2015-10-14
2373
Бюджетный федерализм. Федеративная форма устройства государства предполагает определенную самостоятельность регионов во всех сферах жизни. Под бюджетным федерализмом понимают форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию межбюджетных отношений.
Цель бюджетного федерализма – компромисс интересов Федерации и ее субъектов, основанной на обеспечении условий саморазвития.
Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные межбюджетные проблемы:
− определение состава расходных полномочий и распределение их между бюджетами разных уровней;
− определение источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий;
− организация взаимодействия между бюджетами и, прежде всего, оптимальная организация трансфертов между бюджетами разного уровня.
Для государств с федеративным устройством в мире существует три типа организации бюджетной системы:
а) централизованные модели бюджетных систем – разграничение полномочий между ветвями власти по расходам, как правило, не соответствует наличию собственных источников доходов субъектов федерации; региональные программы осуществляются в основном за счет средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений; характерна сильная зависимость регионов от федерального центра;
б) децентрализованные – регионы имеют почти полную финансовую самостоятельность, их собственные источники финансирования обеспечивают развитие региона; характерна значительная политическая и законодательная независимость регионов от федерального центра;
в) комбинированные модели бюджетного федерализма – характерны вертикальное (за счет трансфертов из федерального бюджета) и горизонтальное (пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации) выравнивания.
Для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться следующие основные условия:
− четкое разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
− наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;
− вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивания с использованием механизма межбюджетных отношений.
Существующий механизм бюджетного федерализма в России ближе к комбинированному типу бюджетного устройства. Однако межбюджетные отношения в РФ находятся в стадии развития и пока далеки по эффективности от развитых моделей передовых стран мира.
Экономический механизм федеративных отношений в финансовом разрезе представлен на рис. 2.1.
Финансовой основой целостности федеративного государства служит его федеральный бюджет или бюджет центрального правительства. Составляя значительную часть государственных финансов любой федерации, этот бюджет играет важнейшую роль в осуществлении государственной социально-экономической политики в системе макроэкономического регулирования. Вместе с тем у государственного бюджета есть еще одно исключительно важное предназначение – инструмент государственной федеративной политики.
С точки зрения регионов – субъектов Федерации вся политика формирования федерального бюджета определяется двумя главными вопросами: кто и сколько отдает в этот бюджет (табл. 2.3.) и кто и сколько из него получает.
Таблица 2.3
Поступление налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации в 2008 г*.
(в % к итогу)
| Федеральные округа | Всего | в том числе в федеральный бюджет |
| Российская Федерация Центральный в том числе г. Москва Северо-Западный в том числе г. Санкт-Петербург Южный Приволжский в том числе: Республика Татарстан Самарская область Уральский в том числе: Свердловская область Ханты-Мансийский АО – Югра Ямало-Ненецкий АО Сибирский Дальневосточный | 33,02 23,08 9,82 4,30 5,41 15,85 2,86 2,41 24,73 2,16 16,25 4,25 8,09 3,09 | 25,09 19,98 8,07 2,75 3,58 16,75 3,55 2,69 38,70 1,37 29,77 6,92 5,63 1,57 |
* Источник: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2009: Стат. сб./Росстат. – М., 2009. С. 30-33.
Рис. 2.1 Экономический механизм федеративных отношений в финансовом разрезе*
Источник: Региональная экономика и управление: Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2008. с. 169
Вот почему в построении федерального бюджета так важна «региональная справедливость». Однако слишком трудно выразить понятие «региональная потребность», слишком сложно доказать, что у одного региона она больше, чем у другого, почти невозможно убедить в этом все регионы и тех, кто представляет их интересы в высших эшелонах власти.
Бюджетно-налоговая система федеративного государства включает в себя помимо бюджета центрального правительства (федерального бюджета) также и региональные бюджетно-налоговые системы. Они составляют часть целого, по-своему отражая соотношение централизации и децентрализации, баланс центробежных и центростремительных тенденций. Региональная бюджетно-налогоая система – символ и гарант региональной самостоятельности и ответственности. Существуют различные модификации региональных бюджетно-налоговых систем. Но большинство из них содержат одни и те же элементы: региональные бюджеты, региональные налоги, сборы, дотации и субвенции, а также финансовые потоки, соединяющие их прямыми и обратными связями с соответствующими системами «центра» и других регионов.
Действующая в настоящее время в Российской Федерации модель межбюджетных взаимоотношений в основном сложилась в 1994 г. Она характеризуется едиными нормативами расщепления федеральных налогов между федеральным центром и субъектами Федерации и едиными подходами к выделению централизованных дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки регионов России (ФФПР). Одновременно продолжают существовать иные формы финансовой поддержки.
В принципе можно выделить четыре основных направления оказания финансовой поддержки субъектам РФ.
Во-первых, в ходе межбюджетных расчетов через ФФПР выделяются дотации, субвенции, оказывается поддержка завоза продукции в районы Крайнего Севера и др.
Во-вторых, через финансирование базовых отраслей народного хозяйства и промышленности по линии различных министерств и ведомств (например, в ходе осуществления государственной поддержки угольной отрасли учитываются потребности в поддержке ее социальной сферы).
В-третьих, в ходе исполнения различных федеральных программ (особенно это характерно для программ, направленных на социально-экономическое развитие субъектов Федерации).
В-четвертых, через выделение средств из федерального бюджета на возвратной основе (бюджетные ссуды и кредиты, выдача гарантий Правительства РФ под кредитование социальной сферы и др.).
Вместе с тем межбюджетные отношения не исчерпывают всего спектра мер, которые должны быть применены для государственного регулирования территориального развития. Большое значение имеют:
· система налоговых, таможенных, кредитных, ценовых, тарифных и иных льгот и привилегий, предоставляемых регионам;
· инвестирование строительства производственных объектов, объектов инфраструктуры и социальной сферы, в том числе в рамках федеральных целевых региональных и отраслевых программ;
· государственные заказы на производство продукции и оказание услуг предприятиям поддерживаемой территории;
· товарные интервенции для ценового регулирования рынков;
· субсидирование научно-исследовательских, проектно-конструкторских, геологоразведочных работ, проводимых для нужд региона.
Спектр регионально ориентированных расходов федерального бюджета необычайно широк: от финансовой поддержки отраслей до финансирования социальных программ. Их важная особенность состоит в том, что они по общепринятой классификации расходов бюджета не рассматриваются в качестве открытых затрат на территориальное развитие, а выступают в качестве скрытой формы финансовой поддержки регионов.
Распределение расходной нагрузки между бюджетами разных уровней должно играть исходную роль в построении системы федеративных бюджетных отношений. Только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне власти, следует приступать к решению вопросов о закреплении и перераспределении доходов между этими уровнями. Считается аксиомой, что наибольшей ответственности в осуществлении той или иной расходной функции можно добиться, если она будет закреплена за низшим из тех уровней власти, которые могут ее выполнить надлежащим образом. При этом услуги, предоставляемые на конкретном уровне, должны финансироваться из бюджета этого уровня.
В целом перераспределение финансовых ресурсов между органами власти различных уровней является обычным элементом «бюджетного федерализма». Перераспределение по вертикали обычно предназначено для компенсации совокупных дисбалансов между бюджетами органов власти различных уровней, поскольку маловероятно, чтобы доходы, закрепленные за каждым уровнем могли полностью соответствовать необходимым расходам на этом же уровне. Горизонтальное перераспределение имеет целью уменьшение неравенства бюджетной обеспеченности населения регионов. Вызванного неравномерным размещением источников поступлений. Третьим видом передач ресурсов между органами власти различных уровней являются целевые переводы, которые применяют федеральные органы, чтобы воздействовать на финансовую политику местных властей и побудить их к направлению средств в приоритетные для властей более высокого уровня сферы, а также использовать дополнительные средства для повышения качества обслуживания на местном уровне.
Межбюджетные отношения и факторы, их определяющие. Уже в начале реформирования экономики перед правительством встала сложная проблема поиска оптимальной модели межбюджетных отношений, учитывающей российскую специфику складывающейся финансовой системы, которая во многом и предопределила особенности становления и противоречивый характер развития межбюджетных отношений, на которые оказывают воздействие объективные и субъективные факторы (рис. 2.2).
К объективным факторам относятся: уровень социально-экономического развития региона; экономико-географическое положение; природно-климатические условия; природные ресурсы; демографическая ситуация; экологическая ситуация.
К субъективным – политический фактор; национально-этнические различия; религиозное самосознание.
Из числа объективных факторов наиболее весом уровень социально-экономического развития регионов. В РФ достаточно четко идентифицируются зоны относительно высокого и крайне низкого уровня жизни. Регионы с весьма различной хозяйственной специализацией, а, следовательно, весьма разным налоговым потенциалом. К тому же Центр не располагает какими-либо оценками реальных налоговых возможностей регионов, которые бы учитывали бы доходы от натурального хозяйства (дифференциальная рента в южных регионах).
По объемам ВРП на душу населения – важнейшему индикатору уровня экономического развития – размах вариации из 83 регионов в 2008 г. составил 28 раз (на краях ряда – Ямало-Ненецкий АО и Республика Ингушетия). Столь значительная внутренняя дифференциация слишком велика для одного государства и сопоставима только с различиями между богатыми и бедными странами мира.
Феномен «северного ВРП» объясняется главным образом тем, что здесь концентрируются предприятия по добыче нефти, газа, алмазов, золота, производству цветных и редких металлов, дающих наибольшую денежную выручку на одного работающего. Из этого не следует, что все эти регионы благополучны в широком социально-экономическом смысле. Здесь наиболее тяжелые природно-климатические условия, наивысшая стоимость жизни, самые высокие инвестиционные издержки на единицу физического объема основного капитала и т.д.
 |
Рис 2.2 Факторы, влияющие на межбюджетные отношения.
Чрезвычайно важным объективным фактором является природно-климатический. Финансовые потребности и налоговые возможности северных территорий во многом определяются спецификой местных природных условий. Дополнительные статьи расходов для дотационного региона на Севере, безусловно, сильно отличаются от дополнительных расходов южного дотационного региона. При этом налоговые отношения государства с северными территориями нельзя считать разумными – с южных и северных регионов, где зима длится практически 9 месяцев, налоги взимаются одинаковые.
Специфическую роль в формировании межбюджетных отношений играет природно-ресурсный потенциал регионов, который характеризует совокупность естественных ресурсов и служит предпосылкой и фактором регионального накопления, условием привлечения дополнительных инвестиций, основой развития местной экономики. При преобладании добывающих отраслей его роль является определяющей, по мере повышения степени обработки сырья она постепенно начинает снижаться.
Экономико-географическое положение – категория потенциальная и является условием для возможного развития региона, выгодность которого может быть реализована не во всех случаях на практике. Причем оценки ЭГП могут резко отличаться от выгодного до неблагоприятного, от незначительного до определяющего. Это прежде всего размеры региона, конфигурация его территории, удаленность от внешних границ страны и т.д.
Регионы России крайне дифференцированы по размерам своей территории. Более половины территории России занимают Восточная Сибирь и Дальний Восток. В целом на два федеральных округа – Сибирский и Дальневосточный – приходится 2/3 территории страны. Площадь Республики Саха (Якутия) больше, чем суммарная территория 60 субъектов РФ. А совсем небольшие по площади субъекты Федерации (Калининградская область. Чувашская Республика) по территории сопоставимы лишь с малыми европейскими странами: Австрией, Бельгией, Нидерландами.
Особую роль в формировании межбюджетных отношений играет демографический фактор. Блок показателей, характеризующих численность населения и ее динамику, интенсивность отдельных демографических процессов, расселение, урбанизацию, миграцию, национально-религиозный состав населения, его социальную структуру и др., позволяют определить вклад демографического потенциала в развитие региона.
Феноменальна разница по численности населения среди регионов Европейской части страны: – Московская область (6,6 млн. человек) в 158 раз больше Ненецкого АО (42 тыс. жителей). В азиатской части эти различия меньше – 16 раз: Тюменская область (3,3 млн человек) и Республика Алтай (204 тыс. человек).
Экологический фактор определяет параметры воздействия производства на окружающую среду, экологической емкости и устойчивости природной среды.
Экологическая ситуация в регионах России определяется, в первую очередь, состоянием основных компонентов природной среды: общим радиационным заражением территорий; степенью загрязненности атмосферного воздуха взвешенными веществами и химическими соединениями, качеством поверхностных и подземных вод; площадью сельскохозяйственных земель, охваченным процессами деградации; сокращением площади лесов и других природных экосистем. При этом, несмотря на сокращение абсолютных значений выброса вредных веществ в атмосферу и сброса загрязненных сточных вод в реки и озера, связанных со спадом производства в последние десятилетия, экологическая обстановка в стране не улучшилась, а в некоторых регионах (Восточная Сибирь, Южный Урал) даже ухудшилась. Это объясняется тем, что кризис в меньшей степени затронул экспортно-ориентированные отрасли промышленности: нефтяную, газовую, черную и цветную металлургию, а именно они являются наиболее грязными производствами.
Главный из субъективных факторов формирования межбюджетных отношений – политический, с которым ассоциируются такие явления, как давление региональных элит, лоббизм, обещания, раздаваемые государственными деятелями во время предвыборных компаний, забастовки, голодовки и т.д. Сюда относится «клановость» местных властей (особенно на Северном Кавказе), желание новоявленных министров «помочь» своему региону, предприятию, банку и т.д.
Традиционно важную роль продолжает играть национально-этнический фактор, иногда в ущерб рыночным отношениям. Любой этнос, занимая определенную территорию, ассоциируется с конкретным ландшафтом в виде хозяйственной деятельности, и в этом смысле представляет собой географический субъект экономики. Однако учету подлежат специфические условия жизнедеятельности людей и природная среда, но отнюдь не принадлежность к определенной национальности, в противном случае открывается простор для бюджетного и налогового сепаратизма.
Главной проблемой в системе межбюджетных отношений регионов и центра в Российской Федерации является проблема самообспечения регионов и муниципальных образований, проблема повышения доходности бюджетов всех уровней. Подавляющее большинство регионов РФ – дотационные. Очевидно, что эта проблема может быть решена только при стабильном и высоком росте ВРП России в целом и регионов, в частности. Бюджетная политика на всех уровнях и развитие межбюджетных отношений и должны быть направлены на рост ВРП регионов и экономического потенциала составляющих их территориально-административных образований.
В целом, концепция реформирования межбюджетных отношений в России в ХХI веке сводится к следующему:
− финансовые ресурсы концентрируются в федеральном бюджете;
− федеральный центр с помощью трансфертов и иной финансовой помощи стимулирует трансформационные процессы в регионах в направлении развития рыночной экономики и укрепления единого экономического и политического пространства РФ;
− федеральный центр стимулирует расширение налоговой базы регионов и упрощает разделение налогов;
− федеральный центр стимулирует и участвует в развитии инфраструктуры. Рыночных институтов регионов, соучаствует в развитии социальной сферы;
− федеральный центр четко разделяет законодательно полномочия и финансовую ответственность между властями всех уровней.
В соответствии с этими требованиями финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ предоставляется через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.
Финансовый потенциал региона представляет собой совокупность финансовых ресурсов на территории того или иного субъекта Федерации, объем которых практически не может быть мобилизован полностью для реализации каких-либо проектов, однако на его фоне осуществляются бюджетные процессы и другие финансовые операции.
Основными составляющими финансового потенциала являются:
- собственные финансовые средства хозяйствующих субъектов, ведущих коммерческую деятельность в производственной и непроизводственной сферах;
- финансовые средства кредитно-финансовых региональных организаций или отделений (филиалов) таких же организаций их центра или других регионов (в этой группе представлены организации, занимающие сферу банковской, страховой, биржевой деятельности);
- финансовые средства общественных организаций и учреждений, занимающихся некоммерческой деятельностью на территории региона;
- финансовые средства населения, включая текущие денежные доходы и осуществленные в той или иной форме накопления;
- финансовые средства региональной администрации;
- внешние заимствования.
Первые пять из них внутренние, шестой сектор – внешний. Последний аккумулирует все получаемые в регионе кредиты из источников, расположенных за пределами данной территории.
В зависимости от характера собственности в состав финансового потенциала региона включают следующие компоненты:
- финансовые потенциал юридических лиц на территории субъекта Федерации, с рыночной оценкой стоимости принадлежащих им активов;
- финансовый потенциал населения, который может быть оценен исходя из рыночной стоимости имущества в домашних хозяйствах населения и размеров всех видов финансовых активов;
- собственный финансовый потенциал государства, оцениваемый исходя из рыночной стоимости активов государственных предприятий, предприятий других форм собственности, финансовых долгосрочных активов, а также стоимости природных ресурсов, находящихся в собственности данного субъекта Федерации.
Таким образом, финансовые ресурсы региона состоят из внутренних и привлеченных извне ресурсов.
Внутренние финансовые ресурсы включают ресурсы предприятий и организаций, расположенных в регионе, средства населения, доходы регионального бюджета, средства внебюджетных фондов. Размещение их и прибыли почти совпадает.
Финансовые ресурсы предприятий и организаций, расположенных на территории региона, представляют собой сумму чистой прибыли, амортизационных отчислений, а также доходов от акций и других ценных бумаг.
Средства населения – часть его денежных доходов, остающиеся после вычета на личное потребление и уплаты налогов.
Собственные доходы регионального бюджета включают все доходы, формируемые за счет налоговых поступлений и неналоговых доходов.
Средства внебюджетных фондов (пенсионного, социального страхования, занятости населения и др.), остающиеся на территории региона, формируются за счет части отчислений от доходов этих фондов.
Средства бюджета и внебюджетные фонды образуют блок централизованных финансовых ресурсов, находящихся в управлении регионального уровня власти.
Региональные финансы представляют собой одну из важнейших составных частей финансовой системы страны. Они являются и рычагом, и результатом управленческой деятельности, присутствуют и в начале, и в конце процесса управления территориальным хозяйством.
Региональные финансы выступают инструментом государства в управлении национальной экономикой и осуществлении социальных программ. Путем централизованного воздействия на региональные финансы структуры государственной власти и управления осуществляют выравнивание уровней социально-экономического развития территорий, а также решают целевые задачи по ускоренному развитию отдельных перспективных зон (освоение месторождений полезных ископаемых, строительство портов, мелиоративных комплексов и др.).
Потребность в бюджетных ресурсах определяется по трем крупным направлениям:
· создание условий функционирования и развитие социально-культурной сферы;
· финансирование приоритетных направлений развития экономики региона;
· осуществление инвестиционных проектов.
Для оценки уровня обеспеченности региона соответствующими бюджетными и финансовыми ресурсами используются относительные показатели:
- показатель финансовой обеспеченности (частное от деления суммарной величины собственных финансовых ресурсов региона на численность населения);
- показатель собственной и полной бюджетной обеспеченности (рассчитывается на душу населения на основе данных о собственных доходах регионального бюджета, а также с учетом размера финансовых ресурсов, привлекаемых в бюджет со стороны);
- показатель влияния хозяйственного потенциала региона (определяется соотношением финансовых ресурсов предприятий различных видов деятельности и форм собственности в расчете на одного жителя региона).
Сопоставление величины собственных бюджетных средств региона с основными направлениями расходования в перспективе позволяет оценить финансовое положение и его возможности в решении социальных и экономических задач. Если имеющиеся в регионе средства позволяют реализовать в полном объеме все три направления бюджетного финансирования, то финансовое положение региона признается хорошим. В случае, если средств достаточно только на два первых направления, - положение можно считать средним. При недостатке собственных средств региона на финансирование даже социально-культурной сферы он относится к группе слабо обеспеченных или необеспеченных. В результате определяется отнесение регионов к категории обеспеченных, слабо обеспеченных и необеспеченных.
Из-за неравномерного размещения по территории страны производственного и ресурсного потенциалов различия в бюджетной обеспеченности регионов достигают 40 раз. После распределения дотаций из этого фонда всем регионам гарантируется бюджетная обеспеченность не ниже 64% от среднего уровня, при этом существенное повышение бюджетной обеспеченности охватывает до 1/3 населения России (табл. 2.4).
Таблица 2.4
Доля населения, проживающего в регионах с разным уровнем бюджетной обеспеченности *
(% к общей численности населения России)
| Уровень бюджетной обеспеченности (% к среднему по России) | 2005 г. | 2006 г. | ||
| До выравнивания | После выравнивания | До выравнивания | После выравнивания | |
| Высокий (более 150%) | 11,4 | 11,4 | 13,4 | 13,4 |
| Выше среднего (от 100 до 150%) | 23,9 | 23,9 | 24,7 | 24,7 |
| Средний (от 75 до 100%) | 19,0 | 26,2 | 13,3 | 27,0 |
| Ниже среднего (от 70 до 75%) | 7,3 | 8,4 | 10,8 | 7,7 |
| Низкий (от 64 до 70%) | 4,3 | 30,1 | 7,9 | 27,2 |
| Критически низкий (менее 64%) | 34,2 | 30,0 |
* Источник: Корчагин Ю.А. Региональная финансовая политика и экономика – Ростов н/Д.: Феникс, 2006. С. 189.
Повышению бюджетной обеспеченности региона и увеличению его финансовых ресурсов способствуют заемные и привлеченные средства.
К заемным средствам относятся долгосрочные и краткосрочные кредиты банка и других финансовых организаций (банковские и бюджетные ссуды и бюджетные ассигнования, облигации региональных займов и другие ценные бумаги, выпущенные региональными финансовыми организациями для покрытия бюджетного дефицита)
Источниками привлеченных средств являются долевой капитал сторонних инвесторов, которыми могут выступать предприятия, организации, частный капитал из других регионов, иностранные инвесторы, средства внебюджетных фондов. А также средства федерального бюджета, выделенные на безвозмездной основе в форме трансфертов, дотаций, субвенций, финансирования целевых программ и др.
Следовательно, формирование финансовой базы региона должно способствовать развитию рыночной экономики и социальной инфраструктуры и одновременно обеспечивать бездефицитность бюджетов и достижение финансовой стабилизации и предпосылки последующего экономического роста.
Литература:
1. Андреев А.В. Основы региональной экономики: учебное пособие. – М.: КНОРУС, 2008.
2. Государственно-территориальное устройство России: реформирование территориального уровня / под ред. В.И. Гришины, В.В. Кистанова. – М.: Финансы и статистика, 2007.
2. Кистанов В.В., Копылов Н.В. Региональная экономика России: Учебник. – М.: Финансы и статистика, 2002.
3. Корчагин Ю.А. Региональная финансовая политика и экономика – Ростов н/Д.: Феникс, 2006
4. Региональная экономика. Основной курс: Учебник/Под ред. В.И. Видяпина, М.В. Степанова – М.: МНФРА-М. – 2005.
5. Региональная экономика и управление: Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2008.
6. Фетисов Г.Г., Орешин В.П. Региональная экономика и управление: Учебник. – М.: ИНФРА-М, 2006.
Контрольные вопросы:
1. Какой из существующих типов организации бюджетной системы для федеративных государств наиболее приемлем для России?
2. Назовите межбюджетные проблемы, присущие государствам с федеративным устройством.
3. Чем обусловлены столь разительные различия в налоговом потенциале между регионами страны?
4. Какие факторы оказывают воздействие на развитие межбюджетных отношений?
5. Какие существуют направления финансовой поддержки регионов России?
6. Что составляет финансовый потенциал региона?
7. Как делятся регионы страны по уровню бюджетной обеспеченности?
8. По каким направлениям идет реформирование межбюджетных отношений в стране?
