на политически значимые должности с точки зрения их коммунистической надежности.
Широкое распространение получают такие механизмы реализации государственной кадровой политики, как ротация кадров – мобилизационные переброски и передвижки ответственных работников с одного участка на другой и выдвиженчество. Таким образом, уже в первое десятилетие Советской власти, благодаря большевистской кадровой политике были созданы условия, новые социальные каналы развития кадровых процессов, открывшие вход к вершинам власти социальным низам, талантам из народа.
Утверждение института номенклатуры тесно связывалась с курсом на «неуклонное усиление влияния партии в госаппарате», рассматриваемым не только как дальнейшая монополизация управления кадрами, но и как линия на изменение их социальных характеристик. Благодаря механизму номенклатуры в середине 20-х годов удалось достаточно серьезно изменить состав руководящих кадров госаппарата: обеспечить фактическую монополизацию власти сталинской группой в ВКП(б) и сформировать организационный механизм для интенсивных и масштабных кадровых манипуляций.
2.5. В чем заключалась сущность
сталинской кадровой революции?
В 20-е годы XX века начал оформляться организационный механизм реализации нового политического курса в работе с кадрами. Его идеологической основой стал развернувшийся в 1926 году «штурм против бюрократизма». Особо подчеркивалась необходимость применения репрессий «как средства борьбы с бюрократизмом и волокитой» Эти сталинские установки легли в основу развернувшейся в 1928–30-е годы интенсивных кадровых перемен, ускоренных начавшейся с 1928 года реальной трансформацией политики правящей элиты. Подчеркивалась особая важность замены старых кадров новыми, «выросшими на фабриках и заводах; на низовой советской работе», в том числе через массовое выдвиженчество.
Массовые чистки и выдвиженчество стали на рубеже 20–30-х годов главным инструментом реализации сталинской кадровой политики, направленной, практически, на захват И.В. Сталиным аппарата государственной власти. Важно отметить, что обращение правящей элиты к выдвиженчеству и массовым чисткам как технологиям решения кадровых проблем отнюдь не означало умаление роли инструмента номенклатуры. Напротив, чистки и выдвиженчество как бы дополняли социальное действие номенклатурного механизма.
Решения о чистках были оформлены Постановлениями ЦИК и СНК СССР от 1 июля 1929 года «О чистке аппарата государственных органов, кооперативных и общественных организаций», что создавало нормативную базу кампании, которая стихийно шла уже с 1928 года. К середине 1931 года через чистки прошли 2 млн. служащих (в 1927 году в государственном аппарате было занято 3 980 375 человек). Из них более 200 тыс. человек (около 11%) были «вычищены». Причем в центральных учреждениях увольнялись в основном за «бюрократизм и волокиту», а на местах – за «искривление» классовой линии.
Оценка государственных служащих проходила на открытых собраниях трудовых коллективов или при помощи «рабочих бригад», проверяющих деятельность государственных учреждений.
Начавшиеся в 1928–29-е гг. массовые чистки естественно подразумевали массовое выдвиженчество, так как освобождающиеся ниши в аппарате управления требовали быстрого заполнения. Вместе с выдвиженчеством на вытеснение из аппарата государственной власти беспартийных специалистов была направлена развернувшаяся в 1929–31 гг. кампания «соцсовместительства» и «рабочего шефства над госаппаратом». Суть этого механизма кадровой политики состояла в том, что на государственную службу в качестве «соцсовместителей» направлялись рабочие «от станка». Им предоставлялась возможность изучать документы и принимать решения в рамках отведенных «должностей», а главное – контролировать работу специалистов, над которыми устанавливалось «шефство».
Кроме того, на период мирного социалистического строительства механически переносились методы военного коммунизма, диктуемые периодом борьбы, враждебным сопротивлением эксплуататорских классов. В стране была создана атмосфера нетерпимости, вражды, подозрительности. Массовые репрессии порождали и усиливали у кадров такие отрицательные качества, как вождизм, возвеличивание своей личности, некритическое восприятие реальных процессов, бюрократическое насилие, вседозволенность, подозрительность и страх. Культ подавил инициативу и самостоятельность кадров. Вокруг «вождей» формировались не лидеры, а исполнители, преданные не делу, а своему патрону.
Этот период характеризовался быстрым ростом партийного и государственного аппарата: с 1926 по 1939 год он увеличился в шесть раз. Следует отметить и то обстоятельство, что его профессиональное развитие существенно отставало от количественного роста. Более половины руководящего состава высшего звена имели лишь начальное образование, 6% имели законченное высшее образование. Кадровый корпус представлял собой слабообразованную касту преданных Сталину руководителей, которые обладали всей полнотой власти в стране.
Сталинская кадровая политика привела к разделению партии на «секретарскую иерархию» и партийные массы, к противопоставлению аппарата рядовым труженикам, к формированию не просто новой правящей элиты, а коммунистической иерархической касты.
2.6. В чем сущность кадровой политики КПСС,
ее сильные и слабые стороны?
Очередной этап развития государственной кадровой политики в Советской России связан со смертью Сталина, с переименованием ВКП(б) в КПСС и с приходом к власти Н.С. Хрущева. ХХ съезд КПСС, как известно, осудил культ личности Сталина и наметил меры по его преодолению. За два с половиной года после избрания на высший партийный пост Н.С. Хрущева высшее партийно-политическое руководство было обновлено на 35%. Началась политика омоложения кадрового корпуса, повышения личной ответственности руководителей всех рангов, искоренения на какое-то время парадности и шумихи. В целом же, хрущевские кадры преодолеть сталинизм не могли, да и такую цель перед собой и не ставили. Коренные принципы, цели и ориентиры остались прежними.
Несмотря на то, что «сталинские» политические репрессии прекратились, административно-командная система управления сохранилась и продолжала функционировать. Главными критериями продвижения по карьерной лестнице были: личная преданность субъекту власти, конформизм, умение обеспечить выполнение плана. Социальную базу кадрового корпуса органов партийно-государственной власти составляли специалисты сельского хозяйства, военно-технической интеллигенции и молодая комсомольская бюрократия. В этот период повсеместно отмечается низкий уровень планомерности в организации кадровой работы в партийных, советских и хозяйственных органах. Даже подготовка специалистов в вузовской системе, а тем более отбор резерва и выдвижение кадров, нередко строились скорее на стихийной, а не на плановой основе. Они не были увязаны с конкретной потребностью отраслей, регионов, предприятий, слабо учитывали перспективные запросы. Как в центре, так и на местах, практически не изучались потребности и не разрабатывались планы-программы перемещения руководящих кадров и специалистов. Работа с резервом нередко сводилась к составлению списка, а выдвижение производилось совсем из других лиц.
Заняв ключевые места во властных структурах, постсталинская бюрократия озаботилась своим самосохранением и начала проводить политику «стабильности и сохранения кадров». В этой политике парадоксально сочетались две противоположные тенденции: гипертрофированная стабилизация первых лиц (порой десятилетиями) уживалась с беспрерывной заменой (кадровой чехардой) руководителей нижестоящего ранга, особенно на уровне первичного звена народного хозяйства. Подолгу несменяемые руководители утрачивали вкус к новому, отгораживались от людей. Естественная их реакция – недоверие к подчиненным, особенно к тем из них, кто стремился к нововведениям. Отсюда – стремление избавиться от них. Начинается период так называемого «застоя», который связывается историками со временем брежневского правления.
Брежневский период выдвинул новое поколение кадров партийно–государственной власти. Оно формировалось из людей «незнатного» происхождения, получивших, как правило, техническое образование и соответствующее воспитание, а затем, быстро поднявшихся по лестнице политической карьеры. Резко снижается уровень критического восприятия реальной действительности. Трезвый анализ положения дел подменяется шумным самовосхвалением. Особенно отчетливо все это проявилось на XXVI съезде КПСС
. Содержание большинства выступлений партийных и государственных деятелей по отчетным докладам ЦК КПСС и Центральной Ревизионной Комиссии сводилось, преимущественно, к возвеличиванию роли Политбюро и лично Л.И. Брежнева, воспеванию успехов местных организаций и отраслей народного хозяйства.
Во всей властной структуре формировались руководящие кадры не с активно преобразующей (такие, конечно, были, но в меньшинстве), а преимущественно с приспособленческой психологией. Они многократно воспроизводили, с одной стороны, нарастающую массу негативных явлений и проблем, с другой – лавину паллиативных решений и средств, имитирующих деловую активность. Расцветало очковтирательство.
Государственный аппарат, сформированный в условиях господства административно-командной системы и внеэкономических форм принуждения к труду оказался громоздким, малоподвижным, неукомплектованным, коррумпированным, что вызывало справедливое возмущение в народе.
Основными чертами советской правящей элиты того времени явились: «оторванность от народа, приверженность кабинетному стилю руководства и корпоративным интересам властвующей бюрократии. Люди элиты привыкли к комфортабельности бесконфликтного политического пространства, авторитарного режима, к удобству закрытой системы кадровой работы». Кадровый корпус перерождался и вступал в противоречие с декларируемым типом власти.
Конец 80-х годов характеризуется приходом в органы власти нового поколения кадров, кадров перестройки во главе с М.С. Горбачевым. Как и всегда с приходом нового субъекта верховной власти обновляется и кадровый корпус. Начались политические реформы, разрабатывалась новая концепция государственной власти, в структурах власти началась персонифицированная борьба нового со старым. Демократизация, гласность оказались разрушительными для тоталитарной, административно – командной системы, она стала разлагаться, расслаиваться. Вместе с ней по идеологическим и иным позициям расслаивался кадровый корпус органов власти. Параллельно формируется так называемая номенклатура перестроечной формации. Это были люди менее идеологизированные с гуманитарным образованием, имеющие солидный опыт работы с людьми. Столкновение новых кадров со старыми привело к «войне политических элит», приведшей к развалу СССР.
Кадровые процессы в системе государственной власти стали мало управляемыми. В них господствовали стихийные механизмы социального воспроизводства, о чем наглядно свидетельствуют выборы в Советы 1989–1990 годов и первого Президента России. Наступил тот момент, когда партийно-государственная модель государства пришла в противоречие со своей социальной природой, переродилась в своих кадрах и не смогла уже сама себя оздоровить и воспроизвести. Назрела очередная реформа власти в России.
2.7. Каковы особенности протекания кадровых процессов
в России на рубеже ХХI века?
Кадровые процессы в России во времена правления Б.Н. Ельцина отчетливо разделяются на три периода:
1. Август 1991 г. – осень 1993 г. – период острой политической борьбы, ликвидации, реорганизации органов управления СССР. Президентская власть пошла на создание института региональных администраций вместо существовавшей системы управления. Целью этого шага было стремление вытеснить партийно-советскую элиту с руководящих постов в регионах и заменить ее на людей избранного Президента РФ.
Происходила адаптация прежних государственных органов и их аппаратов к быстро изменяющемуся обществу, по существу к новому социально-экономическому строю. Старые структуры управления все больше входили в противоречие с новыми задачами и функциями государственного и муниципального управления.
Сразу после 1991 года в государственный аппарат пришла также и значительная часть служащих, не имевших соответствующих профессиональных знаний, ни опыта работы в органах государственного управления. Многие из них не были приспособлены к решению государственных задач и не понимали проблем становления и развития новых экономических и политических отношений.
2. Конец 1993 г. – конец 1995 г. – период стихийной трансформации кадров, связанной с работой нового государственного аппарата. Осуществляется перераспределение государственно-управленческих функций. Резко изменяются формы и методы административно-государственного управления. Требуются новые кадры, обеспечивающие влияние на общество в условиях изменения роли государства, возрастания его ориентирующей и регламентирующей миссии при ослаблении его оперативно-распорядительной деятельности. Все это происходит в условиях смены политических социально-экономических приоритетов и установок, демократизации общества, перехода к рыночным отношениям, коренного изменения в структуре власти и управления.
3. Конец 1995 г. – начало 2000 г. – период обретения кадровыми процессами новой нормативно-правовой формы. Принимается закон «Об основах государственной службы в РФ», а с 1996 года (после вторичного избрания Б.Н. Ельцина Президентом РФ) – принимается целый ряд законов, Указов и постановлений, регламентирующих кадровые процессы в системе государственной власти. Изменяются функции государственной власти, увеличивается количество объектов взаимодействия в новых органах государственного управления рыночной направленности. В результате вышеуказанных трансформаций органы власти в Российской Федерации обрели следующую структуру:
Сами кадры на основании закона «Об основах государственной службы в РФ» (1995 г.), структурируются по новым должностям, ветвям и уровням власти.
Классификация государственных служащих
При сравнении элиты ельцинского «призыва» с горбачевской и брежневской «когортами» номенклатуры отчетливо прослеживается омоложение правящего слоя.
На фоне частых политических и социальных потрясений формирование аппарата государственного и муниципального управления происходит, как правило, в условиях протекционизма в кадровой работе. При этом большинство управленцев воспринимает это как нормальные, естественные условия аппаратной деятельности.
Сложившаяся на рубеже 21 века практика кадровой работы в значительной мере обслуживает узкокорпоративные интересы отдельных властноуправленческих групп. Это вписывается в логический ряд саморазвития формы, своеобразно сочетающей типологические черты авторитарной и популистской моделей управления, предусматривающих широкие «государственные» раздачи льгот и привилегий; отсутствие ясных и обстоятельных процедур назначения на должность, подготовки указов, распоряжений и политических решений вообще; фаворитизм: создание управленческих структур «под лицо», дополнительное денежное жалование и казенное довольствие, зависящее от расположения начальства.
Одна из характерных черт сложившейся системы работы с кадрами в этот период – служебная неустойчивость государственных служащих. Основным мотивом поступления людей на государственную службу является гарантия постоянной работы.
В 90-е годы наблюдалась широкая деморализация тех, кто работал на государственной службе. У населения возросло разочарование и пренебрежение к государственным служащим, в них видели «главных виновников» сложившегося положения дел в стране. По-прежнему оставался высоким процент выбытия работников из органов власти. В этот период государственные органы управления являлись своего рода кузницей кадров для коммерческих структур. Вновь принимаемые на государственную службу не имели, как правило, ни соответствующей профессиональной подготовки, ни опыта работы.
2.8. В чем заключаются основные тенденции протекания кадровых процессов в современной России?
Новейшая история со всей очевидностью указывает на то обстоятельство, что в перестройке кадровой работы сделаны лишь первые шаги. В историческом плане срок в несколько лет чрезвычайно мал для серьезных обобщений, однако некоторые выводы он позволяет произвести с полной определенностью.
В общем плане последние годы – это время поисков, осмысления новых подходов, и экспериментов, это время приобретения опыта и допущенных просчетов. Это время известного в ряде случаев сопротивления непривычным положениям, которые заявила, обновленная кадровая политика. Проявилась растерянность некоторой части госслужащих, привыкших за многие годы к известным стереотипам организации управленческого труда.
Между тем сделано, быть может, сам
