Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: структура и юридическая новизна

Законодательство об административных правонарушениях Российской Федерации состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с его положениями законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 1.1; ч.1 ст. 2.1). Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях ориентирован на защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина, собственности независимо от ее форм, условий нормальной жизнедеятельности россиян. Его роль в охране правопорядка трудно переоценить.

Во-первых, Кодекс берет под правовую защиту широчайший круг общественных отношений - права и свободы человека и гражданина, собственность, общественную безопасность, экономические интересы физических и юридических лиц и др.

Во-вторых, адресован практически всем гражданам, должностным лицам, индивидуальным предпринимателям, организациям, правомерное поведение которых связывается с соблюдением установленных в Кодексе запретов.

В-третьих, Кодекс определяет рамки законной деятельности органов, должностных лиц по применению норм административной ответственности, демократическую процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях.

В кодексе сосредоточены и общие принципы, основы законодательства об административных правонарушениях, и составы конкретных административных правонарушений, за которые установлена ответственность на федеральном уровне, и процессуальные правила рассмотрения дел об административных правонарушениях, и их подсудность (подведомственность), и порядок исполнения постановлений о наложении административного наказания. Сделано это в целях удобства пользования данным правовым актом должностными лицами органов государственного контроля (надзора), не являющимися юристами-профессионалами.

По своему содержанию КоАП РФ является комплексным нормативным правовым актом: в нем кодифицированы материальные нормы, определяющие основания и пределы административной ответственности; нормы, закрепляющие систему и полномочия органов, должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях; процессуальные нормы, регулирующие порядок производства по делам об этих правонарушениях. Эта особенность предопределила и структуру КоАП РФ.

Он состоит из пяти разделов, включающих в себя 32 главы, которые содержат более 600 статей[2]: Раздел I. Общие положения; Раздел II. Особенная часть; Раздел III. Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях; Раздел IV. Производство по делам об административных правонарушениях; Раздел V. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.

Следует отметить, что впервые, в отличие от ранее действовавшего КоАП РСФСР, действующих Уголовного кодекса РФ и других кодексов, в Кодексе использована не сплошная нумерация статей, а поглавная. Первая цифра статьи означает, к какой главе она принадлежит, последующая (или последующие) - номер статьи в той или и иной главе. По-видимому, законодатели предложили именно такую нумерацию для удобства внесения необходимых последующих поправок в Кодекс.

Кодекс дает четкое представление о современном российском законодательстве об административных правонарушениях, которое состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации (ст.1). Новизна этого правового установления в том, что на федеральном уровне вопросы административной ответственности не могут отныне регулироваться другими нормативными актами, кроме Кодекса.

С его введением в действие с 1 июля 2002 года другие законодательные акты утратили свою юридическую силу. Были отменены 135 законодательных актов РСФСР, Российской Федерации, во многие действующие законы были внесены соответствующие изменения. Это значительно повысило уровень законности в сфере применения административного принуждения.

С учетом статьи 72 Конституции Российской Федерации (“В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: … к) административное, административно – процессуальное… законодательство…”) в статье 1.3 КоАП РФ дается разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов. К ведению Российской Федерации относится установление: общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, перечня видов административных наказаний и правил их применения, административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе норм об ответственности за нарушение требований федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, порядка производства, в том числе установления мер обеспечения производства (доставления, задержания, осмотра и т.д.), порядка исполнения постановлений о наложении административных наказаний.

Вне пределов ведения Российской Федерации правовое регулирование в сфере ответственности за административные правонарушения осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, административная ответственность за правонарушения, имеющие региональное значение, например, нарушение правил благоустройства населенных пунктов, общественного порядка и т.п., в Кодексе не предусмотрена. Она устанавливается законами субъектов Российской Федерации.

В КоАП РФ закреплено правило о том, что все нормы об административных правонарушениях на федеральном уровне должны включаться в него, а нормы субъектов Российской Федерации должны приниматься только в форме законов. Субъекты Российской Федерации издавать законы по названным вопросам не вправе, не могут они устанавливать за нарушение своих законов административные наказания, за исключением предупреждения и административного штрафа. Это не только повышает роль федерального закона в регулировании административной ответственности, но и создает гарантии обеспечения единого масштаба этой ответственности на всей территории России.

В новом КоАП РФ акцент сделан на защите интересов, в первую очередь, прав и законных интересов граждан, а не государства. Этому полностью посвящена одна из самых объемных глава об ответственности за нарушение избирательных, трудовых, социально-экономических прав и законных интересов граждан. Эта идея пронизывает все содержание Кодекса, его установлений.

Специальные главы посвящены экологическим правонарушениям, правонарушениям в области информации, торговли, общественной безопасности и защите других конституционных прав граждан. С учетом требований Конституции и Европейской конвенции о правах человека и гражданина детально разработана процессуальная часть КоАП РФ с целью гарантирования прав как потерпевших, так и лиц, привлекаемых к ответственности. Любое постановление об административных правонарушениях, кем бы оно ни было принято, может быть обжаловано, опротестовано в вышестоящие судебные инстанции.

Впервые в Кодексе, в отличие от ранее действовавшего КоАП РСФСР, предусмотрена административная ответственность юридических лиц.

Это вызвано, прежде всего, изменениями социально-экономической структуры нашего общества. До принятия нового Кодекса их ответственность за совершение административных правонарушений устанавливалась отдельными нормами федеральных законов или законов субъектов Российской Федерации.

Определение юридического лица в качестве субъекта ответственности потребовало пересмотра традиционных институтов данного вида юридической ответственности, введения новых установлений в законодательстве об административных правонарушениях.

Во-первых, Кодекс исходит из того, что соблюдение административно-правовых норм, правил, стандартов является обязанностью не только физических, но и юридических лиц. К сожалению, в принятом КоАП РФ понятие “юридическое лицо” отсутствует, поэтому логично предположить, что законодатель оперирует в данном случае понятием юридического лица, признаки которого закреплены в гражданском законодательстве (глава 4 ГК РФ. Часть первая).

Во-вторых, впервые в законодательстве об административной ответственности вводится понятие вины юридического лица в совершении административного правонарушения. Виновным оно может быть признано в том случае, если будет установлено, что у юридического лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность.

В-третьих, юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, если это предусмотрено в статьях Особенной части КоАП РФ.

В-четвертых, особенности правового статуса предопределили перечень видов применяемых к ним административных наказаний, к которым закон относит предупреждение, административный штраф, возмездное изъятие и конфискацию орудий совершения или предметов административного правонарушения.

КоАП РФ впервые дает четкое определение понятия “должностное лицо”, совпадающее с определением, содержащимся в статье 285 Уголовного кодекса РФ. Закон приравнивает к ним также лиц, выполняющих управленческие функции, как на государственных предприятиях, так и в организациях и на предприятиях других форм собственности, а также индивидуальные предприниматели. Эти лица несут повышенную ответственность за совершенные административные правонарушения наравне с должностными лицами органов государственной власти.

Сохраняя ответственность за совершение административных правонарушений военнослужащими и сотрудниками иных силовых структур в соответствии с дисциплинарными уставами, регламентирующими порядок прохождения службы в этих органах. Кодекс расширил круг административных правонарушений, за совершение которых указанные лица несут административную ответственность на общих основаниях (нарушение законодательство о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, ПДД и др.).

Закон четко определил административное наказание как установленную государством меру ответственности за совершение административного правонарушения (ч.1 ст. 3.1 Кодекса).

Существенные изменения претерпели санкции. В частности, исключены исправительные работы, которые по существу являются разновидностью “штрафа в рассрочку”.

По составам правонарушений, в штрафные санкции, за которые в ранее действовавшем КоАП РСФСР не вносились изменения (в них оставались мизерные штрафные санкции), максимальные пределы штрафов увеличены. Вместе с тем смягчены слишком жесткие санкции, принятые в последние годы. Это соответствует принципам справедливости и соразмерности, исходя из того, что штрафы должны быть строгими, но не разорительными.

По общему правилу предельные размеры штрафов установлены: для граждан - до 25 МРОТ, для должностных лиц и частных предпринимателей - до 50 МРОТ (ранее максимальные штрафы для граждан и должностных лиц были равны 100 МРОТ), для юридических лиц - до 1000 МРОТ.

Закон предусматривает и повышенные размеры административного штрафа для должностных лиц - 200 МРОТ, для юридических лиц - 5000 МРОТ. Их применение связывается с совершением определенных видов административных правонарушений, представляющих большую общественную опасность (нарушение законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территориальном море, об исключительной экономической зоне Российской Федерации и другие правонарушения, указанные в ст.3.4 Кодекса).

Максимальный срок лишения специального права, предоставленного физическому лицу, снижен с трех до двух лет.

Вводится новый вид санкций - дисквалификация, то есть лишение физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров, осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ, на срок от шести месяцев до трех лет. Дисквалификация предусмотрена за такие правонарушения, как фиктивное или преднамеренное банкротство, неправомерные действия при банкротстве, ненадлежащее управление юридическим лицом, совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий.

По новому КоАП РФ возмездное изъятие и конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права; административный арест; административное выдворение иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы Российской Федерации; дисквалификация могут назначаться только судьей.

Усложнение общественных отношений в сфере экономики, появление новых субъектов экономических отношений, расширение возможностей противоправных посягательств в рыночных условиях обусловили существенную реформацию механизма административно-юрисдикционной защиты экономических отношений. Это выразилось, прежде всего, в расширении административной ответственности за правонарушения в области предпринимательской деятельности, в установлении административного наказания за новые составы административных правонарушений в этой сфере - незаконное получение кредита, фиктивное или преднамеренное банкротство и другие.

В отдельные главы выделены административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, нарушения таможенных правил. Соответствующие нормы Налогового, Таможенного кодексов Российской Федерации и других федеральных законов утратили силу с введением в действие 1 июля 2002 г. КоАП РФ и ответственность за указанные виды административных правонарушений применяется в соответствии с новым Кодексом.

Нормы, предусматривающие административную ответственность за правонарушения в сфере экономики, ориентированы на защиту прав потребителя, вкладчика, то есть и для данных нормативных установлений приоритетной остается главная задача административно-деликтного законодательства защита прав человека, его законных интересов.

Раздел третий закрепляет систему субъектов административной юрисдикции, их полномочия по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях. Кодекс определяет компетенцию судей, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, федеральных органов исполнительной власти по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Кодекс внес существенные новеллы, основные из которых сводятся к следующему.

Во-первых, значительно повышена роль судей в рассмотрении дел об административных правонарушениях. Расширен круг рассматриваемых дел.

Во-вторых, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав закон определяет в качестве основного органа административной юрисдикции в отношении несовершеннолетних. Отдельные категории дел в отношении несовершеннолетних (безбилетный проезд, нарушения Правил дорожного движения) вправе рассматривать и иные органы, должностные лица. Но и они могут передавать дела об этих административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, на рассмотрение комиссий по делам несовершеннолетних.

В-третьих, значительно расширен круг федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. В Кодекс впервые включены в качестве органов, наделенных правом рассматривать дела о соответствующих правонарушениях, органы, осуществляющие государственный контроль в сфере информации и информатизации, органы, осуществляющие охрану государственных природных заповедников и национальных природных парков, органы, осуществляющие государственный контроль по карантину растений, а также за фитосанитарной обстановкой, по контролю за химизацией и использованием химических веществ в сельском хозяйстве, органы по земельным ресурсам и землепользованию, органы государственного энергетического надзора, другие органы.

В то же время такие органы, как комиссии по борьбе с пьянством, административные комиссии в кодексе в качестве субъектов административной юрисдикции на федеральном уровне не предусмотрены. При необходимости законодательный орган субъекта Российской Федерации может воссоздать такие органы административной юрисдикции (с учетом происшедших изменений в структуре и функциях органов самоуправления) - для рассмотрения дел об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена законами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Такой подход к формированию современной системы субъектов административной юрисдикции, видимо, оправдан, возложение функций по рассмотрению дел об административных правонарушениях, в основном, на контрольно-надзорные органы позволяет квалифицированно и в установленном законом сроки разрешить дела о правонарушениях, совершенных в определенной сфере деятельности. Дела об административных правонарушениях от имени соответствующих органов уполномочены разрешать определенные должностные лица (руководители органов, их структурных подразделений, иные должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорные полномочия).

В Кодексе значительное внимание уделено усилению гарантий законности при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях с тем, чтобы были обеспечены такие основополагающие принципы, как всесторонность, полнота и объективность выяснения всех обстоятельств совершенного правонарушения, законность и справедливость принимаемых решений.

В этих целях детально определено правовое положение участников производства по этим делам, расширен круг участников производства по делам об административных правонарушениях, к которым закон относит лиц, в отношении которых ведется производство по делу, потерпевших, законных представителей физического лица, законных представителей юридического лица, защитника и представителя, свидетелей, понятых, специалистов, экспертов, переводчиков, прокуроров, закреплены процессуальные права и обязанности каждого из них.

Допускается возможность рассмотрения дел об административных правонарушениях не только по месту совершения административного правонарушения, но и по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу.

Усилена охрана прав потерпевшего, который вправе знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, иметь представителя, обжаловать принимаемые решения.

В Кодекс включена специальная статья, которая подробно регламентирует порядок предоставления лицу, привлекаемому к административной ответственности, и потерпевшему юридической помощи. В качестве защитников лица, привлекаемого к административной ответственности, может участвовать не только адвокат, но и любое лицо, имеющее высшее юридическое образование.

Причем эти лица допускаются к участию в деле с момента административного задержания лица, привлекаемого к административной ответственности, или составления протокола об административном правонарушении. Им предоставляется право знакомиться со всеми материалами дела, предоставлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, приносить жалобы на решения.

В целях повышения результативности административно-процессуальной деятельности, обеспечения установления истины по делам об административных правонарушениях установлена ответственность за неисполнение процессуальных обязанностей (процессуальную ответственность) свидетелей, специалистов, экспертов и переводчиков за дачу заведомо ложных показаний, заключений и переводов.

В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре в Российской Федерации" в Кодексе отражены полномочия прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях.

Специальная глава – глава 26 Кодекса отведена вопросам, касающимся предмета доказывания, доказательствам и их оценке.

В целях обеспечения конституционных прав личности более четко регламентировано применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В их число, помимо административного задержания, личного досмотра, досмотра вещей, транспортных средств и изъятия вещей и документов у физических лиц, включены: доставление физического лица к месту составления протокола о правонарушении, привод, осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, транспортных средств, наложение ареста на товары, транспортные средства и иное имущество, принадлежащее юридическому лицу.

В отдельную главу – главу 28 выделены нормы, касающиеся порядка возбуждения дел и составления протоколов об административных правонарушениях.

В отличие от ранее действовавшего КоАП РСФСР, в Кодексе определены органы и должностные лица, которые вправе составлять протоколы и возбуждать дела об административных правонарушениях.

Усовершенствован институт обжалования и пересмотра постановлений, вынесенных по делам об административных правонарушениях. Не обжалованное и не опротестованное прокурором постановление вступает в законную силу по истечении десяти суток. Постановление, вынесенное судьей, может быть обжаловано (опротестовано) в вышестоящий суд. В суд обжалуются (опротестовываются) и постановления, вынесенные соответствующими должностными лицами. Таким образом, по всем делам об административных правонарушениях обеспечивается судебная защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Вместе с тем сохраняется возможность обжалования постановлений, вынесенных должностными лицами, вышестоящему должностному лицу, что, однако, не исключает последующую подачу жалобы в суд.

Кодексом предусматривается, что жалоба или протест прокурора на вынесенное постановление по делу должны быть рассмотрены в десятидневный срок со дня поступления, а на постановление о применении к правонарушителю взыскания в виде административного ареста - в течение суток.

Судья или вышестоящее должностное лицо при рассмотрении жалобы или протеста не связаны доводами, в них изложенными, и проверяют дело в полном объеме. При этом законность и обоснованность вынесенного постановления должны проверяться не только по материалам, находящимся в деле, но и с учетом дополнительно представленных доказательств. Таким образом, вводятся элементы апелляционного производства, что создает возможность обеспечить своевременное устранение нарушений закона, которые еще довольно часто допускаются при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Для усиления гарантий законности по делам об административных правонарушениях Кодексом предусмотрена возможность в установленных случаях судебного пересмотра постановлений, вступивших в законную силу, в том числе и Верховным Судом Российской Федерации.