Процесс реализации государственной политики

Ш

ним показателям: реагировать на изменения, происходящие п обществе и государстве; иметь комплексный характер и рас­сматривать любую проблему во взаимосвязи с другими про­блемами; должна быть эффективной и результативной; должна пользоваться доверием населения.

Государственная политика начинается с анализа ситуации и выявления списка проблем. В государственной политике проблема понимается как противоречие между постоянно воз­никающими человеческими потребностями и возможностью государства и общества их удовлетворять¹. Появление или нали-чие какой-то проблемы не означает, что она обязательно будет решаться органами государственной власти. Общественная проблема попадает в поле зрения субъектов политики посред­ством механизма формирования политической повестки дня, который заключается в продвижении конкретного обществен­ного вопроса в плоскость официального признания, рассмотре­ния и обсуждения. Политическая повестка дня — совокупность актуальных социальных проблем, отражающих потребности общества или отдельных групп интересов, на которые субъек­ты государственного управления готовы обратить внимание и способны реагировать.

Мировая наука фиксирует несколько точек зрения по пово­ду формирования политической повестки дня. Современный американский политолог Дж. Андерсон считает, что повестка дня образуется из требований, которые политики выбирают сами, поняв, что пришла пора на них прореагировать или создать видимость такой реакции. Американский политолог Э. Дауне обосновал пять основных стадий «цикла поддержания внимания к вопросу»: 1) предпроблемная стадия — проблема обозначилась, находится на периферии общественного созна­ния, интерес к ней проявляется со стороны экспертов и групп интересов; 2) этап «тревожного открытия и эйфорического эн­тузиазма» — интерес к проблеме резко возрастает, появляются призывы к ее решению; 3) этап уяснения «цены вопроса» — общество осознает, каких затрат требует решение проблемы; если затраты слишком велики, интерес к проблеме угасает; 4) постпроблемная стадия — проблема оттесняется в «сумереч­ную зону» другими насущными проблемами; 5) стадия «группы поддержки» — группа интересов или группа поддержки этой проблемы инициирует начало нового цикла. Канадский поли­толог Л. Пал пришел к заключению, что нет единой формулы,

¹ См.: Лобанов В.В. Государственное управление и общественная по­литика. СПб., 2004. С. 107.

объясняющей почему та или иная ситуация воспринимается как проблема, становится публичной, выводится на официаль­ный уровень¹. Можно сказать, что выделение проблемы носит открытый характер.

Общественная ситуация приобретает статус государственной проблемы на основании следующих критериев: она должна быть поддержана общественным мнением и должна лоббироваться достаточно влиятельной группой интересов; информация о ней должна быть доступной, т.е. озвученной через СМИ; проблема должна признаваться органами публичной власти и получить «институциональную» формулировку; проблема должна быть решаема в сложившихся условиях и при имеющихся в рас­поряжении органов власти ресурсов.

Формирование политической повестки дня связано с про­цессом рационализации и оптимизации государственной поли­тики, т.е. с выявлением приоритетных сфер, проблем и целей, которым нужны поддержка и участие государства. Сложилось несколько подходов к определению приоритетов политики: 1) политический подход — выбор зависит от расстановки политических сил, взаимоотношений между политическими партиями и обществом; 2) субъективный подход — выбор про­исходит исходя из разрыва между социальными потребностями и возможностями их удовлетворения (чем больше разрыв, тем вероятнее выбор); 3) объективный подход — выбор основан на количественных показателях, например, степень серьезности проблемы, ее последствия и пр. Механизмами и инструментами выбора приоритетов являются: метод аналогий, разработка сценариев, анализ предпочтений, экспертные заключения.

Государственная политика есть преобразование полити­ческих целей в государственные программы и практические действия по достижению соответствующих результатов. Ре­ализация государственной политики — планомерный процесс использования органами публичной власти и институтами гражданского общества имеющихся в их распоряжении ресур­сов для достижения поставленных целей. Процесс реализации политики — это совокупность взаимосвязанных мер и форм поведения, который следует отличать от выполнения политики как результата. На этапе разработки государственной политики

¹ Дегтярев А.А. Процесс принятия и осуществления решений в публич­но-государственной политике: динамический цикл и его основные фазы// Полис. 2004. № 4. С. 158-166.

и целях ее эффективной реализации определяется система ин-ггрументов и методов, с помощью которых будут выполняться шишируемые мероприятия, т.е. формируется оптимальный механизм реализации политики. Он включает организационно-управленческую, нормативно-правовую основу, финансово-экономическую компоненту, систему управления персоналом. Выполнение политики может осуществляться как: линейный процесс реализации планов; действия по определенным пра-нилам; система взаимосвязанных мероприятий.

Реализация государственной политики начинается после принятия соответствующего нормативного акта, но еще в про­цессе разработки политики важно предусмотреть наличие пра-иового обеспечения готовящихся государственных решений. Качество системы правового регулирования государственной политики относят к факторам ее эффективности. Выделя­ют несколько уровней правового регулирования политики: I) Конституция, где определены принципы построения сис­темы власти и принципы формирования государственной политики; 2) федеральные конституционные законы, право­вые акты Президента РФ, Правительства РФ, положения о государственных органах, отражающие приоритеты, цели, функции в определенной сфере; 3) видовые федеральные зако­ны, постановления Правительства РФ о целевых программах; 4) подзаконные акты, нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, отражающие вопросы регули­рования деятельности по реализации политики в конкретной сфере; 5) государственные контракты, заключенные на предмет разработки и реализации государственных программ, в которых отражены требования к качеству исполнения и результатам деятельности; 6) распоряжения органов государственного управления (административного и оперативного характера),

судебные решения.

Важными элементами политического цикла являются контроль, мониторинг, оценка реализации государственной политики. Контроль государственной политики проводится уже на ранних стадиях ее реализации в целях выявления от­клонений от принятых норм и принятия мер по их устранению. Он может быть внешним и внутренним, в последнем выделяют вертикальный и горизонтальный уровни. В сфере государ­ственного управления существуют такие виды контроля, как: президентский, парламентский, административный, судебный и гражданский. Разновидностями контроля являются проверка, исполнение, надзор. Цели контроля зависят от конкретной ситуации (контроль в интересах граждан, политического

или административного руководства и пр.). Осуществляется контроль посредством контрольного механизма, включающего информационную систему (оценка результатов, мониторинг) и организационную систему (структуры и процедуры). К конт­рольным технологиям относят оценку программ, финансовые отчеты, аудиторские проверки, инспекции, опросы руково­дителей и пр.

Мониторинг — процесс регулярного сбора и анализа инфор­мации о ходе реализации политики, включающий механизм реагирования на возможные и реальные угрозы и отклонения от намеченного плана. Мониторинг слагается из информа­ционной, аналитической и оперативной подсистем. В основе мониторинга лежит система показателей (индикаторов). Мо­ниторинг проектов, целевых программ проводится с исполь­зованием таких групп индикаторов, как прямые и косвенные, количественные и качественные, специальные, сложные ин­дикаторы и индексы. Собранная информация анализируется — определяются типы и характер ошибок, отклонений, их вли­яние на достижение целей. Выработка рекомендаций по их устранению, внесению изменений в стратегию политики, ее содержание — задача оперативной системы. Результаты мони­торинга помогают уполномоченным на то органам в принятии решений о будущем политики/программы.

Оценка реализации государственной политики — совокуп­ность способов изучения и измерения фактических результатов завершенной или находящейся на стадии завершения полити­ки/программы, применяемая в целях ее совершенствования. Оценка есть сбор и анализ информации о конечных или про­межуточных результатах, определение изменений и современ­ного состояния, оценка выгод и затрат. Оценка, в отличие от мониторинга, проводится по мере необходимости, носит разо­вый характер. Проведение оценочных процедур необходимо на всех этапах политического цикла. Смысл оценки состоит в возможности усовершенствовать политику и определить ее результаты.

Оценка государственной политики складывается из таких элементов, как оценка процесса реализации, оценка послед­ствий, оценка результатов, оценка экономической эффектив­ности, оценка уровня удовлетворенности граждан, оценка инструментов, методов реализации политики^ Промежуточ­ные и обобщающие оценки различают по форме; мета-оценка объединяет результаты нескольких исследований. Оценка политики требует рассмотрения пяти элементов последней: за­трачиваемых ресурсов; проводимых мероприятий; полученных

Продуктов или услуг; результатов выполнения; последствий и аффектов. Оценочные исследования делят на две группы: науч­ные исследования — требуют значительных затрат времени, денег и квалифицированных специалистов (социологические опросы, наблюдение, экспертные оценки, моделирование, проведение 'экспериментов и т.д.); традиционные формы — близки полити­ческому и административному контролю за ходом принятия решений (парламентские слушания; отчеты руководителей; i осударственный аудит; разработка бюджета и др.).

После проведения оценки и представления ее результатов для руководителя возможно принятие следующих решений: продолжение политики/программы; успешное завершение; модификация политики/программы; прекращение при ее

неудаче.

Один из критериев эффективности выполнения политики — координация действий всех участников и организаторов про­цесса ее реализации. Выделяют следующие группы участни­ков исполнения политики: 1) индивиды; 2) общественные и политические организации, группы; 3) государственные институты и структуры; 4) политическая и финансовая элита. Координация политики — применяемые для достижения по­ставленных целей механизмы и методы согласования действий организационных структур и индивидов, участвующих в по­литическом цикле. Координация также осуществляется на всех этапах политического цикла. Различают политическую (согласование политических интересов) и административную (решение конкретных вопросов) координацию; вертикальную координацию (между организациями, находящимися в подчи­нении) и горизонтальную координацию (между организациями, независимыми друг от друга в правовом поле). Горизонтальная координация осуществляется посредством работы межведом­ственных комитетов (советов); ведущих организаций; приня­тия официальных договоров о взаимодействии. Вертикальная координация, соответственно, — через механизмы разделения труда, организационную иерархию. Россия является федера­тивным государством, и значимая роль в политическом цикле принадлежит межрегиональной координации.

К факторам эффективности политики можно отнести: во-первых, организационно-функциональные отношения внутри системы государственного управления: слабая реакция государственной политики, как правило, проявляется там, где отсутствует четкое разделение властных полномочий между различными государственными органами и организациями; во-вторых, качество разработанной политики, государствен-

ной программы или решения; в-третьих, точность заданий и их интерпретация исполнителями.