Источники финансирования дефицита бюджета

Источники финансирования дефицита бюджета утверждают­ся органами законодательной власти в законе о бюджете на оче­редной финансовый год по основным видам привлеченных средств. Кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств РФ, субъектов РФ, муниципаль­ных образований при их первичном размещении не служат ис­точниками финансирования дефицита бюджета.

Рассмотрим источники финансирования дефицитов бюдже­тов различных уровней.

Источниками финансирования дефицита федерального бюд­жета являются:

1) внутренние источники — кредиты, полученные Россий­ской Федерацией от кредитных организаций в национальной валюте; государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

2) внешние источники следующих видов — государствен­ные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем вы­пуска ценных бумаг от имени РФ; кредиты правительств ино­странных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте.

Источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ являются внутренние источники в следующих формах:

1) государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;

2) бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

3) кредиты, полученные от кредитных организаций.

Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в следующих формах:

1) муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального обра­зования;

2) бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

3) кредиты, полученные от кредитных организаций.

До последнего времени бюджетная классификация, приме­няемая в Российской Федерации, принципиально отличалась от норм международных стандартов. Поэтому для приведения федерального бюджета в сопоставимый вид с показателями бюдже­тов других стран требовалась дополнительная корректировка данных. Кроме того, нарушалась логика в исследовании бюд­жетных потоков.

Федеральный бюджет на 1998 г. был впервые составлен с учетом перехода на расчет дефицита по международной методо­логии. Это означало изменение порядка балансирования доходов и расходов, источников внутреннего и внешнего финансирова­ния, отражения дефицита бюджета и учета расходов на погаше­ние и обслуживание государственного долга. Если рассматривать этот вопрос с позиций бюджетных потоков, то те из них, кото­рые связаны с привлечением средств и их погашением, полно­стью выводятся из потоков, непосредственно связанных с дохо­дами и расходами текущего финансового года.

С позиций бюджетной классификации, а именно классифи­кации источников внутреннего финансирования дефицита бюджета РФ, по строке «Государственные ценные бумаги» начиная с 1998 г. отражается сальдо привлечения средств и погашения основной суммы долга без выплаты процентов. Это приводит к росту общего показателя источников внутреннего финансирова­ния на сумму выплачиваемых процентов и дисконта.

В соответствии с федеральным бюджетом на 1998 г. в расхо­дах по статье «Обслуживание государственного долга» отражают­ся только процентные платежи по внутренним и внешним заим­ствованиям:

- обслуживание внутреннего долга — 81,6 (факт. — 67,3) млрд. руб.;

- обслуживание внешнего долга — 42,5 (факт. — 40,9) млрд. руб.;

- всего — 124,1 (факт. — 108,2) млрд. руб.

Дефицит федерального бюджета на 1998 г. составлял по феде­ральному закону 132,4 млрд. руб., фактически 86,5 млрд. руб., включая источники внутреннего 105,8 (факт. — 3,7) млрд. руб. и внешнего финансирования 26,6 (факт. — 90,2) млрд. руб.

Источники внешнего финансирования в 1998 г. сложились фактически значительно больше, чем сумма, направляемая на об­служивание внешнего долга. Разница — 49,3 млрд. руб., а источ­ники внутреннего финансирования оказались меньше, чем сумма, направляемая на обслуживание внутреннего долга, на 71,0 млрд. руб. Сальдо между ними в 21,7 млрд. руб. образует разницу между источниками финансирования дефицита бюджета и средствами, направляемыми на обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга. Источники финансирования дефицита федераль­ного бюджета составили в 1998 г. 3,6% ВВП.

Рассмотрим некоторые особенности источников финансирова­ния бюджета 1998 г.

Основная особенность внутренних источников связана с тем, что Правительство РФ постепенно увеличивает сроки заимство­вания на внутреннем рынке, что приводит к общей реструктури­зации задолженности и изменению соотношения государствен­ных ценных бумаг с различными сроками погашения. Однако на 1998 г. не ставилась задача введения в обращение значительного объема долгосрочных бумаг. Поэтому в целом рынок государст­венных ценных бумаг РФ оставался ограниченно диверсифицированным. Речь шла по-прежнему о средне- и краткосрочных государственных облигациях. Очевидно, что долгосрочные бу­маги требуют гарантий стабильности в политической и эконо­мической областях, что означает поддержание минимальных рисков вложений на длительную перспективу.

Следует обратить внимание на то, что в 1997 г. значительно перевыполнялся план внутренних заимствований по ГКО. Так, если в законе о бюджете предполагалось привлечь с рынка 258,3 млрд. руб., то исполнение — 347,5 млрд. руб., что выше плана в 1,35 раза. Это увеличило нагрузку на бюджет 1998 г. в части обслуживания накопленной задолженности, затруднило поддержание ее ликвидности и сократило сумму, учитываемую в источниках финансирования бюджетного дефицита. Вопросы финансового кризиса рассматривались выше (гл. 2).

В части среднемесячных бумаг в 1998 г. лидирующее поло­жение занимали ОФЗ с переменным купоном, объявляемым за неделю до начала купонного периода. Срок заимствования по ним — от двух лет, что позволило перенести часть расходов по обслуживанию на более поздний срок, вывести за рамки 1998 г.

Облигации федерального займа с постоянным купонным до­ходом (ОФЗ-ПД) относятся к бумагам со сроком обращения до десяти лет. Основная проблема по ним — размещение на прием­лемых для эмитента и инвесторов условиях. Спрос на них был невысок, так как спекулятивная составляющая в них минимальна.

Относительно невелик и рынок облигаций государственного сберегательного займа. Облигации государственных нерыночных займов также относятся к бумагам со сроком обращения от од­ного года до десяти лет.

Внешние источники финансирования бюджетного дефицита обеспечивают поступление иностранной валюты в бюджет на финансирование текущих расходов и импортных закупок обору­дования. При этом большое значение имеют диверсификация источников внешних заимствований, соотношение доходности внутренних и внешних займов, сроки и условия привлечения средств. Улучшению структуры внешних заимствований в значи­тельной степени способствует получение Россией кредитных рейтингов ведущих специализированных международных организаций.

В свою очередь их показатели зависят от политических и экономических рисков для потенциальных внешних инвесто­ров, а влияют они прежде всего на условия размещения займов, которые при определенных обстоятельствах могут быть лучше, чем условия размещения внутренних займов. Однако внешние заимствования сопряжены с необходимостью поддержания та­кой структуры платежного баланса, когда валютные поступления в каждый конкретный отрезок времени достаточны для своевре­менного выполнения обязательств по займам. А это может создать дополнительные сложности при регулировании валютного курса российского рубля.

В 1998 г. оставался высоким удельный вес заимствований России у Международного валютного фонда и Международного банка ре­конструкции и развития. В то же время заимствования производи­лись и на международном рынке капитала. Это важно для включения России в международные валютные потоки, обеспечения в перспек­тиве свободной конвертируемости национальной валюты. Кроме то­го, это важно и для выполнения обязательств по займам, связанным с погашением накопленного ранее основного внешнего долга. В со­ответствии с международной методологией в составе источников внешнего финансирования дополнительно учитываются расходы, связанные с погашением основной суммы внешнего государствен­ного долга. Эти расходы составляют 50% суммы привлекаемых внешних займов. Поэтому непосредственно на покрытие бюджетного дефицита в 1998 г. была направлена только половина всех внешних валютных заимствований.

Контрольные вопросы:

1. В чем заключается иерархия законодательных и нормативно-правовых актов в Российской Федерации?
2. Объясните структуру бюджетного законодательства Российской Федерации.
3. Опишите составные части бюджетной системы в Российской Федерации.
4. В чем отличие функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджета на федеральном уровне?
5. Могут ли существовать государственные внешние заимствования субъектов Российской Федерации? Почему?
6. Что такое регулирующие налоги? Приведите примеры.
7. В чем отличие текущих и капитальных расходов?

Межбюджетные отношения в Российской Федерации.

1. Содержание межбюджетных отношений.
2. Бюджетный федерализм.
3. Бюджетный процесс в Российской Федерации.
4. Государственные внебюджетные фонды.

1. Содержание межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения представляют собой совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федера­ции, органами государственной власти субъектов РФ и местного са­моуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности орга­нов власти в области составления, утверждения и исполнения бюдже­тов и бюджетного процесса.

Совокупность межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме.

Межбюджетные отношения базируются на следующих прин­ципах:

- распределение и закрепление расходов и доходов бюдже­тов по уровням бюджетной системы;

- равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципаль­ных образований;

- выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

- равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Отдельные виды расходов могут передаваться из федераль­ного бюджета в бюджеты субъектов РФ путем включения соот­ветствующих норм в федеральный закон о федеральном бюдже­те. В аналогичном порядке отдельные виды расходов бюджетов субъектов РФ могут передаваться из бюджета субъекта РФ мест­ным бюджетам.

Финансовые ресурсы, необходимые для осуществления от­дельных государственных полномочий, не относящихся к пред­метам ведения Российской Федерации, субъектов РФ, муници­пальных образований, передаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов. Средства, переданные федеральному бюджету, бюджету субъекта РФ, местному бюджету в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, учитываются в соответствующем бюджет как доход в форме безвозмездных перечислений.

В течение финансового года органы законодательной, представительной и исполнительной власти, представительные органы местного самоуправления не могут принимать решений, приво­дящих к увеличению расходов бюджетов либо снижению доходов бюджетов других уровней бюджетной системы, без внесения из­менений и дополнений в соответствующие законы о бюджетах, компенсирующих увеличение расходов, снижение доходов.

С целью реализации принципа равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом необходимо установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчисле­ний от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов.

Нормативы финансовых затрат на предоставление государст­венных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченно­сти, являющиеся основой для расчета финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета, определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и других особенностей субъектов РФ.

Соглашения между Российской Федерацией и субъектом РФ, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотно­шений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, и другие положения, установленные бюджетным кодексом, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, являются недействительными.

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъ­ектов Российской Федерации имеет следующие формы:

- дотации или субвенции на выравнивание уровня мини­мальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

- субвенции на финансирование отдельных целевых расходов.

Субъект РФ, получающий финансовую помощь из федераль­ного бюджета, принимает на себя определенные обязательства.

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта РФ, предоставляемая на выравнивание уровня минималь­ной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих ми­нимальные государственные социальные стандарты. Перечень, виды и количественные значения минимальных государствен­ных социальных стандартов устанавливаются федеральным за­коном и определяются возможностями консолидированного бюджета РФ. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством РФ. Составле­ние и исполнение бюджетов основано на приоритетном финан­сировании расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств.

Порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется федеральным законом.

Субвенции бюджетам субъектов РФ предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, в том числе:

- расходов по федеральным целевым программам, капи­тальных расходов;

- расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы;

- других целевых расходов.

Субъекты РФ привлекают целевые бюджетные ссуды на финансирование кассовых разрывов, связанных с сезонным харак­тером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных усло­виях. Цели предоставления таких ссуд, условия оплаты и возвра­та целевых бюджетных ссуд субъектам РФ определяются феде­ральным законом о федеральном бюджете на очередной финан­совый год. Если предоставленные бюджетные ссуды не погаше­ны до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта РФ из федерального бюджета в очередном финансовом году. Если бюджет субъекта РФ не получает финан­совой помощи из федерального бюджета в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых и бюджет субъекта РФ.

Уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации имеет право на проведение ревизии бюджета субъек­та РФ, получающего финансовую помощь из федерального бюджета. При получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме, превышающем 50% расходов его консолидированного бюджета, ревизия бюджета субъекта РФ проводится в обязатель­ном порядке.

Ревизия бюджета субъекта РФ проводится контрольным ор­ганом Минфина и Счетной палатой РФ.

Финансовая помощь из бюджета субъекта РФ местному бюд­жету может быть оказана в следующих формах:

- на выравнивание уровня минимальной бюджетной обес­печенности муниципальных образований с целью финан­сирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;

- субвенции на финансирование отдельных целевых расходов;

- другие формы, предусмотренные бюджетным законода­тельством субъекта РФ.

Местному бюджету могут быть предоставлены бюджетные ссуды из бюджета субъекта РФ на покрытие временных кассо­вых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета.

Порядок предоставления и расчет финансовой помощи на выравнивание уровня социально-экономического развития опреде­ляются законом субъекта РФ. Порядок предоставления и расчет субвенций на финансирование целевых расходов местным бюдже­там из бюджетов субъектов РФ определяются законом субъекта РФ. Порядок и условия предоставления бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ определяются органом исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с бюджетным кодексом и законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год.

Уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ вправе провести ревизию местного бюджета, получающего фи­нансовую помощь из бюджета субъекта РФ. Ревизию бюджета муниципального образования может проводить орган финансо­вого контроля исполнительной власти или контрольный орган субъекта РФ. Заключение контрольного органа заслушивается при рассмотрении законодательным или представительным ор­ганом субъекта РФ проекта бюджета субъекта РФ. Если местно­му бюджету предоставляется финансовая помощь в объеме, пре­вышающем 30% расходов местного бюджета, финансовый орган субъекта РФ может поставить в качестве условия предоставле­ния финансовой помощи исполнение местного бюджета орга­ном, исполняющим бюджет субъекта РФ.

Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из бюджетов субъектов РФ.

Федеральным законом о федеральном бюджете может быть предусмотрена финансовая помощь местным бюджетам на фи­нансирование целевых расходов, предусмотренных федеральны­ми целевыми программами либо федеральными законами. Орга­ны государственной власти субъектов РФ осуществляют кон­троль за расходованием средств, поступивших в местные бюдже­ты из бюджетов субъектов РФ.

Формирование бюджета закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) имеет свои особенности:

1) в доходы бюджета ЗАТО в полном объеме направляются псе виды федеральных, региональных и местных налогов и дру­гие поступления, аккумулируемые на его территории;

2) при недостаточности собственных и регулируемых дохо­дов бюджету ЗАТО выделяются из федерального бюджета дота­ции на финансирование расходов, связанных с функционирова­нием органов местного самоуправления. Размер дотаций утвер­ждается федеральным законом о федеральном бюджете на оче­редной финансовый год;

3) превышение доходов над расходами бюджета ЗАТО не подлежит изъятию в бюджеты других уровней бюджетной системы.

Исполнение бюджета ЗАТО производится Федеральным казначейством РФ. Дополнительные льготы по налогам и сборам юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогопла­тельщиков в налоговых органах ЗАТО, предоставляются органа­ми местного самоуправления соответствующих образований по согласованию с Минфином РФ.