Проблема эффективности власти

Наряду с легитимностью важнейшим фактором стабильности в обществе является эффективность власти. Если легитимность мотивируется ценностными моральными представлениями граждан, то эффективность связана с оценкой власти с точки зрения инструментальной – что она дает или может дать людям. Эффективность – это результативность власти, характеризующаяся именно степенью выполнения ею своих функций, реализацией ожиданийи требований граждан. Несмотря на мотивационные различия, легитимность и эффективность власти тесно связаны: любые типы легитимности во многом определяются надеждами на ее эффективность. С другой стороны, достичь эффективности, не обладая легитимностью, т.е. поддержкой граждан, достаточно сложно. Политическая нестабильность, характерная для стран «третьего мира» и посткоммунистических стран, во многом связана с проблемами легитимности и эффективности, что объясняется разрушением традиционных идеологических механизмов легитимации, массовыми нарушениями демократических процедур на выборах органов власти инизкой эффективностью их деятельности. С другой стороны, многие авторитарные режимы, первоначально страдавшие дефицитом легитимности, впоследствии приобрели ее благодаря успешной экономической политике, укреплению общественного порядка и повышению благосостояния населения (Южная Корея, Чили, Бразилия и др.)

Критериями эффективности являются:

1. Достаточность оснований власти и эффективное использование ее ресурсов. В Казахстане эти условия реализуются противоречиво. С одной стороны, уникальные запасы стратегически важных природных ресурсов, научный и культурный потенциал дают возможность в создании эффективной власти. С другой стороны, в результате распада СССР, преимущественно сырьевого развития Казахстана в предшествующие годы, неравномерного проведения реформ, а также использование определенными группами чиновников власти в узкокорыстных целях привело к тому, что геополитические, экономические, силовые ресурсы власти оказались не столь эффективными.

2. Рациональность вертикального и горизонтального строения власти. Вертикальная структура обеспечивает единство власти сверху вниз, горизонтальная структура отражает координацию примерно равноправных субъектов власти. Главное в вертикальной структуре - эффективное количество промежуточных звеньев при движении властных распоряжений от основного субъекта к основному объекту. Здесь могут возникнуть две опасности: первая – появление излишних промежуточных структур, что ведет к раздуванию аппарата и размыванию властных распоряжений, вторая – отсутствие промежуточных звеньев в управленческой цепи.

3. Действенный контроль за выполнением властных распоряжений. Главное в его налаживании – организационное, кадровое, техническое обеспечение. В современных условиях, когда от объектов управления идет большой поток противоречивой информации возникает ситуация переизбытка информации, что ведет к тому, что контролирующий орган не в состоянии перерабатывать поступающие материалы.

4. Наличие действенной системы санкций, применяемых к объекту власти в случае неповиновения его приказам. Применение санкций и их действенность зависят от всех звеньев, однако наибольшую опасность несут отсутствие законодательной базы, корыстная избирательность в применении законов, неэффективная работа правоохранительных органов. Главное в механизме санкций – неотвратимость наказаний по всей вертикали власти.

5. Эффективная система самоконтроля власти (главное место занимает авторитет). Опираясь на прошлые достижения и ошибки, власть должна видеть пределы, за которые нельзя заходить, должна чувствовать пределы превращения разумного риска в авантюру.

Важным показателем эффективности власти является ее авторитет – степень признания обществом деловых качеств субъекта власти. Разумеется, при тоталитарных режимах объективные оценки авторитета невозможны (например, согласно туркменским исследованиям в 2000 году уровень политической активности в Туркменистане составляет 79%, что, скорее всего не отражает реальной политической картины).

14. Особенности политической власти в России.

Исторически характерными чертами политической власти в России являлись этатизм и патернализм, которые сама власть воспроизводила в российском менталитете, пытаясь создать соответствующие структуры, оправдывающие ее деятельность. Эти черты являются в известной степени универсальными в массовом сознании российского народа.

Под этатизмом понимается: 1) термин, употребляемый для характеристики государства как высшего результата и цели общественного развития; 2) процесс усиления роли государства во всех сферах жизни общества.

Патернализм – это отеческая забота со стороны государства по отношению к своим гражданам.

Отношение к государственной власти в России обусловливается этатистским представлением о необходимости сохранения политичес­кого единства и социального порядка. Как отмечает А.В.Лубский,[6] этот этатистско-патерналистский порядок является ре­альным основанием соединения разнородных национальных тради­ций и культур. Дуализм общественного бытия в России выражается в первую очередь в таких конфликтных тенденциях, где одной из сторон всегда выступа­ет универсальная и автономная государственность. Это - конфликт между государственностью и регионализмом, государственностью и национальными культурными традициями, государственностью и социальными общностями.

Поэтому характер российского общества в отличие от западноевропейского определяется не столько соглашением поддан­ных и государственной власти об обоюдном соблюдении законов, сколько молчаливым сговором об обоюдной безнаказанности при их наруше­нии. Вследствие этого в России государство выступало не примиряющим, а ус­миряющим началом, а подданные - безмолвствующим большин­ством или бунтарями.

Патернализм берет начало со времен Петра I, когда в России складывается осо­бый тип государства, символом которого стало «отеческое», бюрократическое попечительство «вождя-государя» и го­сударственной власти о благе народа, общественной и личной пользе своих подданных.

Характерной особенностью, сложившейся еще в эпоху Московского царства, стало формирование «вотчинного государства». Москов­ские князья, русские цари, а впоследствии советские вожди, обладавшие ог­ромной властью, были убеждены в том, что вся страна является их собственностью, так как создавалась, строилась и пере­страивалась по их повелению. Исторически сложилось представление о том, что все живущие в России являются государевыми слугами, находящимися в прямой зависимости от царя и не имеющими возможности пре­тендовать ни на собственность, ни на какие-либо неотъемлемые лич­ные права. Это представление, пронизанное через все институты государствен­ной власти, придало им характер «вотчинного государства», аналоги которого можно было найти на Востоке, но подобия его не было в Европе.

Со времен Московского государства стало работать универсальное правило: если сами люди не могут остановить падение уровня и качества жизни, то об­щество передает государству право на проведение радикальных ре­форм. При этом предполагается «пересмотр» если не всей системы культурных ценностей, то, по крайней мере, некоторых базовых ее эле­ментов, что позволило московским князьям присвоить неограниченные права по отношению к обществу и предопределило перевод его в мо­билизационное состояние. Его основу составили внеэкономические факторы государственного хозяйствования, экстенсивное использо­вание природных ресурсов, ставка на принудительный труд, внешне­политическая экспансия и народная колонизация.

Российская цивилизации перешла на иной, чем Западная Европа, генотип социального развития. Если западноевропейская цивилиза­ция в это время сменила эволюционный путь развития на инноваци­онный, то Россия перешла от эволюционного к мобилизационному, который осуществлялся за счет сознательного и насильственного вме­шательства государственной власти в механизмы функционирования общества.

За последние двадцать лет произошел переход системы власти в России от советского состояния «мыслить от имени народа и для народа» к состоянию «мыслить от себя и в пределах своей юрисдикции».[8] Т.е. власть становится самостоятельным актором, а народ перестает быть единым социальным субъектом и преобразуется в гражданское общество.

Однако, переход к такой ситуации произошел не сразу. У российской власти 1990-х гг. было достаточно много проблем с легитимностью, несмотря на появившиеся перспективы у населения обрести долгожданную свободу и повысить свой жизненный уровень.

Важным фактором легитимности явилось признание «мировым сообществом», «цивилизованными странами» того порядка, который создавался в постсоветской России. Этот порядок отличался распространением либеральных ценностей и рыночной экономики. Поддержка западными странами такого курса воспринималось большинством населения как необходимое условие дальнейшего успешного развития.

Путь шоковой терапии, выбранный властью, большинством населения был принят как неприятный, но необходимый шаг. Легитимность политической власти и, прежде всего, Президента Б.Ельцина был достаточно высок, что позволяло власти проводить «болезненные» реформы. Согласно опросам общественного мнения осенью 1991 г. около половины россиян готовы были ради будущего процветания страны и изобилия потребительских товаров терпеть на начальном этапе преобразований и рост цен, и безработицу, и «временное» сни­жение уровня жизни. Лишь пятая часть опрошенных была настроена решительно против реформ правительства Е.Гайдара.

Приступая к перестройке социальных отношений, политическая власть пыталось учесть патерналистский настрой населения, желавшего сохранить широкий круг социальных гарантий, и при этом удержаться в рамках либеральной традиции. Государство, по крайней мере на уровне деклараций, стремилось быть одновременно и либеральным государством, и социальным с гигантской патронажной системой советского типа.

Однако, финансовых ресурсов у государства не хватало. Более того, по мере стремительного роста цен, проведения жесткой бюджетной и денежно-кредитной полити­ки и сворачивания социальных программ, приватизации, «обвально­го» сокращения производства, роста безработицы, резкого падения жизненного уровня значительной части населения легитимность политической власти падала, а к середине 1993 г. ее охватил системный кризис.

Кризис легитимности политической власти в современной Рос­сии вызван несколькими факторами: использованием реформаторами такой модели модернизации, которая ориентируется на положительные примеры других стран, без выяснения того, какие ценностные ориентации, духовные интенции людей скрываются за их достижениями; проведением реформ на основе нормативистского, про­граммно-целевого подхода в управлении, слабо учитывающего социокультурные возможности управляемой системы; ил­люзией о всесильности власти.

В начале 1996 г. рейтинг Президента Российской Федерации, ассоциированный в сознании россиян с выбранным политическим и социально-экономи­ческим курсом, достиг критически низкой отметки, что свидетельство­вало о кризисе легитимности государственной власти в стране. Однако, выбор социальных приоритетов экономического развития, «заве­рения» в верности курсу демократических реформ, кадровые переста­новки в верхних эшелонах государственной власти, осуществленные в ходе предвыборной президентской кампании 1996 г., и в значитель­ной степени антикоммунистический настрой значительной части рос­сийского электората позволил реформаторам совместно с центри­стами-государственниками удержаться у власти.

Кризис легитимности политической власти в России с цивилизационной точки зрения был вызван кризисом этатизма и патернализма, как основных принципов нормативно-ценностного порядка, сливаю­щегося в российской цивилизации с государственностью.

В социальном плане кризис легитимности политической власти в России обусловлен, с одной стороны, скептицизмом и недовольством значительной части населения деятельностью государственной влас­ти, а также политических партий, представляющих конкретные груп­пы интересов; с другой стороны, слабостью самой власти, ее неспо­собностью эффективно решать актуальные проблемы современной российской действительности.

Как отмечает А.В.Лубский[9], в России сложилась ситуация, описанная в тео­риях «государственной перегрузки» (Бриттэн и Нордхауз), «узаконе­ния кризиса» (Хабермас). Эти теории объясняют падение легитимности политической влас­ти двумя обстоятельствами: во-первых, тем, что государственная власть берет на себя гораздо больше обязательств, чем способна выполнить; а во-вторых, тем, что правительство и партии, особенно в ходе предвы­борных кампаний, дают гораздо больше обещаний, чем могут выпол­нить. Безответственность правительства, партий, политических лиде­ров ведет к разочарованию и скептицизму в массовом сознании, а сле­довательно, и к утрате политической властью легитимности.

Политическая власть в России, чтобы быть легитимной, должна соот­ветствовать в той или иной мере разным культурным типам: ар­хаическому - древнерусскому народному типу; традиционалистскому - православно-славянскому и общественно-социалистическому; совре­менному - либерально-западному типу культуры.

В современной России существует потребность в нравственной политике. В стране складывается ситуация, когда в общественном мнении начинает пре­обладать представление о том, что все трудности, переживаемые стра­ной, напрямую связаны с нечестностью, обманом, коррупцией и во­ровством на всех этажах социально-политической иерархии, что подтверждается коррупционными скандалами во властных структурах. На вол­не массового нравственного негодования рождается мысль, что стоит положить конец разворовыванию страны и грабежу народа, как все наладится и все проблемы разрешатся сами собой.

Ряд обстоятельств по­буждает людей рассматривать политическую власть сквозь призму нравственных ценностей: низкий жизненный уровень значи­тельной части населения, вызывающий дискомфорт, раздражение и озлобленность; уверенность в том, что политическая власть утрачивает способность что-либо изменить «сверху»; убежденность общества в непричастности к «бедам» и «неурядицам» в стране; наличие в обществе демагогических политических сил и деятелей, обличающих безнравственность политиков, находящихся у власти. Значительная часть населения в нашей стране начинает поворачи­ваться к идее «честности» власти как единственно возможному сред­ству наладить жизнь и навести порядок в стране.

Представляется, что основной причиной неспособности власти выполнять свои общественные функции, является разрыв между властью и народом. Но этот разрыв происходит не только по причине власти, что является свидетельством одностороннего подхода. Власть становится такой, какой ее делает человек, исходя из своих потребностей, понимания сущности власти и соответствующих ожиданий от нее.

Власть должна управлять адекватно тем требованиям, которые предъявляются к ней в соответствии с динамичными и качественными изменениями современного мира. Россия переходит к новому этапу социальной самоорганизации, с возросшими требованиями к личности, государственным и общественным институтам. Вследствие новых задач, система власти должна быть построена таким образом, чтобы не подавлять многообразие интересов в обществе, стремиться к согласию и солидарности всех его членов, а граждане должны проявлять толерантность друг к другу и взаимопонимание.

В большей мере легитимность политической власти в современ­ной России приобретена благодаря легальному способу формирова­ния властных институтов. Таковыми стали президентские выборы 1996, 2000, 2004 гг., парламентские выборы 1993, 1995, 1999 и 2003 гг., в ходе которых в известной мере произошло дистанцирование должности от ее носителя, личного авторитета от авторитета долж­ности, ибо в сохранении должности Президента многим россиянам видится гарантия успешной реформации России. Государственная власть, нашедшая поддержку у населения страны, имеет шанс быть эффективной в своей политической, экономической и социальной деятельности, поскольку она пользуется поддержкой, авторитетом и не встречает противодействия в своем функционировании.

Другое направление легитимации связано не столько с постанов­кой и обоснованием «великих целей», сколько с поиском эффектив­ных способов решения насущных проблем российского общества. Предпринятые политической властью меры, связанные с реализацией национальных проектов, преодолением бедности, борьбой с коррупцией чиновников, повышением эффективности работы государственного аппарата, способствуют восстановлению ее легитимности. Но так как подобные инициативы исходят, как правило, от Президента, рейтинг доверия населения у которого стабильно высокий, то уровень легитимности других ветвей власти невысок.

Такую ситуацию можно объяснить разными основаниями легитимации. Президентская власть как власть верховная легитимируется в основном культурным архетипом и соотносится, прежде всего, с нравственным идеалом Прав­ды, основанном на патриархальном этатизме, вере в «чудо» со сторо­ны умеренно-авторитарного лидера, наделяемого в определенной мере харизматическими чертами. О качествах Президента судят, исходя не из того, какими качествами он реально обладает, а из того, какими должна обладать высшая власть. В силу этого уровень легитимности президентской власти в России всегда будет выше уровня легитимности других ветвей государствен­ной власти.

От исполнительной власти (правительства) в России ожидают социальной эффективно­сти, которая санкционируется менталитетом и носит сознательно-оце­ночный характер. В настоящее время за этим понятием скрывается способность правительства проводить политику, соответствующую ожиданиям различных групп населения и поддерживать в обществе социальный порядок.

Легитимация представительных учреждений государственной власти в русской ментальности осуществляется через соотнесение их деятельности с принципом соборности как «воли к согласию», а не «воли к власти». Большинство населения не связывает с законодательными органами власти своих надежд.

Легитимность судебной ветви власти является низкой по причине ее ангажированности, подверженности коррупции, вследствие чего надежды граждан на справедливое правосудие невелики.

Легитимность политической власти в современной России базируется, в первую очередь, на ожиданиях народа, связанных с личностью президента, установлением политической стабильности, демонстрацией власти своих шагов, направленных на повышение уровня жизни людей, постановке такой проблемы Президентом России, ускорением экономического развития страны, перераспределением денежных средств от богатых к бедным слоям населения, создание законодательной базы, необходимой для проведения этих преобразований в обществе, эффективной работе законодательной и исполнительной ветвей власти.

Такие шаги, подкрепленные реальными результатами, являются необходимым условием для признания со стороны граждан России права власти руководить государством.