Концепция изменений

Оптимальный путь развития государственно-админитративного управления — это постоянные адаптационные реакции системы управ­ления на преобразования, которые происходят в обществе. Приспо­собление управленческих структур к меняющимся условиям требует проведения через определенные периоды реорганизации государствен­ных учреждений с целью использования ими инновационных возмож­ностей для выполнения своих базовых задач. Обыденными в научной литературе и административной политике стали слова «администра­тивная реформа». В этой связи необходимо уточнить методологиче­ские подходы к процессу административных реформ.

Прежде всего следует напомнить, что история нашей страны изо­билует правительственными замыслами, планами административных реформ, а административные реорганизации со времен Петра I про­водились каждым правителем как неотъемлемая часть внутренней го­сударственной политики, как превентивные меры в борьбе с револю­цией, народными массами, недовольными правлением. И всякий раз реформы проводились методами «давления сверху», «большого скач­ка», волевой кампании «подстегивания», «шоковой терапии». А в результате неудачные, непоследовательные, радикальные, не просчи­танные меры реформаторов приводили к прерыванию эволюционного развития, разрыву традиций, социальным потрясениям, перенапряже­нию масс. Думается, нам в будущем следует остерегаться далеко иду­щих планов подобных «революций сверху», утопических проектов ус­коренной модернизаций. Методологически важный урок из истории нашей страны и вывод: административная реформа как коренное пе­реустройство, проводимое волевым решением правителя — это миф. Административная система не должна переживать «встряски», очеред­ные кампании реформаторского зуда, она должна функционировать как изменяющаяся, адаптивная, открытая система. Ее сущностной ха­рактеристикой выступает управляемая эволюция. Состояние постоянных адаптационных изменений администрации — один из признаков ее здоровья.

Изменения в системе административного управления — это пере­мены, происходящие внутри системы, а также в ее связях с общест­венной средой.

Изменения представляют собой кристаллизацию возможностей для новых действий: новые направления в политике, новые поведен­ческие стереотипы, новые структуры, новые методологии, новые услу­ги и новые идеи в обеспечении маркетинга, основанные на переос­мыслении структурной концепции организаций. Архитектура измене­ний включает в себя обеспечение возможностей для новых и, как ожидается, более продуктивных действий.

Таким образом, управление изменениями — это:

— новая стратегия реформ, инновационный технологический метод обеспечения политической стабильности общественного прогресса;

— политика разумного сочетания модернизации и конструктивно­го консерватизма;

— осознанное (осмысленное, целенаправленное) государственно-управляющее воздействие на процессе административных, полити­ческих, экономических, социальных отношений во властных структурах и обществе с целью адаптации к новым рыночным условиям, воспита­ния готовности людей к переменам, предупреждения и минимизации конфликтов переходного периода;

— система планируемых, мер по внедрению правовых и полити­ко-административных новаций в ткань государственного и муници­пального управления с целью повышения эффективности функциони­рования институтов власти и обеспечения их гомеостазисной роли в обществе;

— тактика постепенных, поэтапных шагов на пути эволюционно­го развития, манера (стиль) действий по осуществлению конкретных вмешательств в управленческие и общественные процессы, предусмат­ривающая приверженность общества национальным традициям, куль­турно-историческим ценностям и сознательное использование тради­ций (включая религию) в процессе изменений;

— политико-правовой механизм адаптации системы государствен­ного управления в условиях нестабильного, конфликтующего, быстро изменяющегося общества, т. е. механизм антикризисного управления общественными отношениями.

• Управление изменениями в административной сфере как вся­кое управляющее воздействие должно основываться на закономерно­стях, выявленных наукой управления.

• Управляющее воздействие означает прежде всего сознательное начало, этап целеполагания, разработки концепции, задач (зачем нужно воздействие, к чему способно привести).

На этом этапе необходима разработка шкалы показателей, крите­риев социальной эффективности системы государственно-администра­тивного управления, отвечающих высоким требованиям соответствия государственного управления, его институтов, функций, профессио­нальной культуры государственных служащих потребностям общест­венной жизни, запросам, ожиданиям, интересам граждан.

Управляющее воздействие непременно содержит организационную составляющую, суть которой в направлении и практическом осущест­влении взаимодействия людей. Организационное воздействие имеет два «среза»: статичный (структурный) и динамичный (функциональ­ный); оба взаимообусловлены.

На этом этапе необходимо определить субъекта управления изме­нениями, его статус, компетенцию, функции, полномочия.

Всякое управляющее воздействие предполагает наличие субъекта, объекта управления и субъектно-объектных отношений. Кто должен проводить адаптационные изменения в административной среде?

Изменения внутренней природы системы госуправления никогда не добиться (что подтверждает вся отечественная история), если субъ­ект и объект реформ будут совпадать. Конечно, это не означает изо­ляцию административных работников, чиновников государственного и муниципального управления. Напротив, просвещенная бюрократия для того и нужна, чтобы фильтровать, канализировать и технологизи-ровать реформаторские начинания политиков и ученых-управленцев в соответствии с действующими нормами и собственной компетенци-.ей. Управление как процесс организации и исполнения замыслов ре­форм открывает заблокированные каналы коммуникации. Рядовые члены госаппарата способствуют изменениям своими знаниями и идеями, которые часто отличны и более значимы, чем идеи пред­ставителей верхнего эшелона власти, в меньшей степени ощущающих проблемы государственной (муниципальной) службы.

Главным стратегическим органом управления изменениями и реали­зации концепции реформ в системе госуправления может стать, на наш взгляд, Комиссия (центральная, межведомственная) по вопросам государственного строительства, управления и госслужбы при Прези­денте Российской Федерации — постоянно действующий федераль­ный государственный орган, состоящий из четырех категорий лиц: представителей государственной власти (палат Федерального Собра­ния РФ, других ветвей власти, Госсовета), т. е. должностных лиц ка­тегории «А»; правительственной администрации (инспекции), т. е. должностных лиц категории «В»; ученых-специалистов в данной сфе­ре и общественных экспертов.

Назначение (миссия) Комиссии — принятие основных решений по развертыванию и реализации реформ, координации действий вла­сти и общества при проведении изменений.

Функции стратегического органа управления изменениями:

— властно-политическое опосредование социальных интересов и взаимодействий;

— согласующая функция. Предупредить конфликтную форму по­литического участия в ходе реформ, объединить в целостную систему политические силы, представляющие различные социальные интересы;

— политическое руководство системой государственного управле­ния (СГУ) путем выработки целей и программы реформирования СГУ;

— политическая социализация государственных служащих, руко­водителей и работников госаппарата, привлечение их к политическо­му участию, реформированию СГУ;

— проектно-нормативная;

— надзорно-аналитическая (за ходом внедрения новаций и мони­торингом).

Каким концептуальным основам, принципам должно соответствовать развитие системы государственного управления? Они уже выявлены в ходе теоретических изысканий. В порядке систематизации и закреп­ления в сознании укажем важнейшие принципы управления транс­формационными процессами в системе государственно-администра­тивного управления:

— гуманизация и демократизация управления, т. е. изменение са­мой сущности системы государственного управления, преодоление од­ностороннего — «сверху» — административно-командного руковод­ства, вовлечение всего интеллектуального и организационного потен­циала общества в решение общенациональных задач; подчиненность всей системы управления приоритету права, качества жизни людей;

— интернационализация управления. Развитие человеческой ци­вилизации демонстрирует рост наднациональных потребностей и ин­тересов людей всех континентов. Очевидно не только сохранение, но и развитие этой тенденции в наступившем веке. Вместе с тем ученые мира представляют неопровержимые доказательства ограниченности ресурсов планеты. Проблемы безопасности и качества жизни приоб­ретают характер глобальных, требуют от тех, кто способен участвовать в их решении, новой парадигмы мышления и поведения.

Бесспорным является то, что глобальные проблемы можно решать только сообща, при межгосударственном сотрудничестве в рамках ми­рового сообщества с согласованным, скоординированным государст­венным управлением в каждой стране.

22.2. Закономерности организационных изменений

Что касается динамики преобразований, то темп и масштаб пре­образования в конкретном административном ведомстве, государст­венном органе зависит от конкретной ситуации. Основой для принятия решения о проведении реорганизации должен стать тщательный анализ положения дел и их оценка.

Определение настоящего состояния предполагает оценку внутренней ситуации в организации и ее способности к осуществлению изменений, сбор данных о существующем в организации техническом уровне, ее культуре и политической обстановке, а также попытки, предпринимае­мые с целью получить поддержку основных сторон, вовлеченных в про­цесс предполагаемых изменений. Одновременно изучаются внешние силы и факторы, которые могут повлиять на эффективность организа­ции в будущем.

Необходимой процедурой в этом процессе является организацион­ный анализ, с помощью которого персонал выявляет ошибки и затем поправляет их, внося изменения в стратегию организации,

Этот анализ проходит на двух уровнях. Первый представляет со­бой как бы простую петлю, что означает простую идентификацию и исправление ошибок, при этом остаются вне внимания причины их возникновения и породившие их обстоятельства, факты.

На основе собранной информации руководство организации должно обнаружить, идентифицировать и сформулировать существую­щие проблемы. Это можно сделать, собрав постоянно повторяющиеся жалобы работников; установить причину невыполнения заданий, вы­явить незаконченную, ненужную или повторяющуюся бумажную ра­боту; установить несоответствие целей подразделения общим целям организации.

Такой подход часто определяют как реактивное управление, кото­рое называют также, управлением по отклонениям (это действия руко­водства по восстановлению нормального хода работы при появлении отклонений), ориентируется лишь на явно выраженные признаки проблемы. О недостатках в работе организации руководство должно узнавать не от клиентов, а от служащих. Руководитель должен требо­вать от подчиненных самодисциплины и общего внимания к качеству работы государственного учреждения.

Активное управление ориентировано на будущее, стратегию. От­крытое обсуждение стратегии способствует развитию анализа на уров­не «двойной петли». Служащих нужно поощрять высказывать свое мнение о задачах организации и методах их решения. Иначе высшего уровня анализа не достичь, от чего в конце концов пострадает орга­низация.

На уровне «двойной петли» затрагиваются основные стратегии и цели, устанавливаются условия решения неотложной проблемы и меры решения проблем.

Стратегическое управление выражается в действиях, направленных на извлечение максимальных выгод из сильных сторон организации с использованием благоприятных условий внутри и вне ее.

Организационный анализ проходит в несколько этапов.

На первом этапе создается рабочая группа — команда, усилия ко­торой направляются на изыскание способов, средств, технологий для повышения эффективности деятельности организации.

Смысл и правила формирования рабочей команды в том, чтобы све­сти вместе людей и наладить их личные взаимоотношения, чтобы они могли согласованно двигаться к единой цели.

Иногда это специальные группы, членам которой поручается осо­бое,задание, иногда — более широкий смысл — все работники, со­вместно преследующие общие цели организации.

Формирование рабочей команды может происходить с помощью организации посредничества. Посредником может быть консультант (внешний, внутренний) или неофициальный лидер, представляющий интересы коллег и доводящий жалобы до сведения.руководства. В любом случае посредник должен наладить тесный контакт и с кли­ентами, и с персоналом организации, уметь сотрудничать с коллекти­вом и его администрацией, пользоваться самыми различными спосо­бами разрешения конфликтов — от простого выслушивания до пред­намеренной конфронтации.

К эффективным связующим структурам относятся регулярные со­вещания линейных руководителей с лидерами рабочих групп, совме­стная разработка планов, создание исследовательских групп по опре­деленным проблемам.

Рабочая группа (команда) по организации анализа собирает ин­формацию, в том числе:

— проводит опросы служащих, беседует с ними;

— анализирует рабочие заседания и проверяет, выполняются ли они;

— анализирует сложившийся порядок прохождения документов;

— сопоставляет общеорганизационные цели с целями, задачами, функциями подразделений;

— ей должно быть позволено руководствоваться собственными различными идеями, разрабатывать новые инициативы и программы.

Следующий важный шаг (стадия в управлении организационными изменениями) — поиски альтернативных решений, сформулирован­ных группой проблем. Варианты вырабатываются при общем согласии и активном участии служащих. Заключения группы обобщаются и представляются высшему руководству, которое, рассмотрев их, со­общает группе, какие рекомендации приняты, а какие нет и почему. Здесь особо важно подчеркнуть, что, прежде чем принять окончатель­ное решение, руководитель должен выслушать мнение всех членов группы-комиссии.

После принятия стратегии (программы) изменений начинается собственно процесс организационных изменений, или организацион­ное развитие.

536 Раздел III. Управленческий процесс как исполнение государственной (муниципальной) службы

Организационное развитие является собирательным термином, под. которым понимается как широкая философская концепция изменений, так и конкретная совокупность методов и техники изменений.

В широком контексте термин «организационное развитие» часто используется для обозначения глобальных программ изменений, за­трагивающих организацию в целом. Однако под ним может также по­ниматься и сама манера действий (тактика) по осуществлению кон­кретных вмешательств в организацию, ориентированных на осуществ­ление изменений.

Процесс, с помощью которого такие изменения управляются, столь же важен, как и задача (содержание) изменений сама по себе.

Организационное развитие включает два ключевых элемента: пере­распределение властных полномочий с упором на их разделение между многими субъектами, с тем чтобы обеспечить более высокую степень участия людей и процесс изменений в интересах развития. '

Итак, организационное развитие — это совокупность концепций и методов в широком диапазоне — стратегия вмешательства для осу­ществления плановых изменений, использующая групповые процессы и ориентированная на Культуру организации в целом; долгосрочная программа вмешательства в социальные процессы организации с ис­пользованием принципов и практических подходов поведенческих наук, ориентированных на изменение установок и поведение людей, котррые будут способствовать повышению эффективности организа­ции.

Применение фактора организационного развития особенно целесооб­разно в тех случаях, когда:

1) существующая природа организации препятствует достижению е цели;

2) необходимо повысить способность организации адаптироваться к изменениям внешней среды;

3) внедряются новые технологии и методы работы, что требует изменения структуры, систем и установок людей;

4) есть потребность создать новые «оперативные единицы» (в са­мом широком смысле), для того чтобы максимально эффективно ис­пользовать сотрудников, затрагиваемых этими изменениями.

В управлении организационными изменениями необходимо учи­тывать следующие закономерности:

• организационное развитие характеризуется множеством взаимо­зависимых интересов и обязательств. Отсюда следует, что можно опираться на множество разнообразных аналитических и управленче­ских методов. Относительно выбора технологических решений по­явился даже особый термин — «организационное сопряжение», отра­жающий необходимость для организаций учитывать и интегрировать в свою деятельность одновременно несколько процессов;

• если программа организационного развития является локализо­ванной (возможно, для одного подразделения организации в началь­ном варианте), то будущее состояние этого подразделения также ну­ждается в расшифровке и, очевидно, формулировка его стратегии развития должна быть согласованной с формулировкой миссии орга­низации в целом;

• на начальном этапе определение будущего состояния неизбеж­но формулируется в самых общих терминах, а затем развивается и уточняется по мере развития процесса. Это неизбежно, ибо госу­дарственное учреждение — открытая система, и сложные проблемы ее изменений характеризуются такими особенностями, как противо­речивые приоритеты, отсутствие единственности решения и неодно­значность основных проблем.

Процесс организационного развития можно понять, используя об­щую схему, основанную на рассмотрении организации как «открытой системы». Эта схема базируется на концепции трех «состояний»:

— определение будущего состояния (где мы хотели бы находить­ся?);

— диагностика настоящего состояния (где мы сейчас находимся?);

— управление переходным состоянием (где и как мы осуществляем вмешательство? — пути достижения).

Процесс начинается с определения будущего состояния. Здесь имеется в виду разработка формулировки гипотезы по поводу миссии организации: это письменное описание предполагаемого поведения организации в зафиксированной точке будущего и, возможно, проме­жуточных целей.

Процесс организационного развития можно разделить на семь от­дельных этапов:

Определение будущего состояния

Диагностика

настоящего

Управление переходом 5. Определение целей изменения 6. Осуществление изменений и развивающих мероприятий. 7. Оценка и закрепление изменений

Где мы хотели бы находиться? Согласование предназначения миссии организации

состояния

Где мы находимся сейчас?

2. Оценка внешних

и внутренних условий.

3. Сбор данных.

4. Обеспечение
вовлеченности

Избирая подход организационного развития, руководство админи­стративного ведомства (государственного органа) должно предвидеть и предусмотреть затраты на реорганизацию.

22.3. Затраты на реорганизацию

Любая реорганизация требует средств и имеет смысл, если выгоды от ее проведения будут превышать затраты. Мы не всегда представля­ем себе совокупность затрат на реорганизацию. Эту проблему практи­ка трактует упрощенно, упуская из виду существенные элементы. По­этому проблемы составных элементов затрат на реорганизацию заслу­живают внимания. Термину «затраты» мы придаем праксеологическое значение, т. е. включаем в него все отрицательно оцениваемые по­следствия реорганизации независимо от того, можно ли представить их в денежном выражении.

1. Непосредственные финансовые затраты. Это, пожалуй, единственный элемент, о котором никогда не забывают. Часто приходится платить за разработку концепции и за усилия, требующиеся для вне­дрения ее в жизнь.

2. Переходный период в работе учреждения. Каждое учреждение, каждый административный орган в период реорганизации ослабляется прежде всего по той причине, что значительная часть энергии отвле­чена на процесс реорганизации. Временно снижается производитель­ность труда. Особо сложное положение может возникнуть, если в мо­мент этого временного ослабления учреждение сталкивается с трудно­стями, вызванными неблагоприятными изменениями во внешней обстановке. Практический совет здесь такой: следует избегать реорга­низации в период увеличения работы.

3. Усиление давления на учреждение. Эта проблема тесно связана с предыдущей. Существует определенная закономерность, состоящая в том, что период ослабления, переживаемый каким-то учреждением, как бы вызывает усиление всевозможного давления на него. Каждый человек в учреждении и каждый не удовлетворенный чем-либо «кооперант» учитывает, что в период реорганизации многие уже закрытые дела могут быть снова рассмотрены. Учреждение, переживающее ре­
организацию, в некоторых случаях поддается нажиму, которому не поддалось бы в нормальных условиях. Этот момент весьма важен, но, как правило, не учитывается в качестве элемента затрат реорганиза­ции.

4. Опасность для специалистов. Если вследствие реорганизации будет принят другой, чем был до этого, критерий распределения рабо­ты между участниками реорганизуемого коллектива, то диапазон спе­циализации изменится. Ликвидация некоторых должностей или заме­на их другими зачеркивает пригодность значительной части приобре­тенной работниками специализации. Приобретение специализации требовало, как правило, много времени. Трудно надеяться на актив­ность, направленную на повышение квалификации, когда определен­но вырисовывается перспектива реорганизации учреждения.

5. Разрушение социальной специализации. Каждое структурное под­разделение, как и каждое рабочее место, взаимодействует с целым ря­дом других подразделений и рабочих мест. Круг взаимного сотрудни­чества обычно определяется предписаниями. Но, во-первых, соблюде­нию этих/как и всяких других, предписаний необходимо научиться, а во-вторых, речь идет о живых людях со всем багажом их привычек, навыков, предубеждений, пристрастий и даже предрассудков, с мно­гообразием индивидуальностей. В ходе текущей работы эти люди должны познакомиться и выработать совместный modus vivendi, что нередко является неотъемлемым условием плодотворной работы.
Именно modus vivendi (образ жизни — лат.) представляет собой свое­ образную ценность, полная потеря которой наступает вследствие пе­рестановки людей, вызванной реорганизацией.

6. Проблема машинального исполнения и рутины. На многих долж­ностях можно найти такие повторяющиеся функции, которые после приобретения известного навыка выполняются без какого-либо умст­венного усилия (точнее говоря, с минимальным усилием). Не нужно доказывать, что переход к машинальному исполнению функций, ко­торые когда-то требовали напряженного внимания и умственных уси­лий, является важным источником экономии энергии и ускоряет ра­боту. Изменяя круг обязанностей отдельных работников, реорганиза­ция отнимает у людей на определенное время выгоду, приобретенную благодаря машинальному исполнению некоторых работ. Проблема цепной реакции. Реорганизация в исключительном случае затрагивает только одно реорганизуемое структурное подразде­ление. Как правило, она воздействует и на окружение. Независимо от того, имеют ли последствия реорганизации положительное или отри­цательное значение для окружения, подразделения несут определен­ные потери вследствие ревизии прежних отношений и форм взаимно­го сотрудничества с отделом, который был преобразован.

8. Ослабление эффективности инструкций и предписаний. Реорга­низация уменьшает эффективность действия правовых предписаний, приводит к широкой отмене многих из них, вызывает скептицизм по
отношению к различным правовым нормам, относящимся к данной отрасли. Следует отметить, что любая реорганизация учреждения не может обойтись без отмены значительной части предписаний и инст­рукций.

Нарушение непрерывности деятельности (нарушение микропо­литики администрации). Ранее рассматривалась проблема разработки руководителем учреждения собственной политики. При неорганиза­ции все усилия, направленные на ее достижение, будут потеряны, так как ликвидируется единица, которая ею руководствовалась. В админи­стративной практике есть вопросы одноразовые, но есть вопросы и проблемы постоянные, смысл и последствия которых проявляются только при сохранении в течение какого-то времени определенной линии поведения, когда текущие решения сохраняют свою связь и последовательность с предыдущими. Реорганизация, ликвидируя су­ществующие единицы и коллективы, создавая на их местах новые, нарушает непрерывность процесса деятельности.

Указанные проблемы (затраты) перечислены отнюдь не для того, чтобы отвратить читателя от реорганизаций, а в целях актуализации темы технологического обеспечения, сопровождения организацион­ных перемен.

22.4. Психологическая подготовка организационных