Институт представителей государства в органах управления хозяйственных обществ

 

Особенностью права государства на участие в управлении хозяйственными обществами с государственным участием является его реализация с помощью представителей государства в органах управления данных обществ.

 

В гражданском законодательстве вопросы представительства регулируются главой 10 ГК РФ. Понятие представителя можно сформулировать на основании ст. 182 ГК РФ: представитель – это лицо, действующее от имени другого лица (представляемого) при совершении сделки, осуществляющее при этом необходимые для ее совершения действия на основании письменного разрешения (доверенности).[199] Следует заметить, что представительство может быть добровольным и обязательным (в силу закона).

 

Приватизационный закон также предусматривает как обязательное, так и добровольное представительство. Так, в рамках ст. 38 Закона о приватизации[200], представителями государства могут быть только государственные или муниципальные служащие, которые назначаются уполномоченным государственным органом.[201] Функции представителя регламентированы в данном случае трудовым договором или государственным контрактом. Таким образом, возникает обязательное представительство.

 

В то же время, в ст. 39 Закона о приватизации указано, что кроме госслужащих представителями государства могут быть и иные лица. Таким образом, законом предусмотрена возможность договорного представительства. В данном случае представителями государства являются «профессиональные поверенные» (профессиональные директора).[202] Природа договора государства с профессиональным директором определяется исследователями в качестве договора поручения.[203] В обоих случаях представители государства должны осуществлять свои полномочия на основании выданной соответствующим уполномоченным органом доверенности.

 

Кроме этого, к иным лицам в рамках ст. 39 Закона о приватизации относят и независимых директоров, кандидатуры которых предлагаются РФ как акционером для избрания в совет директоров.[204]

 

Для начала рассмотрим особенности представительства государственных служащих и профессиональных директоров в органах управления хозяйственных обществ, в частности акционерных обществ.

 

Во-первых, в обоих случаях представители голосуют на основании письменных директив государства.[205] Директивой является письменный документ, в котором выражается воля акционера – Российской Федерации. субъекта РФ или иного публично-правового образования, выдаваемый для голосования на общем собрании и (или) совете директоров акционерного общества с государственным участием.[206] Таким образом, представители государства выражают не свое мнение по вопросам повестки дня.[207] Некоторые исследователи не одобряют данный порядок выражения воли государства.[208]

 

Кроме того, представители РФ в совете директоров (наблюдательном совете) акционерного общества руководствуются в своей деятельности Положением об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ №738[209]. Назначает представителей Правительство РФ по представлению Министерства экономического развития и торговли, готовит такое представление Росимущество по согласованию с соответствующим федеральным агентством или федеральным органом.[210]

 

Отмечается, что функции и права представителя государства, управляющего пакетом акций, не являющимся контрольным, имеют определенные отличия, так как в таком случае возрастает роль других акционеров. Не всегда предлагаемые им решения принимаются собранием акционеров или советом директоров, чего не скажешь о ситуации, где государство является контролирующим акционером.[211]

 

Многие исследователи отдают предпочтение профессиональным директорам, которые, как правило, обладают определенным набором знаний и опытом корпоративного управления.[212]

 

Тем не менее, как представители юридической, так и экономической науки называют институт государственных представителей неэффективным по следующим причинам:

 

— незаинтересованность представителей государства их в результатах деятельности акционерных обществ с государственным участием;

 

— отсутствие ответственного подхода к осуществлению своих функций, являющихся дополнительной нагрузкой к своим основным обязанностям;[213]

 

— отсутствие возможности проявления инициативы представителями;[214]

 

— отсутствие действенных механизмов оценки профессиональных качеств, квалификации и подготовки представителей с учетом специфики конкретного объекта управления;

 

— проблема качества управления обществами, вызванная представительством государственных служащих в советах директоров одновременно нескольких хозяйственных обществ (в десяти и более);[215]

 

— участие представителей государства в собраниях акционеров и в советах директоров, как правило, осуществляется без учета финансово-экономического состояния обществ, их отраслевых особенностей, без представления о перспективах их развития;[216]

 

— непрозрачность процедуры номинирования и назначения директоров, так как решения по подбору и номинированию членов совета принимается государством без участия других ключевых акционеров и совета директоров компаний.[217]

 

Говоря о недостатках, исследователи предлагают свои пути решения проблем, связанных с институтом представителей государства в совете директоров.

 

Во-первых, предлагается расширить полномочия представителя государства, сузив перечень вопросов, которые необходимо согласовывать с органами государственной власти.[218] Расширение полномочий представителя авторы видят только при условии установления их полной материальной ответственности за принимаемые решения.

 

Во-вторых, предлагается разработать образовательную программу подготовки государственных представителей, а также осуществлять их отбор на основе профессиональных данных.[219] По мнению О.А. Макаровой[220] необходимо на нормативно-правовом уровне определить профессиональные требования к представителям государства с учетом специфики сферы деятельности хозяйственного общества.[221]

 

В-третьих, исследователи предлагают установить высокую оплату труда профессиональных поверенных в целях обеспечения гарантированного разумного исполнения ими своих обязанностей, а так же привлечения в совет директоров наиболее квалифицированных специалистов.[222] Стоит отметить, что функции государственных представителей, которые осуществляют госслужащие, оплате не подлежат. Поэтому, распространено мнение о незаинтересованности таких представителей в качественном выполнении своих обязанностей. Однако некоторые представители юридической науки не согласны с данным предложением по причине того, что профессиональные директора, как и государственные служащие, голосуют по директиве, и смысла затрат на их вознаграждение в данном случае нет.[223]

 

    Таким образом, институт представителей государства в совете директоров по указанным выше причинам подвергается критике. Однако, по мнению автора настоящего исследования, не стоит полностью отказываться от государственного представителя. Прежде всего, такой представитель гарантирует обеспечение интересов государства как акционера, а таким образом, и защиту публичных интересов. В отношении предложенных исследователями вариантов совершенствования института представителей государства в советах директоров, удачным видится предложение, связанное с профессиональной подготовкой представителей, которая может проводиться профессиональными сообществами в виде семинаров по корпоративному управлению. Например, Ассоциацией независимых директоров. [224]

 

Важно отметить, что Президентом РФ в 2008 году была подчеркнута необходимость полного отказа от представительства государственных служащих в советах директоров хозяйственных обществ с участием государства в пользу профессиональных директоров, а так же независимых директоров «в целях повышения прозрачности, эффективности управления и роста капитализации компании».[225]

 

На сегодняшний день актуальна практика привлечения для управления в хозяйственные общества независимых директоров. Данная тенденция коснулась и акционерных обществ с участием государства, но доля независимых директоров в компаниях с государственным участием в России пока незначительна.[226]

 

 Совет институциональных инвесторов определил независимого директора в качестве лица, которое связано с корпорацией исключительно в силу своего членства в совете директоров».[227] Кодекс корпоративного поведения содержит рекомендации в отношении независимых директоров. [228]

 

Критерии независимости директора регламентируются Законом об АО, а также в Постановлении Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. №1214 «О совершенствовании системы управления открытыми акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности, и федеральными государственными унитарными предприятиями»[229].

 

В соответствии с п. 3 ст. 83 акционерного Закона, независимым директором признается член совета директоров (наблюдательного совета) общества, который не является и не являлся в течение одного года лицом, занимающим должности в органах управления соответствующего АО, управляющей организации, родственником лиц, занимающих руководящие должности в таком обществе, а так же аффилированным лицом (за исключением члена совета директоров (наблюдательного совета).

 

Независимые директора выражают свое мнение в отношении принимаемых решений. На независимых директоров не распространяются нормы Положения №738.

 

Исследователи выделяют следующие достоинства института независимых директоров:

 

— наличие независимых директоров в совете директоров говорит о наличии в хозяйственном обществе высоких стандартов корпоративного управления;

 

— способствует улучшению качества принимаемых обществом решений;

 

— независимые директора обеспечивают выработку независимых суждений, которые не находятся под влиянием отношений с акционерами или менеджментом компании; [230]

 

— независимый директор способствует своевременному и полному раскрытию информации перед акционерами, проведению эффективного контроля над работой менеджмента;[231]

 

— наличие в совете директоров независимых директоров повышает доверие и заинтересованность иностранных инвесторов к российским компаниям и в частности к компаниям с государственным участием.

 

Следует заметить, что наличие независимых директоров в СД является одним из требований к биржевому листингу компании.[232]

 

Однако некоторые исследователи выражают сомнения в отношении необходимости привлечения независимых директоров для управления компаниями с государственным участием.

 

Так, по мнению А.Е. Молотникова институт независимых директоров не решит проблем в управлении компаниями с государственным участием.[233] Также данный автор видит серьезную проблему в том, что с одной стороны, он должен действовать в интересах акционерного общества, а с другой стороны, его делегировало в совет государство, и, следовательно, он должен представлять интересы государства. Таким образом, автор указывает, что различные цели управления компаниями со стороны общества и государства могут привести к конфликту интересов.[234]

 

С.А. Чеховская считает необходимым учитывать интересы акционерного общества в отношении необходимости привлечения независимых директоров.[235]

 

По мнению автора настоящего исследования, независимые директора являются прогрессивным инструментом корпоративного управления. Институт представителей государства оправдан с точки зрения защиты интересов государства как акционера, а ввиду публичных целей деятельности хозяйственных обществ с участием государства, защиты интересов всего общества. Но для повышения эффективности корпоративного управления акционерными обществами с государственным участием следует привлекать в советы директоров таких обществ также независимых директоров, которые должны осуществлять управление в интересах акционерного общества в соответствии с принципами добросовестности и разумности. Таким образом, в совет директоров (наблюдательный совет) акционерных обществ с участием государства должны привлекаться как государственные представители, так и независимые директора в одинаковой пропорции, в целях соблюдения баланса интересов, как государства, так и самого хозяйственного общества.

 

Таким образом, в рамках данной главы автор настоящего исследования рассмотрел существующие в мировой практике модели управления компаниями с государственным участием, изучил особенности реализации специального права государства на управление акционерными обществами («золотой акции»), а так же особенности управления хозяйственными обществами посредством института представителей государства.

 

На основании рассмотренного в настоящей главе материала, можно сделать вывод, что акционерные общества с участием государства имеют существенные особенности в организации управления. Такие особенности, прежде всего, обусловлены самой спецификой государства как участника корпоративных правоотношений, целями и задачами такого участия:

 

— большинство компаний с государственным участием в России управляются посредством единого органа исполнительной власти – Росимущества;

 

— особенностью реализации права государства на управление акционерными обществами является специальное право «золотая акция», смысл которой состоит в сохранении контроля над рядом акционерных обществ для обеспечения публичных интересов;

 

— управление хозяйственными обществами с участием государства осуществляется через институт представителей государства в органах управления, с помощью которого не только выражается воля государства-акционера (участника), но и реализуются его корпоративные права.

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Участие государства в хозяйственных обществах является необходимым условием функционирования российской экономики. Государство участвует в корпоративных правоотношениях в публичных целях, в интересах всего общества. Цели участия государства обусловливают особенности правового регулирования общественных отношений, связанных с таким участием, особенности правового статуса государства как акционера, а также особенности управления хозяйственными обществами с государственным участием.

 

Степень участия российского государства в процессе своего исторического развития в корпоративных правоотношениях выражалась по-разному. В определенные периоды истории государство практически не участвовало в рассматриваемых правоотношениях, в то же время, существует опыт, когда степень его участия в корпорациях была абсолютной.

 

С развитием корпоративного права развивалось и правовое регулирование участия государства в корпоративных правоотношениях. На сегодняшний день законодательство, регулирующее участие государства в корпоративных правоотношениях характеризуется наличием норм, как частного права, так и права публичного. Нельзя не признать наличие некоторых недостатков в правовом регулировании общественных отношений, связанных с участием государства в хозяйственных обществах, в частности, касающихся организации управления данными обществами. Тем не менее, в настоящее время очевидны попытки законодателя усовершенствовать регулирование соответствующих правовых норм. Положительно можно охарактеризовать включение в Закон о приватизации вопросов создания и управления обществ с ограниченной ответственностью с участием государства в капитале. Кроме того, тенденции развития законодательства, связанного с участием государства в хозяйственных обществах, отражены в Проекте изменений Гражданского кодекса РФ, в частности, законопроект содержит положения в отношении включения государства в перечень лиц, которые не могут быть признаны заинтересованными в совершении хозяйственным обществом сделки.

 

В отличие от других участников корпоративных правоотношений, права государства как акционера (участника) принадлежат уполномоченному органу государственной власти. Большое значение в реализации таких прав имеет институт представителей государства в органах управления хозяйственных обществ с государственным участием. Представляется, что корпоративное управление в данных обществах нуждается в совершенствовании.  Положительной является практика привлечения независимых директоров для управления акционерными обществами с участием государства в капитале. Таким образом, существует тенденция повышения эффективности корпоративного управления в хозяйственных обществах с государственным участием.

 

Наряду с общими для всех акционеров корпоративными правами, государству принадлежат некоторые специальные права. Особенностью реализации государством права на управление хозяйственным обществом является специальное право Российской Федерации, субъекта Российской Федерации на управление акционерными обществами («золотая акция»). Специальное право государства («золотая акция») используется во многих европейских странах и является действенным способом контроля со стороны государства над управлением компаниями в публичных, стратегически-важных целях. В России такой контроль реализуется посредствам привлечения представителей государства в советы директоров и ревизионные комиссии хозяйственных обществ.

 

Тенденцией экономической политики в России является сокращение доли участия государства в корпоративных правоотношениях.[236] Так, предполагается выход государства из капитала компаний «несырьевого сектора», не относящихся к субъектам естественных монополий и организациям оборонного комплекса, а также отчуждение непрофильных активов компаний с государственным участием, в которых Российская Федерация владеет более 50 процентами акций. Представляется, что сокращение участия государства в корпоративных правоотношениях следует осуществлять с сохранением участия государства в тех корпорациях, где такое участие необходимо для выполнения публичных, социальных задач.

 

Необходимо учитывать, что целью участия государства в корпоративных правоотношениях является не создание препятствий для развития компаний, а поддержка таких компаний, в том числе, когда обеспечение социальных, стратегически-важных и политических интересов государства для них экономически не выгодно.

 

Представляется, что повышение эффективности управления корпорациями с государственным участием будет способствовать эффективному управлению государственным имуществом в целом. Управление хозяйственными обществами с участием государства остается одним из важных и сложных вопросов в управлении государственной собственностью в России.

 

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ

 

Список литературы

 

Авдашева С.Б., Долгопятова Т.Г., Пляйнес Х. Корпоративное управление в АО с государственным участием: российские проблемы в контексте мирового опыта / Москва: ГУ ВШЭ, 2007. // https://www.hse.ru/data/2010/05/04/1216402659/WP1_2007_01.pdf.

Андрианов В.А. Торговые товарищества: возникновение и развитие // Журнал российского права. М. 2001. №10.

Бахчисарайцев Х.Э. Действующие правила об акционерных обществах с участием госкапитала// ЕСЮ. 1925. №46.

Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950.

Вавулин Д.А., Федотов В.Н. К вопросу об отнесении Российской Федерации к аффилированным лицам юридического лица для целей статьи 84.2 «Закона об акционерных обществах» // Право и экономика. 2011. № 6.

Виновой С.Н. Правовое регулирование деятельности акционерных обществ в Советской России, 1922-1927 гг. Дис. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2001.

Волчанский А.А. Специальное право («золотая акция») в российском гражданском законодательстве и порядок его осуществления. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Волгоград, 2011.

Вольф В.Ю. Основы учения о товариществах и акционерных обществах. М. 1927.

 Гаврилин Е.В. Управление государственными активами (акциями, долями) в хозяйственных обществах. Теория, методология, практика. М., 2006.

10. Гинько С.А. Управление в хозяйственных обществах: правовые аспекты. Дисс. канд. юрид. наук. С-П., 2009.

11. Горанова О.А. Концепция управления государственной собственностью в корпорациях (Социально-экономические аспекты). Дис. канд. экон. наук. М., 2002.

12. Гойхбарг А.Г. Очерки хозяйственного права. М., 1927.

13. Государственные корпорации в современной России: Доклад Экспертного совета при Комитете Совета Федерации по промышленной политике. 2008 // http://www.prompolit.ru.

14. Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые вопросы. М., 2006.

15. Дедов Д.И. Золотая акция: особенности правового статуса // Законодательство и экономика. 1995.

16. Дедов Д.И. «Золотая акция» и публичные интересы // Юрист. 2003. №9.

 

17. Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л.Маковский. М., 1998.

 

18. Жилинский С.Э. Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности): учебник. М., 2004.

19. Иванюк А.В. Государство в обороте // ЭЖ-Юрист. 2004. № 44.

20. Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву: Гражданское правоотношение. Критика теории «хозяйственного права». 3-е изд., испр.- М.: Статут.2009.

21. Каминка А.И. Акционерные компании. СПб., Т.1. 1902.

22. Кантор Н. Цели и принципы создания юридических лиц публично-правовыми образованиями // Хозяйство и право. 2004. N 5.

23. Касьяненко В. И. НЭП и акционерное предпринимательство. М., 1991.

24. Кирюшин С. Ю. Исторический опыт государственного регулирования акционерного предпринимательства в РСФСР в условиях новой экономической политики: Дис. д-ра ист. наук. Москва, 2003.

25. Корпоративное право: учебный курс: учебник / отв. ред. И.С.Шиткина. – М.: КНОРУС, 2011.

26. Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица. Статут. 2005.

27. Косякин К.С. Основания применения «золотой акции» и последствия ее необоснованного применения // Право и экономика. 2008. №9.

28. Круглый стол «Участие государства в акционерных обществах: правовые проблемы» // Предпринимательское право. 2009. № 3.

29. Кулагин М.И. Предпринимательство и право: опыт Запада. М., 1992.

30. Ломакин Д.В. Корпоративные правоотношения: общая теория и практика ее применения в хозяйственных обществах. М., 2008.

31. Ломакин Д.В. Корпоративные правоотношения как составная часть системы гражданско-правовых отношений: на примере хозяйственных обществ. Автореф. дисс. докт. юрид. наук. М, 2009.

32. Магомедова К.М. Совершенствование механизма государственного участия в управлении акционерными обществами с долей государства в капитале (на примере акционерных обществ Республики Дагестан). Автореф. дисс. канд. экон. наук. Махачкала, 2005.

33. Макарова О.А. Правовое положение акционерных обществ с государственным участием. С-П. 2011.

34. Мальгинов Г. Участие государства в корпоративных структурах // Журнал для акционеров. М., 1999

35. Мальченков Д.М. Повышение эффективности функционирования акционерных обществ с участием государства в капитале. Автореф. дисс. канд. экон. наук, М., 2010.

36. Михеева Н. Государство как акционер // ЭЖ-Юрист. 2004. № 44.

37. Молотников А.Е. Особенности участия государства в управлении акционерными обществами // Слияния и поглощения. 2009. № 4.

38. Молотников А.Е. Ответственность в акционерных обществах. М., 2006.

39. Плотников А. Когда интерес государственный // ЭЖ-Юрист. 2007. №34.

40. Попова Е.А. Механизмы повышения эффективности управления государственной собственностью в корпоративных структурах. Автореф. дисс. канд. экон. наук. М, 2009.

41. Предпринимательское право Российской Федерации: учебник / отв. ред. Е.П. Губин, П.Г. Лахно. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма: Инфра-М, 2010.

42. Пышкин И.И. Государство как акционер. М., 2007.

43. Пышкин И.И. Публично-правовые образования как акционеры. Дисс. канд. юрид. наук. М., 2004.

44. Публично-правовые образования в частном праве: Постатейный комментарий главы 5 Гражданского кодекса Российской Федерации. Под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2010.

45. Рассказов О.Л. Первые акционерные компании в России // История государства и права. №3. 2001.

 

46. Седых С.А. Стратегическое управление государственными пакетами акций (теоретико-методический аспект). Дис. канд. экон. наук. Москва, 2007.

 

47. Слыщенков В.А. Участие государства в отношениях, регулируемых гражданским правом: к вопросу о правовом положении государственных органов // Вестник гражданского права. 2010. № 6.

 

48. Суханов Е. А. Вступительная статья к учебнику торгового права Г.Ф. Шершеневича.// Шершеневич Г.Ф. Учебник торгового права. — М., 1994.

 

49. Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998.

50. Суханов Е.А. Правовая форма экономических отношений // Гражданское право России — частное право / Отв. ред. В.С. Ем. М., 2008. С. 24

 

51. Тарасов И.Т. Учение об акционерных компаниях. М., 2000.

 

52. Толстой Ю.К. О концепции развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. № 1.

 

53. Шершеневич Г.Ф. Курс торгового права. Т.1. СПб., 1908. С.403.

54. Шиткина И.С. Холдинги: правовое регулирование и корпоративное управление: Научно-практическое издание. М.: Волтерс Клувер, 2006.

55. Черножуков М.В. Развитие акционерного права в России в XIX — начале XX вв., 1805-1917 гг. (Историко-правовое исследование). Дис. канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001.

56. Целовальников А.Б. Особенности управления и контроля в акционерных обществах, созданных в процессе приватизации государственного и муниципального имущества: эволюция современного законодательства. Дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2004.

57. Ярыгин А.В. Современные тенденции совершенствования корпоративного управления в компаниях с государственным участием // Вопросы экономики и права. 2011. №1.

58. Яцук А.С. Особенности корпоративных отношений с участием публично-правовых образований // http://www.jurvestnik.psu.ru/ru/ component/content/article/244-osobennosti-korporativnyx-otnoshenij-s-uc hastiem-publichno-pravovyx-obrazovanij.html.

59. Golden shares in the European Union: Shall they overcome?: Dissertation by Gaupp, Dirk, LL.M., MAI 45/05, Oct 2007.University of Exeter (United Kingdom), 2007.

 

60. Robert W. Emerson. Business Law. 4 ed. Barron’s Educational Series, Inc.2004.