Принципы жилищного законодательства (основные начала)

На положениях Конституции РФ основаны правовые принципы, отнесенные ст. 1 ЖК РФ к основным началам жилищного законодательства. Таковыми являются:

1) обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище;

2) безопасность жилища;

3) неприкосновенность жилища;

4) недопустимость произвольного лишения жилища;

5) беспрепятственное осуществление жилищных прав;

6) равенство участников жилищных отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из ЖК РФ, другого федерального закона или существа соответствующих отношений;

7) судебная защита жилищных прав;

8) обеспечение восстановления нарушенных жилищных прав;

9) обеспечение сохранности жилищного фонда;

10) использование жилых помещений строго по назначению.

Указанной статьей Кодекса установлено, что граждане, осуществляя жилищные права и исполняя вытекающие из жилищных отношений обязанности, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан.

 

Обеспечение органами государственной власти и органами местного
самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище

 

Необходимость обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для реализации гражданами права на жилище основана на положениях ст. 7 и 40 Конституции РФ.

Согласно ст. 7 Конституции РФ Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Статья 40 Конституции РФ устанавливает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство.

В пределах предоставленных им полномочий органы государственной власти и орган местного самоуправления содействуют осуществлению гражданами права на жилище (ст. 2 ЖК РФ), а именно:

создают необходимые условия для удовлетворения потребностей граждан в жилье;

предоставляют в установленном порядке субсидии на приобретение или строительство жилья;

в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения государственного или муниципального жилищного фонда;

обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан и т.д.

Статья 8 Конституции РФ устанавливает, что в России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ст. 19 Конституции РФ). Согласно ст. 35 Конституции РФ право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.

Статьей 40 Конституции РФ установлено, что каждый имеет право на жилище. Данное право является многогранным. Это: возможность улучшения жилищных условий по договору жилищного найма (бесплатно или за доступную плату из государственного, муниципального или иного жилищного фонда); возможность стабильного пользования жилым помещением, недопустимость произвольного лишения жилища; обеспечение для проживающих в жилых домах, жилых помещениях здоровой безопасной среды обитания и проч. С этим конституционным правом непосредственно связано конституционное право на неприкосновенность жилища.

 

Недопустимость произвольного лишения жилища
и неприкосновенность жилища

 

Недопустимость произвольного, т.е. незаконного, лишения жилища и его неприкосновенность предусматриваются ст. 25 и 40 Конституции РФ. Так, согласно ст. 25 Конституции РФ "никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения".

Выселение из жилого помещения возможно в связи со сносом дома по предусмотренным основаниям; в связи с капитальным ремонтом дома или реконструкцией его, когда жилое помещение не может быть сохранено, и проч. (ст. 85 ЖК РФ). В этих случаях выселяемые граждане обеспечиваются другим благоустроенным жилым помещением в порядке, установленном ст. 89 ЖК РФ. Предусматривается выселение (лишение жилища) в случае нарушения жилищного законодательства: с предоставлением другого жилого помещения (п. 1 ч. 4 ст. 83, ст. 90 ЖК РФ) или без предоставления другого жилого помещения (п. 2-4 ч. 4 ст. 83 и ст. 91 ЖК РФ).

Произвольным лишением жилища является без законных на то оснований или в порядке, не предусмотренном законом, лишение права проживать в жилом помещении.

Выселение из жилого помещения (лишение жилища) вопреки желанию пользователя допускается только в случаях, прямо предусмотренных законом и только в судебном порядке.

Никто не вправе проникать в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан иначе, как в предусмотренных ЖК РФ целях и в предусмотренных иным федеральным законом случаях и в порядке или на основании судебного решения (ч. 2 ст. 3 ЖК РФ).

Требование о недопустимости посягательств на неприкосновенность жилища человека содержится в ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., в ст. 12 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.

Проникновение в жилище без согласия лиц, проживающих внем на законных основаниях, допускается в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законом, только в целях:

спасения жизни граждан и их имущества, обеспечения их личной безопасности или общественной безопасности при аварийных ситуациях, стихийных бедствиях, катастрофах, массовых беспорядках, иных обстоятельствах чрезвычайного характера;

задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, пресечения совершаемых преступлений или установления обстоятельств совершенного преступления либо происшедшего несчастного случая.

Что касается проникновения в жилище в связи с преступлением (в целях предупреждения или раскрытия преступления), атакже при чрезвычайных ситуациях, то данные вопросы решены Законом РФ от 18.04.91 N 1026-I "О милиции"*(44) и Федеральным законом от 03.04.95 N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности"*(45), Федеральным законом от 12.08.95 N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"*(46).

Конституция РФ (ст. 25) предусматривает возможность ограничения неприкосновенности жилища в случаях, прямо установленных законом. Федеральным конституционным законом от 30.05.2001 N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"*(47) предусмотрено ограничение неприкосновенности жилища в условиях чрезвычайного положения, что основано на положении ст. 56 Конституции РФ.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. предусматривает право на уважение жилища человека, допускает возможность законного проникновения в жилое помещение против воли проживающих в целях предотвращения беспорядков или преступления, защиты прав и свобод других лиц.

Важное значение имеет позиция о недопустимости ограничения (или лишения) права пользования жилым помещением за такие действия граждан, которые не связаны со злоупотреблением своими жилищными правами или с невыполнением возложенных на них жилищных обязательств. Данная норма фактически была сформулирована в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23.06.95 N 8-П*(48). Суд признал неконституционной ч. 1 ст. 60 ЖК РСФСР, которая ограничивала конституционное право на жилище в связи с временным отсутствием нанимателя или членов его семьи.

Правом на защиту от проникновения в жилище обладают проживающие в нем граждане, независимо от того, кто является "посягателем": физическое лицо, представитель юридического лица, должностное лицо государственного или муниципального органа.

Однако следует помнить, что правонарушением является посягательство на жилое помещение, занимаемое на законных основаниях. Таким образом, к гражданам, проживающим, например, в самовольно занятом жилом помещении, правила о защите от проникновения в жилище не подлежат применению. За нарушение неприкосновенности жилища предусматривается уголовная ответственность (ст. 139 УК РФ).

 

Необходимость беспрепятственного осуществления
жилищных прав, признание равенства участников
жилищных отношений по владению, пользованию
и распоряжению жилыми помещениями

 

Жилищное законодательство основывается на необходимости беспрепятственного осуществления жилищных прав, на признании равенства участников жилищных отношений по владению, пользованию и распоряжению жильем, если иное не вытекает из положений ЖК РФ, других федеральных законов или существа соответствующих отношений.

Согласно ч. 2 ст. 1 ЖК РФ граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Данные положения соответствуют Конституции РФ, в частности ст. 8, 19, 35, 40.

В отношении равенства участников жилищных отношений ст. 1 ЖК РФ обозначает отношения по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из Кодекса, другого федерального закона или существа соответствующих отношений.

Данный принцип применим, главным образом, в отношениях по найму жилья, отношениях собственности на жилое помещение. Этот принцип заимствован из гражданского законодательства. Обратимся к ст. 1 ГК РФ, определившей, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых Кодексом отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора и т.д.

Рассматриваемый принцип ставит участников имущественных отношений (владение, пользование и распоряжение жилыми помещениями) в юридически равное положение перед законом и судом.

Это равенство признается за гражданином, юридическим лицом, органом власти в отношениях "невластного, неподчиненного ряда". В иных отношениях (административно-правовых) принцип равенства не подлежит применению. В таких вопросах, как управление жилищным фондом, контроль за его использованием и сохранностью, соответствующие органы выступают как властные структуры.

Статья 27 Конституции РФ закрепляет свободу выбора места пребывания и жительства. Таким образом, она воспроизводит положения ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.

Данные отношения не являются предметом регулирования жилищного законодательства и отделены от возникновения, изменения и прекращения жилищных прав граждан. Жилищные права и обязанности граждан независимы от факта регистрации. (Вспомним недавнюю историю, когда режим прописки и наличие жилищных прав были неразрывно связаны. Такое положение содержалось в ст. 54 ЖК РСФСР, которое Конституционным Судом РФ было признано не соответствующим Конституции РФ*(49).)

Следует отметить, что ст. 27 Конституции РФ фактически упразднила ценз оседлости. Законодательство (уголовное, административное) не содержит положений об ответственности за отсутствие прописки. Закон РФ от 25.06.93 N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"*(50) устанавливает пределы ограничения свободы передвижения и территории, которые нельзя избирать для проживания по своему усмотрению (только по специальному разрешению): это пограничные территории, территории, где введено чрезвычайное положение, и проч.

 

Судебная защита жилищных прав,
а также обеспечение восстановления нарушенных прав

 

Жилищное законодательство базируется на положениях Конституции РФ о судебной защите жилищных прав, а также об обеспечении восстановления нарушенных прав (ст. 18, 35, 46).

Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина обеспечиваются правосудием.

Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ст. 45 и 46 Конституции РФ).

Право на судебную защиту прав и свобод не подлежит ограничению даже в условиях чрезвычайного положения (ст. 56 Конституции РФ). Неограниченная судебная защита прав граждан была подтверждена в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой постановлением Верховного Совета РСФСР от 22.11.91 N 1920-I*(51).

В судебной практике наиболее распространены дела о праве пользования жилым помещением (признания права пользования, утраты права на жилище и проч.), рассматриваемые судами общей юрисдикции.

Жилищный кодекс содержит ряд положений, предусматривающих судебную защиту жилищных прав. Так, любой пользователь жилым помещением по договору социального найма вправе требовать принудительного обмена этого помещения в судебном порядке (ст. 72); отказ наймодателя в даче согласия на обмен жилого помещения может быть обжалован в судебном порядке (ст. 74); в случае систематического нарушения прав и законных интересов соседей возможно расторжение договора социального найма (ст. 83) и выселение виновных без предоставления другого жилья (ст. 91) в судебном порядке. Требования к обмену жилыми помещениями содержатся: в ст. 72 (согласие органов опеки и попечительства на обмен жилого помещения, в которых проживают несовершеннолетние, а также признанные недееспособными или ограниченными в дееспособности); в ст. 73 (условия, при которых обмен жилыми помещениями не допускается).

В плане восстановления нарушенных прав представляют интерес также ст. 56 ЖК РФ, предусматривающая возможность обжалования решения о снятии с учета нуждающихся в жилых помещениях в судебном порядке; ст. 66, 79 и проч.

 

Необходимость обеспечения сохранности
жилищного фонда, а также необходимость использования жилого помещения по
назначению

 

Статьи 65-68 ЖК РФ посвящены обязанностям наймодателя инанимателя жилого помещения по обеспечению сохранности жилищного фонда. Статьей 67 ЖК РФ предусмотрена обязанность нанимателя использовать жилое помещение по назначению в пределах, установленных ЖК РФ. Нарушение такой обязанности, а также разрушение или повреждение жилища влекут за собой расторжение договора социального найма жилого помещения, что предусматривается ст. 83 ЖК РФ (аналогичные нарушения влекут за собой расторжение договора "коммерческого" найма - ст. 687 ГК РФ).

Следует отметить, что требование об использовании жилья по назначению законодатель адресует также собственнику жилого помещения (ст. 288 ГК РФ). Ответственность за невыполнение им этой обязанности предусматривается ст. 293 ГК РФ.

Обязанность собственника поддерживать принадлежащее ему помещение в надлежащем состоянии определена ст. 30 ЖК РФ (ч. 4). Гражданский кодекс (гл. 18) не содержит прямого указания на обязанность собственника по надлежащему содержанию жилого помещения, однако предусмотренная ст. 293 ГК РФ ответственность за бесхозяйственное обращение с жильем подтверждает наличие такой обязанности.

В определенном объеме обязанности нанимателя жилого помещения по пользованию жильем, содержанию и сохранности жилищного фонда определены Правилами пользования жилыми помещениями (утверждены постановлением Правительства РФ от 21.01.2006 N 25). Права и обязанности сторон по договору социального найма определены также Типовым договором социального найма жилого помещения (утверждены постановлением Правительства РФ от 21.05.2005 N 315).

 

Необходимость обеспечения безопасности
жилища

 

Требование о необходимости обеспечения сохранности жилищного фонда способствует (последовательно и закономерно) реализации принципа безопасности жилища.

Согласно ст. 15 ЖК РФ жилое помещение должно отвечать установленным санитарным и техническим требованиям. В случае признания жилья непригодным для проживания проживающие внем граждане подлежат выселению с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения (ст. 85, 87 ЖК РФ).

Размещение в жилых помещениях промышленных производств не допускается (ст. 17 ЖК РФ, ст. 288 ГК РФ). Органы государственной власти и органы местного самоуправления обеспечивают контроль за соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим требованиям (п. 6 ст. 2 ЖК РФ).