Регулирование рынка ценных бумаг

5.1. Сущность, цели и принципы регулирования российского рынка ценных бумаг

Рынок ценных бумаг играет важную роль в системе перераспределения финансовых ресурсов государства и необходим для его нормального функционирования. Поэтому регулирование рынка ценных бумаг явля­ется важной задачей государства.

Регулирование рынка ценных бумаг — это упорядочение деятельно­сти на нем всех его участников и операций между ними со стороны орга­низаций, уполномоченных обществом на эти действия. Оно является важнейшей составляющей рынка ценных бумаг.

Регулирование рынка ценных бумаг:

* охватывает всех его участников (эмитентов, инвесторов, профес­
сиональных посредников, организаций инфраструктуры рынка);

* охватывает все виды деятельности и все виды операций на нем
(эмиссионные, посреднические, инвестиционные, спекулятивные,
залоговые, трастовые и т. п.);

* осуществляется органами или организациями, уполномоченными
выполнять функции регулирования.

В мировой практике различают две модели регулирования рынка ценных бумаг:

1. Регулирование фондового рынка является преимущественной функцией государственных органов. Лишь небольшую часть полно­мочий но надзору, контролю, установлению правил государство пе­редает объединениям профессиональных участников рынка ценных бумаг. Такая система регулирования сложилась во Франции. Госу­дарство максимально активно контролирует и вмешивается в регу­ляционный процесс на рынке, и лишь небольшая часть передается саморегулируемым организациям (СРО).

5.1. Сущность, цели и принципы регулирования российского рынка__ 199

2. При сохранении за государством основных контрольных позиций максимально возможный объем полномочий передается саморегу­лируемым организациям, при этом значительное место в контроле занимают не жесткие предписания, а установившиеся традиции, система согласований и переговоров. Эта система сложилась в Ве­ликобритании. Роль государства в регулировании минимальна, и основная доля регулирования принадлежит участникам рынка. -В большинстве стран мира государство идет по пути, среднему между этими двумя крайними моделями.

Общей тенденцией в мировой практике регулирования рынка ценных бумаг является создание самостоятельных ведоме гв или комиссий по цен­ным бумагам. Среди более чем 30 стран с развитыми рынками свыше 50% имеют самостоятельные ведомства по ценным бумагам, примерно в 15% стран регулирование рынка осуществляется министерствами финан­сов, в 15% стран существует смешанное управление. В некоторых странах с банковской моделью рынка (Германия, Австрия, Бельгия) основную от­ветственность за развитие фондового рынка несут центральный банк и орган банковского надзора. Швейцария является исключением, она не имеет цен­трализованного государственного органа, осуществляющего регулирование рынка ценных бумаг (эти функции переданы регионам).

Для России характерна в значительной степени американская мо­дель организации и регулирования финансового рынка, особенно это проявляется на законодательном и организационном уровнях. Россий­ской практикой перенята множественная модель саморегулирования, когда может существовать много СРО, привязанных к конкретным рын­кам (ММВБ-НФА, РТС-НАУФОР).

Процесс регулирования рынка ценных бумаг включает:

* создание нормативно-законодательной базы функционирования
рынка, т. е. разработку законов, постановлений, инструкций, пра­
вил, методических положений и других нормативных актов, кото­
рые ставят функционирование рынка на общепризнанную и всеми
соблюдаемую основу;

* отбор, лицензирование и аттестацию профессиональных участ­
ников рынка. Профессиональные участники рынка ценных бумаг
должны удовлетворять определенным требованиям по знаниям,
опыту и капиталу, устанавливаемым уполномоченными на это ре­
гулирующими органами или организациями;

» контроль за соблюден нем всеми участниками рынка норм и правил функционирования рынка, который выполняется соответствующи­ми контрольными органами;

Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг

«систему санкций за уклонение от норм и правил, установленных на бирже. Такими санкциями могут быть устные или письменные пре­дупреждения, ш графы, уголовные наказания, исключение из чле­нов биржи и др.;

* контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.

Существует четыре основных формы регулирования рынка ценных бумаг (рис. 5.1.1):

1 Государственное регулирование, опирающееся на законодатель­ство и нормы налогообложения; государственное регулирование биржевой деятельности, которое осуществляется государствен­ными органами, в компетенцию которых входит выполнение тех или иных функций регулирования.

2. Биржевое регулирование, основанное на правилах работы фондо­
вых бирж (фьючерсных бирж, фондовых отделов товарных и ва­
лютных бирж).

3. Саморегулирование, осуществляющееся через деятельность различ­
ных ассоциаций профессионалов фондового рынка. Здесь возможны
два варианта. С одной стороны, государство может передавать часть
своих функций по регулированию рынка уполномоченным или ото­
бранным им организациям профессиональных участников биржево­
го рынка. С другой стороны, последние могут сами договориться
о том, что созданная ими организация получает от них самих некие
права регулирования по отношению ко всем учредителям или участ­
никам данной биржи или всех бирж.

4. Общественное регулирование или регулирование через обществен­
ное мнение с помощью средств массовой информации. Так как
именно реакция общества в целом на какие-то действия на бирже­
вом рынке является первопричиной, по которой начинаются те или
иные регулятивные действия со стороны государства или профес­
сионалов рынка.

Регулирование рынка ценных бумаг обычно преследует следующие цели:

» поддержание порядка на рынке, создание нормальных условий для работы всех участников рынка;

* обеспечение соблюдения участниками законодательства при осу­
ществлении операций с ценными бумагами;

* защита участников рынка от недобросовестности и мошенничества
отдельных лиц или организаций, от преступных организаций и пре­
ступников вообще;

Рис. 5.1.1. Формы регулирования рынка ценных бумаг

* обеспечение свободного и открытого процесса ценообразования на
ценные бумаги на основе концентрации спроса и предложения;

» создание эффективного рынка, на котором всегда имеются стиму­лы для предпринимательской деятельности и на котором каждый риск адекватно вознаграждается;

* создание новых рынков, поддержка необходимых обществу рын­
ков и рыночных структур, рыночных нововведений и т. п.;

* воздействие на рынок с целью достижения каких-то обществен­
ных целей (например для повышения темпов роста экономики,
снижения уровня безработицы и т. д.).

Таким образом, основная цель регулирования рынка ценных бумаг состоит в обеспечении его устойчивости, сбалансированности и эффек­тивности.

Конкретные цели регулирования рынка ценных бумаг всегда опреде­ляются текущей экономической и бюджетной политикой, состоянием экономического роста и рядом других факторов.

Основными принципами регулирования рынка ценных бумаг явля­ются:

* разделение подходов к регулированию по отношению к внебирже­
вым участника рынка, с одной стороны, и к профессиональным уча­
стникам биржевого рынка — с другой; разделение подходов в регу­
лировании отношений между эмитентом и инвестором, с одной
стороны, и отношений с участием профессиональных участников
рынка — с другой;

* максимально возможное раскрытие информации обо всем, что де­
лается на биржевом рынке. Тем самым достигается не только воз­
можность получения участниками рынка информации, необходи­
мой для принятия деловых решений, но возрастает степень доверия
к бирже и ее членам;

* обеспечение гласности нормотворчества, публичное обсуждение
проблем рынка;

202________________________ Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг

* недопущение совмещения нормотворчества и нормоприменения
в одном органе управления или регулирования;

ф выделение тех ценных бумаг, которые в первую очередь нуждают­ся в тщательном регулировании (например инвестиционные цен­ные бумаги);

» принципы преемственности российской системы регулирования рынка ценных бумаг;

* принцип учета опыта мирового рынка и учета тенденций глобали­
зации финансовых рынков, а также предполагающий разработку
взвешенной политики по отношению к иностранным инвесторам и
иностранным участникам российского рынка ценных бумаг;

» принцип защиты прав владельцев и контроля за соблюдением их прав и интересов эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг;

* принцип единства нормативной базы, режима и методов регули­
рования рынка на всей территории РФ;

* принцип минимального государственного вмешательства и макси­
мального саморегулирования, основывающихся на минимизации
затрат из федерального бюджета, обязательность участия профес­
сиональных участников рынка в регулировании;

» принцип равных возможностей, включающий:

• стимулирование государством конкуренции на рынке ценных
бумаг через отсутствие преференций для отдельных его участ­
ников;

• обеспечение конкуренции между участниками рынка как меха­
низма объективного повышения качества услуг и снижения их
стоимости;

• равенство всех участников рынка перед органами, осуществля­
ющими его регулирование;

• гласное и конкурсное распределение государственной поддерж­
ки различных проектов на рынке;

• отсутствие преимуществ у государственных предприятий, функ­
ционирующих на рынке, перед коммерческими организациями;

• запрет государственным органам давать публ ичные оценки про­
фессиональным участникам рынка;

• отказ от государственного регулирования цен на услуги профес­
сиональных участников рынка (кроме компаний-реестродержа­
телей).

5.2. Государственное регулирование российского рынка ценных бумаг 203

Выделяют следующие методы регулирования рынка ценных бумаг:

* регистрация выпусков ценных бумаг, проспектов эмиссии;

* лицензирование профессиональных участников рынка ценных бумаг;

* аттестация специалистов инвестиционных институтов;

* страхование инвесторов;

* аудиторский и рейтинговый контроль за финансовым состоянием
эмитентов;

* надзор и контроль за проведением фондовых операций;

» регистрация и надзор за деятельностью обменных и клиринговых корпораций;

* раскрытие и публикация информации в соответствии с действую­
щим законодательством.

5.2. Государственное регулирование российского рынка ценных бумаг

Система государственного регулирования рынка ценных бумаг вклю­чает: 1) государственные и иные нормативные акты; 2) органы регули­рования и контроля. Она включает следующие основные направления (рис. 5.2.1).

Основными принципами государственного регулирования являются: Ф функциональное регулирование в сочетании с институциональным регулированием по вопросам организации контроля и надзора за деятельностью профессиональных участников рынка;

* использование механизмов саморегулирования рынка, создавае­
мых при помощи государства и под его контролем;

* распределение полномочий по регулированию рынка между РФ и
субъектами РФ, а также различными органами исполнительной
власти;

* приоритет в защите мелких инвесторов и населения, всех форм
коллективных инвестиций при развитии системы регулирования
рынка;

* приоритет в развитии системы инфраструктурных организаций;

* максимальное снижение и разделение рисков;

* поддержка конкуренции на рынке;

* предотвращение или частичное снятие конфликтов интересов на ос­
нове регулирования вопросов совмещения видов профессиональ­
ной деятельности.

Рис. 5.2.1. Государственное регулирование рынка ценных бумаг

5.2. Государственное регулирование российского рынка ценных бумаг 205

Роль государства в регулировании российского рынка ценных бумаг сводится к следующему:

* осуществление идеологической и законодательной функции (вы­
работка концепции развития рынка, программы ее реализации,
управление программой, создание законодательных актов для раз­
вития рынка);

* концентрация ресурсов (государственных и частных) на цели со­
здания инфраструктуры;

* установление требований к участникам операционных и учетных
стандартов;

» контроль финансовой устойчивости и безопасности рынка (регис­трация и контроль входа на рынок, регистрация ценных бумаг, над­зор за финансовым состоянием инвестиционных институтов, при­нятие мер по их оздоровлению, контроль соблюдения правовых и этических норм, применение санкций);

* создание системы информации о состоянии рынка ценных бумаг и
обеспечение ее открытости для инвесторов;

* формирование системы защиты инвесторов от потерь (в том
числе государственные или смешанные схемы страхования ин­
вестиций);

* предотвращение негативного воздействия на фондовый рынок дру­
гих видов государственного регулирования (монетарного, валютно­
го, фискального, налогового);

» предупреждение чрезмерного развития рынка государственных цен­ных бумаг, отвлекающих часть денежного предложения инвестици-„, онных ресурсов на покрытие непроизводственных расходов госу­дарства.

Согласно ст. 38 Закона «О рынке ценных бумаг» государственное ре­гулирование рынка ценных бумаг осуществляется путем:

* установления обязательных требований к деятельности эмитен­
тов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и ее стан­
дартов;

» государственной регистрации выпуска (дополнительного выпус­ка) эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг и конт­роля соблюдения эмитентами условий и обязательств, предусмот-

¹ ренных в них;

* лицензирования деятельности профессиональных участников рын­
ка ценных бумаг;

206________________________ Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг

* создания системы защиты прав владельцев и контроля за соблюде­
нием их прав эмитентами и профессиональными участниками рын­
ка ценных бумаг;

* запрещения и пресечения деятельности лиц, осуществляющих пред­
принимательскую деятельность на рынке ценных бумаг без соот­
ветствующей лицензии.

Представительные органы государственной власти и органы местного самоуправления устанавливают предельные объемы эмиссии ценных бумаг, эмитируемых органами власти соответствующего уровня. -

Регулированием рынка ценных бумаг на государственном уровне за­нимаются:

1) высшие органы власти:

• Федеральное Собрание рассматривает и утверждает законы, ре­
гулирующие рынок ценных бумаг;

• Президент издает указы;

• Правительство выпускает постановления, обычно в развитие
указов Президента;

2) государственные органы регулирования рынка ценных бумаг ми­
нистерского уровня.

Федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг является федеральным органом исполнительной власти по проведению государственной политики в области рынка ценных бумаг, контролю деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг через определение порядка их деятельности и по определению стандартов эмиссии ценных бумаг.

Основные функции и полномочия федерального органа исполнитель­ной власти по рынку ценных бумаг определены Федеральным законом «О рынке ценных бумаг» в ст. 42.

Федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг:

* осуществляет разработку основных направлений развития рынка
ценных бумаг и координацию деятельности федеральных органов
исполнительной власти по вопросам регулирования рынка ценных
бумаг;

* утверждает стандарты эмиссии ценных бумаг, проспектов ценных бу­
маг эмитентов, в том числе иностранных эмитентов, осуществляю­
щих эмиссию ценных бумаг на территории Российской Федерации, и
порядок государственной регистрации выпуска (дополнительного
выпуска) эмиссионных ценных бумаг, государственной регистрации

5.2. Государственное регулирование российского рынка ценных бумаг 207

отчетов об итогах выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг;» разрабатывает и утверждает единые требования к правилам осу­ществления профессиональной деятельности с ценными бумаг ами;

* устанавливает обязательные требования к операциям с ценными
бумагами, нормы допуска ценных бумаг к их публичному размеще-'
нию, обращению, котированию и листингу, расчетно-депозитар-
ной деятельности. Правила ведения учета и составления отчетно­
сти эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных
бумаг устанавливаются федеральным органом исполнительной
власти по рынку ценных бумаг совместно с Министерством фи­
нансов Российской Федерации;

» устанавливает обязательные требования к порядку ведения реестра;

* устанавливает порядок и осуществляет лицензирование различ­
ных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бу­
маг, а также приостанавливает или аннулирует указанные лицен­
зии в случае нарушения требований законодательства Российской
Федерации о ценных бумагах;

* выдает генеральные лицензии на осуществление деятельности по
лицензированию деятельности профессиональных участников
рынка ценных бумаг, а также приостанавливает или аннулирует
указанные лицензии;

* устанавливает порядок, осуществляет лицензирование и ведет реестр
саморегулируемых организаций профессиональных участников рын­
ка ценных бумаг и аннулирует указанные лицензии при нарушении
требований законодательства Российской Федерации о ценных бу­
магах, а также стандартов и требований, утвержденных федеральным
органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг;

* определяет стандарты деятельности инвестиционных, негосу­
дарственных пенсионных, страховых фондов и их управляющих
компаний, а также страховых компаний на рынке ценных бумаг;

» осуществляет контроль соблюдения эмитентами, профессио­нальными участниками рынка ценных бумаг, саморегулируемыми организациями профессиональных участников рынка ценных бу­маг требований законодательства Российской Федерации о цен­ных бумагах, стандартов и требований, утвержденных федераль­ным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг;

» контролирует порядок проведения операций с денежными сред­ствами или иным имуществом, совершаемых профессиональными

208________________________ Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг

участниками рынка ценных бумаг, в целях противодействия лега­лизации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;

* обеспечивает раскрытие информации о зарегистрированных вы­
пусках ценных бумаг, профессиональных участниках рынка цен­
ных бумаг и регулировании рынка ценных бумаг;

* обеспечивает создание общедоступной системы раскрытия инфор­
мации на рынке ценных бумаг;

* утверждает квалификационные требования, предъявляемые к ру­
ководителям и сотрудникам (работникам) профессиональных
участников рынка ценных бумаг, осуществляет их аттестацию
(проверку соответствия квалификации руководителей и работ­
ников предъявляемым квалификационным требованиям) в фор­
ме приема квалификационного экзамена и выдачи квалификаци­
онного аттестата, определяет порядок проведения аттестации,
перечень документов, подаваемых вместе с заявлением о допуске
к аттестации, количество и типы аттестатов, программы квали­
фикационных экзаменов и порядок их сдачи;

* разрабатывает проекты законодательных и иных нормативных ак­
тов, связанных с вопросами регулирования рынка ценных бумаг,
лицензирования деятельности его профессиональных участников,
саморегулируемых организаций профессиональных участников
рынка ценных бумаг, контролирует соблюдение законодательных
и нормативных актов о ценных бумагах, проводит их экспертизу;

* разрабатывает рекомендации по применению законодательства
Российской Федерации, регулирующего отношения, связанные
с функционированием рынка ценных бумаг;

* осуществляет руководство региональными отделениями феде­
рального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг;

* ведет реестр выданных, приостановленных и аннулированных ли­
цензий;

* устанавливает и определяет порядок допуска к первичному разме­
щению и обращению вне территории Российской Федерации цен­
ных бумаг, выпущенных эмитентами, зарегистрированными в Рос­
сийской Федерации;

» обращается в арбитражный суд с иском о ликвидации юриди­ческого лица, нарушившего требования законодательства Россий­ской Федерации о ценных бумагах, и о применении к нарушителям санкций, установленных законодательством Российской Федера­ции;

5.2. Государственное регулирование российского рынка ценных бумаг 209

* осуществляет надзор за соответствием объема выпуска эмиссион-i
ных ценных бумаг их количеству в обращении.

Федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг для осуществления своих полномочий создает свои территориальный органы. Существует 15 региональных отделений ФКЦБ.

Полномочия федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг не распространяются на процедуру эмиссии долговых обя­зательств Правительства Российской Федерации и ценных бумаг субъек­тов Российской Федерации.

* Министерство финансов РФ регистрирует выпуски ценных бумаг
корпораций, субъектов Федерации и органов местного самоуправ­
ления, лицензирует фондовые биржи, инвестиционные компании
и фонды, осуществляет выпуск государственных ценных бумаг и
регулирует их обращение;

» Центральный банк РФ регистрирует выпуски ценных бумаг кре­дитных организаций, осуществляет операции и регулирует поря­док осуществления кредитными организациями операций на от­крытом рынке ценных бумаг, устанавливает и контролирует антимонопольные требования к операциям на рынке ценных бу­маг и т. д.;

* Государственный комитет по антимонопольной политике устанав­
ливает антимонопольные правила и осуществляет контроль их ис­
полнения;

* Департамент по надзору за страховой деятельностью регулирует
особенности деятельности на рынке ценных бумаг страховых ком­
паний.

Государственное регулирование осуществляется в форме:

» прямого (административного);

» косвенного (экономического) регулирования.

Формой выражения государственного регулирования рынка ценных бумаг являются нормативно-правовые акты, с помощью которых осу­ществляется регулирование.

Прямое государственное регулирование состоит в разработке норм, правил и контроле их выполнения и включает в себя:

1. Создание законодательных актов.

Законодательной основой регулирования развития рынка ценных бу­маг являются нормативно-правовые акты, принятые в 1990-2004 гг., регулирующие различные стороны деятельности его участников. Пер-

210________________________ Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг

вым был принят Закон «О Центральном банке РСФСР» (от 2 декабря 1990 г.), затем «Положение об акционерных обществах» (от 25 декабря

1990 г.), «Положение о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых
биржах в РСФСР» (от 28 декабря 1991 г.), Закон РСФСР от 3 июля

1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприя­
тий в РФ», «Государственная программа приватизации государствен­
ных и муниципальных предприятий РФ» (Указ Президента от 24 де­
кабря 1993 г. № 2284).

Общие понятия о ценных бумагах и операциях с ними дано в Граж-г данском кодексе РФ. Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. регулирует деятельность профессиональных участни­ков рынка, дает характеристику роли и механизма действия фондовых бирж, Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг РФ (ФКЦБ Рос­сии) и ее региональных отделений, формулирует основные понятия рынка ценных бумаг. Федеральный закон «Об акционерных обществах» от 25 декабря 1995 г. регламентирует действия акционерного общества на рынке ценных бумаг. Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» от 15 марта 1999 г. регла­ментирует вопросы раскрытия информации и порядок защиты прав и интересов инвесторов на фондовом рынке.

Большое число нормативных актов, выпущенных Федеральной комис­сией по рынку ценных бумаг РФ, регулирует ряд отдельных процедур. Например, «Стандарты эмиссии акций и облигаций и их проспектов эмис­сии при реорганизации коммерческих организаций», утвержденные по­становлением ФКЦБ России от 11 ноября 1998 г. № 48, детально описы­вают порядок выпуска акций и облигаций акционерных обществ и иных коммерческих структур, размещаемых при их реорганизации.

На сегодняшний день имеется около 1000 законодательных и норма-ТИВ7ШХ документов, регулирующих рынок ценных бумаг и различные стороны деятельности его участников.

2. Контроль финансовой устойчивости и безопасности рынка, кото­рый заключается:

* в регистрации ценных бумаг;

* в лицензировании профессиональной деятельности,

» в надзоре за финансовым состоянием инвестиционных институ­тов и др.

Все виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, указанные в гл. 2 Федерального закона «О рынке ценных бумаг», осуще­ствляются на основании специального разрешения — лицензии, выдава-

5.2. Государственное регулирование российского рынка ценных бумаг 211

емой федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг или уполномоченными им органами на основании генеральной лицензии.

Органы, выдавшие лицензии, контролируют деятельность професси­ональных участников рынка ценных бумаг и принимают решение об от­зыве выданной лицензии при нарушении законодательства Российской Федерации о ценных бумагах.

Деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг лицензируется тремя видами лицензий: лицензией профессионального участника рынка ценных бумаг, лицензией на осуществление деятельно­сти по ведению реестра, лицензией фондовой биржи.

Основным условием для получения лицензии и оказания брокером и/или дилером услуг по подготовке проспекта ценных бумаг является требование к размеру собственного капитала в соответствии с установ­ленными нормативными правовыми актами федерального органа ис­полнительной власти по рынку ценных бумаг и квалификационным тре­бованиям к сотрудникам (работникам).

3. Обеспечение гласности и равной информированности всех участ­
ников рынка.

4. Поддержание правопорядка на рынке.

Косвенное государственное регулирование (экономическое управле­ние) происходит посредством:

* денежной политики государства (процентные ставки, минималь­
ный размер заработной платы и др.);

* налоговой политики (ставка налогов, льготы и освобожденные от
них);

» государственных капиталов (государственный бюджет, внебюд­жетные фонды финансовых ресурсов и др.);

* государственной собственности и ресурсов (государственные
предприятия, природные ресурсы и земли).

В настоящий момент преобладающим является косвенное регулиро­
вание.

На первичном рынке государственное регулирование сосредоточено на поддержании единого порядка выпуска (эмиссии) ценных бумаг в обращение посредством государственной регистрации проспектов эмис­сии и путем аттестации, лицензирования деятельности профессиональ­ных участников рынка.

На вторичном рынке государственный контроль осуществляется по­средством лицензирования деятельности профессиональных участии-

212________________________ Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг

ков рынка и путем выдачи квалификационных аттестатов, дающих пра­во на совершение определенных видов деятельности на рынке ценных бумаг, а также надзора за соблюдением ашимонопольною законода­тельства.

Задачи регулирования могут иметь макроэкономический и регио­нальный характер. Последнее особенно важно в таком огромном феде­ральном государстве, каким является Россия.

Таким образом, государственное регулирование и надзор состоят в разработке законов, норм, правил и контроля их выполнения.

5.3. Саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг

Кроме государства процесс регулирования рынка ценных бумаг осуще­ствляется саморегулируемыми организациями профессиональных участ­ников рынка ценных бумаг (СРОПУРЦБ) (см. рис. 5.3.1).

Саморегулируемые организации — это некоммерческие, негосудар­ственные организации, создаваемые профессиональными участниками рынка ценных бумаг на добровольной основе для обеспечения условий профессиональной деятельности участников рынка ценных бумаг, со­блюдения стандартов профессиональной этики на рынке ценных бумаг, защиты интересов владельцев ценных бумаг и иных клиентов профес­сиональных участников рынка ценных бумаг, являющихся членами са­морегулируемой организации, установления правил и стандартов про­ведения операций с ценными бумагами, обеспечивающих эффективную деятельность на рынке ценных бумаг.

Все доходы саморегулируемой организации используются ею исклю­чительно для выполнения уставных задач и не распределяются среди ее членов. Саморегулирование направлено на достижение высоколиквид­ного рынка и предполагает ответственность участников организации пе­ред клиентами.

Деятельность СРОПУРЦБ регламентируется различными законо­дательными актами, например Законом РФ от 22.04.1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», Законом РФ от 29.11.2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах».

Членами саморегулируемой организации профессиональных участ­ников рынка ценных бумаг (СРОПУРЦБ) могут быть только професси­ональные участники рынка ценных бумаг. Чтобы получить статус са-

Рис. 5.3.1. Саморегулирование на рынке ценных бумаг

214________________________ Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг

нерегулируемой организации, она должна быть учреждена не менее чем десятью профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Орга­низация, созданная профессиональными участниками рынка ценных бумаг, приобретает статус саморегулируемой организации на основа­нии разрешения, выданного ФСФР (ранее ФКЦРБ).

Для получения разрешения в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг представляются:

* заявление о приобретении ею статуса;

» заверенные копии документов о создании саморегулируемой орга­низации;

* правила и положения организации, принятые ее членами и обязатель­
ные для исполнения всеми членами саморегулируемой организации.

Правила и положения саморегулируемой организации должны со­держать требования, предъявляемые к саморегулируемой организации и ее членам в отношении:

1) профессиональной квалификации персонала (за исключением
технического);

2) правил и стандартов осуществления профессиональной деятель­
ности;

3) правил, ограничивающих манипулирование ценами;

4) документации, ведения учета и отчетности;

5) минимальной величины их собственных средств;

6) правил вступления в организацию профессионального участника
рынка ценных бумаг и выхода или исключения из нее;

7) равных прав на представительство при выборах в органы управле­
ния организации и участие в управлении организацией;

8) порядка распределения издержек, выплат, сборов среди членов
организации;

9) защиты прав клиентов, включая порядок рассмотрения претензий
и жалоб клиентов членов организации;

10) обязательств ее членов по отношению к клиентам и другим лицам
по возмещению ущерба из-за ошибок или упущений при осуще­
ствлении членом организации его профессиональной деятельно­
сти, а также неправомерных действий члена организации или его
должностных лиц и/или персонала;

11) соблюдения порядка рассмотрения претензий и жалоб членов
организации;

5.3. Саморегулируемые организации участников рынка ценных бумаг 215

12) процедур проведения проверок соблюдения членами организации
установленных правил и стандартов, включая создание конт­
рольного органа и порядок ознакомления с результатами проверок
других членов организации;

13) санкций и иных мер в отношении членов организации, их должно­
стных лиц и/или персонала и порядка их применения;

14) требований по обеспечению открытости информации для прове­
рок, проводимых по инициативе организации;

15) контроля исполнения санкций и мер, применяемых к членам орга­
низации, и порядка их учета.

Саморегулируемая организация, являющаяся организатором торгов­ли, обязана помимо требований, перечисленных выше, установить и со­блюдать правила:

* заключения, регистрации и подтверждения сделок с ценными бума­
гами;

» проведения операций, обеспечивающих торговлю ценными бума­гами (клиринговых и/или расчетных операций);

* оформления и учета документов, используемых членами организации
при заключении сделок, проведении операций с ценными бумагами;

* разрешения споров, возникающих между членами организации
при совершении операций с ценными бумагами и расчетов по ним,
включая денежные;

» процедуры предоставления информации о ценах спроса и пред­ложения, о ценах и об объемах сделок с ценными бумагами, совер­шаемых членами организации;

* оказания услуг лицам, не являющимся членами организации.

Разрешение, выданное федеральным органом исполнительной влас­ти по рынку ценных бумаг саморегулируемой организации, включает; следующие права:

* получать информацию по результатам проверок деятельности сво­
их членов, осуществляемых в порядке, установленном федераль­
ным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг (ре­
гиональным отделением федерального органа исполнительной
власти по рынку ценных бумаг);

* разрабатывать правила и стандарты осуществления профессио­
нальной деятельности и операций с ценными бумагами своими
членами и осуществлять контроль их соблюдения;

216________________________ Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг

* контролировать соблюдение своими членами принятых саморе­
гулируемой организацией правил и стандартов осуществления
профессиональной деятельности и операций с ценными бума­
гами;

» в соответствии с квалификационными требованиями федераль­ного органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг разра­батывать учебные программы и планы, осуществлять подготовку должностных лиц и персонала организаций, осуществляющих про­фессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, определять квалификацию указанных лиц и выдавать им квалификационные аттестаты.

В выдаче разрешения может быть отказано, если в представленных орга­низацией профессиональных участников рынка ценных бумаг докумен-, тах не содержится соответствующих требований, перечисленных выше.

Саморегулируемая организация обязана предоставлять в федераль­ный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг данные обо всех изменениях, вносимых в документы о создании, положения и пра­вила саморегулируемой организации, с кратким обоснованием причин и целей таких изменений.

На рынке ценных бумаг функционируют такие саморегулнруемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, как:

» Профессиональная ассоциация участников фондового рынка (ПАУФОР);

» Совет крупнейших регистраторов и депозитариев (СКРО);

» Профессиональная ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД);

* Национальная ассоциация участников фондового рынка
(НАУФОР);

* некоммерческое партнерство «Объединение по защите интересов
акционеров предприятий и организаций» (ОПИАК);

* Национальная фондовая ассоциация (НФА);

* Ассоциация участников вексельного рынка (АУ ВЕР) и др.

В конце 1994 г. в России была создана Профессиональная ассоциация участников фондового рынка — ПАУФОР, состоящая из 15 компаний. Первоначальными задачами ПАУФОР были разработка стандартов тор­говли ценными бумагами и комплекса мер дисциплинарного воздей­ствия на их нарушителей, а также создание для участников ассоциации внебиржевой компьютерной торговой системы.

5.3. Саморегулируемые организации участников рынка ценных бумаг 217

Две саморегулируемые организации — Совет крупнейших регистра­торов и депозитариев (СКРО) и Профессиональная ассоциация регис­траторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД) — стали иници­аторами разработки Положения «О деятельности по ведению реестра владельцев ценных бумаг» (принято 21 июня 1995 г.), в соответствии с которым были введены единые стандарты по регламентации деятель­ности регистраторов.

Активную работу на рынке ценных бумаг проводят самая крупная са­
морегулируемая организация — «Национальная ассоциация участни­
ков фондового рынка» (НАУФОР) (600 компаний) и некоммерческое
партнерство «Объединение по защите интересов акционеров предприя­
тий и организаций» (ОПИАК). ><•>

Национальная фондовая ассоциация (НФ А) — ранее Национальная ас­социация участников рынка государственных ценных бумаг (Н АУ РаГ) — учреждена в январе 1996 г. (200 кредитных организаций из 20 регионов), выполняет функции СКРО: лицензирование профессиональных участ­ников, сбор, анализ и представление в ФСФР (ранее ФКЦБ) отчетности профессиональных участников, осуществление контроля их деятельности и др. Разработаны: Кодекс добросовестного ведения бизнеса на фондовом рынке с приложениями: Требования к профессиональному участнику рынка ценных бумаг, Правила клиентского обслуживания на рынке цен­ных бумаг; Положение «О запрете манипулирования ценами».

Саморегулирование направлено на достижение высоколиквидного рынка и предполагает установление квалификационных и этических норм, стандартов для его участников, их ответственности перед клиен­тами, установление правил и осуществление торговых операций, выра­ботку предложений по развитию рынка ценных бумаг, а также контроль соблюдения норм и правил.

К положительным сторонам саморегулирования относятся: <

* разработка стандартов поведения самими профессиональными
участниками рынка ценных бумаг, реально представляющими (зпа~
ющими) его особенности;

* экономия государственных средств, сокращение аппарата управле*
ния рынком ценных бумаг;

* большая требовательность при осуществлении контроля обще­
ственными структурами, чем со стороны чиновников;

» упрощение введения этических норм поведения профессиональ­ных участников рынка ценных бумаг с помощью общественного регулирования.

218________________________ Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг

5.4. Биржевое регулирование рынка ценных бумаг

Наряду с государственным регулированием и саморегулированием на рынке ценных бумаг присутствует биржевое регулирование, т. е. регу­лирование с помощью бирж.

Биржа должна иметь эффективную организационную структуру, ко­торая могла бы обеспечить не только более низкие издержки, связанные с торговлей ценными бумагами, но и ликвидность рынка, достаточное число продавцов и покупателей, возможность получения участниками торгов необходимой и точной информации как о прошлых ценах и объ­емах заключенных сделок, так и текущих ценах продавца и покупателя, представленных объемах и видах ценных бумаг. Она должна также обеспе­чить доверие к бирже со стороны ее членов, т. е. должна иметь избранные органы управления. Поэтому биржа рассматривается как саморегулируе­мая организация, действующая на принципах биржевого саморегулирова­ния. Это проявляется в том, что в рамках действующего законодательства биржа сама принимает решение об организации своего управления, что находит отражение в ее уставе.

Биржевое регулирование осуществляется посредством фондовой биржи (фондовыми отделами валютной и фьючерсной бирж).

Регулирование рынка ценных бумаг посредством фондовой биржи осуществляется через установление правил торгов на бирже, стандар­тов и требований как к ценным бумагам, к эмитентам этих ценных бу­маг, так и к участникам торгов. Основные направления биржевого регу­лирования представлены на рис. 5.4.1.

Биржа может иметь как внешнее, так и внутреннее регулирование.

Внешнее регулирование — это подчиненность деятельности биржи нор­мативным актам государства, других организаций, международным со­глашениям. Внешнее регулирование осуществляется государственными органами, саморегулируемыми организациями и международными орга­низациями. Основу внешнего регулирования составляют государствен­ные нормативные акты. К ним относятся законы, постановления, рас­поряжения, указы и т. д., которые создают единую правовую основу биржевой деятельности, оказывают законодательную поддержку биржам.

Роль государства в регулировании биржевой деятельности довольно значительна. На него традиционно возложено обеспечение правовой базы, которая поддерживает эффективное функционирование рыноч­ной экономики.

Государственное регулирование фондовой биржи нужно не столько профессиональным участникам торговли, сколько их клиентам, чьи при-

Рис.5.4.1. Биржевое регулирование на рынке ценных бумаг

220________________________ Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг

казы они выполняют в ходе своей деятельности. Это связано с тем, что инвесторы, как правило, не имеют прямого выхода на фондовую биржу и непосредственно не участвуют в биржевых торгах, а доверяют про­фессиональным посредникам свои права и средства для вложения в цен­ные бумаги. Государство заботится прежде всего о соблюдении интере­сов инвесторов и с развитием фондового рынка должно гарантировать их соблюдение определенным образом. Государство обеспечивает рав­ные права всех участников биржевых торгов, стимулирует участие в ней, контролирует соблюдение установленных правил торговли.

Составной частью государственного регулирования является лицен­зирование фондовых бирж, организаций ее инфраструктуры и профес­сиональных участников торговли.

Внутреннее регулирование — это подчиненность ее деятельности соб­ственным нормативным документам: уставу, учредительному договору, Правилам и другим внутренним нормативным документам, определяю­щим деятельность данной биржи в целом, ее подразделений и работников.

Учредительный договор представляет собой документ, в котором пе­речислены учредители и определяются следующие характеристики: цели создания биржи; способы достижения поставленной цели; ответствен­ность по обязательствам; состояние уставного фонда; права и обязанно­сти учредителей; условия прекращения деятельности; ее местонахож­дение и реквизиты.

Устав биржи включает в себя: цели и деятельность; положения, опре­деляющие уставный капитал, фонды и использование доходов; права и обязанности ее членов; порядок управления и права биржи; учет и от­четность; прекращение деятельности.

Фондовая биржа утверждает следующие внутренние документы:

1.Правила допуска участника рынка ценных бумаг к торгам; биржа
разрабатывает квалификационные требования для участников
торгов. Члены биржи, принимающие участие в биржевых торгах,
должны знать правила работы на бирже, иметь необходимые зна­
ния и практические навыки во всех сферах деятельности, связан­
ных с биржевой торговлей.

2. Правила листинга/делистинга ценных бумаг и/или допуска ценных
бумаг к торгам без прохождения процедуры листинга; стандартиза­
ция требований к качественным характеристикам биржевых това­
ров. Биржа гарантирует надежность ценных бумаг, которые коти­
руются на ней, так как к обращению на бирже допускаются только те
ценные бумаги, которые прошли листинг, т. е. соответствуют
предъявляемым к ним требованиям.

5.4. Биржевое регулирование рынка ценных бумаг________________ 221

3. Правила проведения торгов на фондовой бирже, которые должны
содержать:

• виды биржевых сделок, порядок их совершения, регистрации,
оформления, расторжения и признания недействительными;

• правила заключения и сверки сделок;

• правила регистрации сделок;

• порядок исполнения сделок;

• правила, ограничивающие манипулирование ценами, и исполь­
зования служебной информации.

4. Правила поведения участников торга в зале, установление этиче­
ских стандартов, кодекса поведения участников биржевой торговли.

5. Правила разрешения споров, возникающих по заключенным бир­
жевым сделкам в ходе биржевых торгов, арбитраж и санкции за
нарушение правил биржевой торговли.

6. Порядок предоставления биржей текущей информации (издание
биржевого бюллетеня).

Биржа должна обеспечивать постоянный контроль над содержанием своих внутренних систем коммуникаций, чтобы гарантировать их на­дежность и осуществлять надзор за финансовой дисциплиной своих членов — участников торгов, чтобы банкротство одного члена (участни­ка) не повлекло за собой банкротства другого.

Биржа должна проводить строго регулярные проверки правильности ведения учета операций и контроль ведения банковского счета (в основ­ном ежедневно). Система регулирования здесь чрезвычайно жесткая.

Основной проблемой российского рынка ценных бумаг является на­личие большого числа регуляторов. Центральный банк отвечает за раз­витие банковского сектора, регистрирует выпуски ценных бумаг кре­дитных организаций, осуществляет операции и регулирует порядок осуществления кредитными организациями операций на открытом рынке ценных бумаг, устанавливает и контролирует антимонопольные требо­вания к операциям на рынке ценных бумаг и т. д. Министерство финан­сов регистрирует выпуск государственных, субфедеральных и муници­пальных ценных бумаг, курирует развитие страхового сектора. ФСФР курирует нормотворчество в области эмиссии и обращения корпора­тивных ценных бумаг, отвечает за соблюдение эмитентами и професси­ональными участниками фондового рынка определенных стандартов, лицензирование профессиональных участников. Министерство труда и социальной защиты курирует деятельность негосударственных пенси­онных фондов. ВЭБ выполняет функции одновременно агента Минфи-

Глава 5. Регулирование рынка ценных бумаг

на в обслуживании российских еврооблигаций и функции государствен­ной управляющей компании по управлению пенсионными резервами Пенсионного фонда России. Министерство по антимонопольной поли­тике и поддержке новых экономических структур следит за поддержа­нием конкуренции в сфере финансового рынка и курирует работу то­варных бирж. Министерство экономического развития и торговли отвечает за выработку промышленной политики.

Кроме государственных органов регулирования есть еще саморегу­лируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Различные регуляторы разрабатывают свою нормативную документа­цию, регламентирующую развитие рынка ценных бумаг, многие положе­ния которой противоречат друг другу. Действия различных регуляторов на рынке ценных бумаг зачастую противоречат друг другу. Доказатель­ством этого служат противоречивые действия регуляторов в кризисном 1998 г., которые усугубили кризис на финансовом рынке. К таким не­обдуманным шагам можно отнести, к примеру, приостановку ФКЦБ тор­гов на ММВБ в условиях, когда ММВБ оставалась единственным торгу­ющим организованным рынком.

Наличие множества регуляторов объективно противоречит разви­тию российского фондового рынка.

Возникает необходимость в распределении или согласовании их функ­ций. В настоящее время есть несколько подходов к решению этой про­блемы: 1) разделение обязанностей по регулированию рынка ценных бумаг по функциональному признаку и 2) разделение обязанностей по институциональному признаку. Центральный банк является сторонни­ком институционального регулирования финансовых институтов по их ведомственной принадлежности, ФКЦБ настаивает на функциональном регулировании (к примеру, все, что связано с рынком ценных бумаг кор­пораций, относится к компетенции ФКЦБ). Однако такой подход ведет к тем же противоречиям. Остается непонятным, кто и как будет опреде­лять, что относится к институциональному регулированию, а что — к функциональному регулированию. Поэтому надо обратиться к меж­дународному опыту, а именно стремиться к созданию единого мегарегу-лятора финансового рынка наподобие созданной в Великобритании FSA.

У идеи создания единого мегарегулятора российского финансового рынка много серьезных противников. Часть оппонентов приводит те аргументы, что создание мегарегулятора в Великобритании было облег­чено тем, что на британских страховом, пенсионном, фондовом, банков­ском рынках действовали по сути дела одни и те же лица. И регулирова-

5.4. Биржевое регулирование рынка ценных бумаг

223

ние их деятельности одним органом было просто экономически целесо­образно. Российский финансовый рынок — пока рынок сегментирован­ный. Финансовые институты, действующие сразу в нескольких сегмен­тах финансового рынка, скорее единичны (к примеру группа «Капитал», Гута-банк, другие банковские группы). С другой стороны, оппоненты ссылаются на то, что создание такого мегарегулятора не снизит трансак-ционные издержки для участников рынка, но резко повысит бюрокра­тизм в государственном управлении.

Создание такого мегарегулятора — это длительный процесс, который связан с разрешением многих противоречий между регуляторами и часто сводится к вопросу, на базе какого регулятора будет строиться этот но­вый мегарегулятор.

До сих пор остается неясным место саморегулирования в общей сис­теме государственного управления финансовым рынком. В разное вре­мя руководство ФКЦБ подходило к саморегулируемым организациям с разными требованиями. В прошлом ФКЦБ саморегулируемая орга­низация (СРО) рассматривалась как подразделение ФКЦБ, что в корне неверно. Согласно закону «О рынке ценных бумаг» членство в СРО мо­жет быть только добровольным. На практике членство в НАУ ФОР яв­лялось необходимым условием для получения лицензии профессио­нального участника. Сегодняшнее же руководство ФКЦБ заняло противоположную позицию на полное вытеснение СРО из сферы регу­лирования.

Создание единой концепции развития российского рынка ценных бумаг и согласованная деятельность всех регуляторов в этом направле­нии являются на сегодняшний день одной из основных задач.