2020-05-11
628Задача №1
Социальная защита населения-это общий собирательный термин, он включает в себя: правовое положение лица, социальный риск от которого оберегается человек; финансовые средства, используемые для осуществления тех или иных социальных мер; органы или учреждения, обеспечивающие социальную защиту в разных формах; нормативные правовые акты, применяемые в ходе предоставления социальной защиты.
1. Дайте общую характеристику социальной защиты и обеспечения населения?
2. Назовите и раскройте признаки социального обеспечения?
3. За счет каких источников осуществляется финансирование социального обеспечения?
1.1. В российском законодательстве отсутствуют сформулированные понятия социальной защиты населения и социального обеспечения. В связи с этим сначала необходимо определить их содержание, что позволит в дальнейшем четко представить систему социального обеспечения и структуру его органов. Задачу осложняет отсутствие общего нормативного правового акта, в котором была бы определена и закреплена как государственная система социального обеспечения в целом, так и система органов социального обеспечения граждан.
Для выяснения содержания понятия «социальная защита» населения обратимся к этимологии слов «социальный» и «защита». Слово «защита» имеет несколько значений: «защитить кого-нибудь, что-нибудь»; «предохранить, обезопасить отчего-нибудь»; «то, что защищает, служит обороной». Слово «социальный» означает «общественный, относящийся к жизни людей и их отношениям в обществе»[1]. Сочетание терминов «социальный» и «защита» позволяет предположить, что под социальной защитой можно понимать комплекс разнообразных мер, с помощью которых человек «обороняется» от неблагоприятного воздействия окружающего мира.
Отсюда следует, что социальное государство, каковым является Россия, должно предпринимать всевозможные усилия (и меры) для создания и поддержания благоприятных условий жизни своих граждан. При этом главной целью этих мер и усилий должно стать создание определенного уровня жизни, обеспечивающего возможность физического и духовного развития человека, а также создание благоприятной среды обитания.
Среда обитания человека — это емкое по своему содержанию понятие. Оно включает в себя:
— обеспечение занятости российских граждан;
— работу и нормальные условия труда;
— достойную оплату труда;
— наличие и обеспечение комфортным жильем;
— благополучную экологическую обстановку;
— здоровую пищу;
— доступ к образованию и культурным ценностям;
— охрану здоровья;
— сохранность частной собственности;
— предоставление гражданам различных видов социального обеспечения в связи с событиями, влекущими социально значимое негативное изменение материального и (или) социального положения человека или его здоровья по не зависящим от него причинам.
Все вышеперечисленное входит в содержание понятия «социальная защита» и должно служить главной целью деятельности любого государства[2].
Социальная защита населения — это общий, собирательный термин (понятие), поэтому в литературе существуют разные критерии для определения этого понятия. Вот некоторые из них: правовое положение лица, по отношению к которому осуществляются соответствующие меры социальной защиты; социальный риск, от которого оберегается человек; финансовые средства, используемые для осуществления тех или иных социальных мер; органы или учреждения, обеспечивающие социальную защиту в разных формах; нормативные правовые акты, применяемые в ходе предоставления социальной защиты, и т.д. Имеются и специальные понятия в рамках общего понятия — социальная защита населения. Такие специальные понятия могут быть определены, в частности, по критерию правового статуса гражданина, и таким образом формируется понятие социальной защиты, например, для военнослужащих, лиц, пострадавших от воздействия техногенных аварий и катастроф, инвалидов, детей, ветеранов труда и пр.
В статье 7 Конституции РФ говорится о том, что целью социальной защиты является гарантированность охраны труда, здоровья людей, минимального размера оплаты труда, обеспечения поддержки материнства, отцовства, детства, инвалидов и пожилых граждан, развития социальных служб, установления государственных пенсий, пособий, говорится и о многих других социальных гарантиях.
Применительно к современной ситуации в России обобщенное определение социальной защиты населения может быть сформулировано так: социальная защита населения — это совокупность экономических, правовых и организационных мер государства, адресованных нетрудоспособным и трудоспособным гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, которую они не могут самостоятельно преодолеть, и направленных на их материальное обеспечение, оказание им всевозможной помощи и поддержки на уровне, который должен отвечать требованиям достойной жизни человека, в различных формах и видах в установленном законодательством порядке.
Такой подход к определению социальной защиты предполагает, что перечисленные меры должны входить в содержание социальной политики государства. Причем целевое назначение такой политики — это материальное обеспечение конкретного человека на уровне не ниже определенных государством социальных стандартов, законодательно оформленных надлежащим образом с учетом государственного устройства России и ее территориальных, природно-климатических особенностей
Социальную защиту населения можно рассматривать и как комплекс различных общественных отношений, в ходе функционирования которых человек как один из главных субъектов данных отношений охватывается установленными государством теми или иными видами социальной защиты. Частью этого комплекса могут быть различные общественные отношения: трудовые, жилищные, экологические, по охране здоровья, образовательные, гражданские и семейные, земельные, по социальному обеспечению и др. Такие общественные отношения регулируются соответствующими нормами права и составляют самостоятельные отрасли российского права.
В содержание понятия социальной защиты входит и понятие социального обеспечения населения. Следовательно, при наличии общего кодифицированного законодательного акта о социальном обеспечении граждан можно было бы сформулировать само понятие социального обеспечения, выделить его главные признаки. Но такого акта в настоящее время нет. В научной литературе по-прежнему фигурирует множество суждений о том, что же включает в себя понятие социального обеспечения[4].
Основу развития социального обеспечения как отрасли российского права должны составлять действующие нормы основного закона нашего государства. Так, в ст. 39 Конституции РФ прямо говорится о том, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в других случаях, установленных законом.
Таким образом, в конституционных нормах содержатся ориентиры выявления качественной определенности социального обеспечения. Наличие этих качеств позволяет выделить наиболее характерные признаки социального обеспечения и сформулировать это понятие. В научной литературе существуют разные подходы и применяются различные критерии, с помощью которых определяется как само понятие социального обеспечения, так и его содержание. Для выявления сущности социального обеспечения и формулирования самого понятия изберем такой критерий, как общественные отношения.
1.2 Первым основным признаком, характеризующим социальное обеспечение, являются особые общественные отношения (связи). Они складываются между гражданами при удовлетворении своих потребностей и соответствующими компетентными органами в следующих случаях: по достижении гражданами определенного возраста; в связи с болезнью; инвалидностью; потерей кормильца; воспитанием детей; безработицей и др. По своей сути такие отношения, возникающие между вышеназванными субъектами в указанных случаях, являются материальными отношениями. В ходе их осуществления гражданам предоставляются материальные блага, посредством которых они удовлетворяют свои индивидуальные потребности. Предоставляются названные блага гражданам в денежной или натуральной форме — в виде государственных пенсий, социальных пособий, социальных услуг и пр. О них прямо говорится в ст. 7 Конституции РФ. Таким образом формулируется главная цель предоставления материального обеспечения — выравнивание доходов граждан до определенного уровня, вследствие наличия социального риска (старости, болезни, инвалидности, безработицы и пр.). В современных условиях можно говорить только о «подтягивании» до уровня так называемого прожиточного минимума. (Данный минимум нельзя рассматривать в качестве социального стандарта. В нем отсутствует объективный учет физиологических и духовных потребностей человека.)
Вторым основным признаком, свойственным социальному обеспечению, является то, что оно осуществляется государством за счет части общего национального продукта, произведенного обществом. Именно наличие общественного национального продукта позволяет государству выделять средства на предоставление материальных благ гражданам в указанных выше случаях. Такие средства формируются в ходе функционирования финансовых отношений между их участниками. Главным участником таких отношений являются занятые в общественном производстве граждане, работающие по найму, самостоятельно обеспечивающие себя трудом, и иные категории лиц. Именно они создают общее богатство в том или ином государстве — национальный продукт. В экономическом смысле речь идет о создании валового внутреннего продукта и распределении его части на социальные нужды. (Безусловно, его общий объем влияет на долю, приходящуюся на социальное обеспечение.)
Третий основной признак, присущий социальному обеспечению, — это особый субъектный состав. С одной стороны, это дети; больные; лица, имеющие детей; пожилые и престарелые граждане; инвалиды; лица, потерявшие кормильца; лица, осуществляющие уход за детьми, престарелыми и инвалидами; безработные граждане; иные категории граждан, не занятые трудом или нуждающиеся в материальной поддержке в силу различных причин и обстоятельств, установленных законом. С другой стороны, это соответствующие органы, осуществляющие социальное обеспечение.
Четвертый признак, характерный для социального обеспечения, — это его гарантированность, которая проявляется в трех аспектах: экономическом, юридическом и организационном.
1.3. Непосредственное финансирование социального обеспечения осуществляется за счет разных источников. Главными из них являются специализированные фонды социального страхования (страховые внебюджетные фонды) и бюджетные ассигнования.
Средства страховых внебюджетных фондов формируются за счет страховых взносов страхователей и частично лиц, добровольно вступивших в систему обязательного социального страхования. Имеются в виду такие фонды, как Пенсионный фонд РФ (ПФР), Фонд социального страхования РФ (ФСС России), Федеральный фонд обязательного медицинского страхования РФ (ФФОМС).
В Законе об основах социального страхования выделяется принцип осуществления названного страхования — автономность финансовой системы, поэтому средства социальных внебюджетных фондов не должны входить в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и подлежать изъятию.
Источники поступлений денежных средств в бюджеты социальных внебюджетных фондов следующие: страховые взносы; дотации, другие средства федерального бюджета, а также средства иных бюджетов в случаях, предусмотренных законодательством; штрафные санкции и пеня; денежные средства, возмещаемые страховщикам в результате регрессных требований к ответственным за причинение вреда застрахованным лицам; доходы от размещения временно свободных денежных средств данного страхования; платежи лиц, добровольно вступивших в отдельные виды обязательного социального страхования; иные поступления, не противоречащие законодательству.
Размер тарифов страховых взносов и фиксированного платежа на обязательное социальное страхование устанавливался НК РФ и иными законами о социальном страховании, а с 2009 г. — Законом о страховых взносах и иными законами. В них определяется контингент плательщиков в страховые внебюджетные фонды, а также объект обложения страховыми взносами и др.
Таким образом, вне федерального бюджета образуются фонды денежных средств, управляемые органами государственной власти РФ. Эти средства предназначены для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение: по возрасту; по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, в связи с рождением и воспитанием детей; в случае безработицы; для охраны здоровья и получения бесплатной медицинской помощи и в других случаях, предусмотренных законодательством РФ.
Денежные средства социальных внебюджетных фондов расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах вышеназванных фондов на очередной финансовый год.
Когда говорят о бюджетных ассигнованиях, то имеют в виду ту часть государственного бюджета, которая непосредственно направляется на социальное обеспечение граждан, не подлежащих прямому обязательному социальному страхованию. К ним относятся: дети; граждане, имеющие детей; военнослужащие и члены их семей; государственные служащие и члены их семей; некоторые категории безработных и иные категории граждан в случаях, установленных законом
По российскому законодательству названные социальные внебюджетные фонды, как и средства из государственного бюджета, выделяемые на нужды социального обеспечения, организационно не объединены в одном государственном фонде социального обеспечения. Фактически общее руководство и управление ими осуществляет Правительство РФ.
Таким образом, основными источниками социального обеспечения являются средства названных социальных внебюджетных фондов и ассигнования из государственного бюджета.
Задача №2
«Управление» имеет несколько значений - «деятельность органов власти», - крупное подразделение какого-нибудь учреждения, крупное административное учреждение и т.д.
1. Раскройте понятие термина «Управление» в социальном обеспечении?
2. Раскройте виды управления социальным обеспечением?
3. Назовите основные нормативные акты, на основании которых осуществляется управление.
В общеупотребительном смысле термин «управление» имеет несколько значений: «деятельность органов власти»; «крупное подразделение какого-нибудь учреждения, крупное административное учреждение»; «управлять». «Управлять» в свою очередь означает «направлять ход, движение кого-, чего-нибудь»; «руководить, направлять деятельность, действия кого-, чего-нибудь».
Следовательно, управление - это целенаправленное воздействие на кого-либо, например на людей; на что-либо - на окружающую человека среду обитания.
Существуют разные формы управления людьми, социумом. Управление, называемое социальнымуправлением, представляет собой абстракцию, так как управления людьми вообще, как и государством в целом, не может быть. Управление людьми всегда осуществляется в конкретных условиях. Управленческие отношения - один из видов общественных отношений, складывающихся под влиянием многих обстоятельств.
Различают управление государством, городом, сферой социальной жизни общества (здравоохранением, образованием, социальным обеспечением и др.). По признаку собственности есть государственное, муниципальное, частное (некоммерческое и коммерческое) управление. Так или иначе, все названные различия управления свойственны и системе социального обеспечения.
С управлением неразрывно связаны такие понятия, как «администрация», «административная власть», «административная деятельность». Латинское слово administratio («администрация») является синонимом слов «управление», «руководство». Под администрацией подразумеваются государственные органы, осуществляющие управление; руководящий персонал какого-либо предприятия, учреждения. Иными словами, администрировать означает «управлять, заведовать».
Следовательно, администрация - это аппарат, органы, совокупность лиц, которые управляют, руководят действиями других людей. Администрирование - это то, что делает администрация, т.е. управление, руководство людьми. Административная же власть - это средство, которое использует администрация для управления, воздействия на волю управляемых лиц.
На практике существует несколько видов администраций:
1) администрация международных организаций;
2) федеральная администрация;
3) администрация субъекта Российской Федерации;
4) муниципальная администрация;
5) администрация предприятия, учреждения и др.
По признаку собственности выделяют международную, государственную, муниципальную и частную администрацию.
В системе государственной администрации по правовому положению и источникам ее финансирования существуют три вида администрации: федеральная; субъектов Российской Федерации; государственных организаций, предприятий, учреждений.
В юридическом смысле государственную административную власть можно понимать как право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты.
Общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти, считаются административными отношениями. Они регулируются нормами административного права.
В отношениях по социальному обеспечению между гражданами и предоставляющими его органами нет власти и подчинения. Поэтому между ними отсутствуют административные отношения. Подобные отношения (административного характера) могут складываться только как внутри отдельных органов социального обеспечения, так и внутри системы органов. (Об этом будет изложено ниже в соответствующих главах настоящего учебника.)
В управлении социальным обеспечением выделяется два его вида: общее управление; оперативное управление.
Общее управление социальным обеспечением в стране осуществляет государственная федеральная администрация, а главной федеральной администрацией является Правительство РФ (Федеральное правительство). В соответствии с Конституцией Правительство РФ - это коллегиальный, центральный, федеральный орган исполнительной власти общей компетенции, подчиненный Президенту РФ (Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями).).
В статье 3 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» сформулированы основные принципы его деятельности: верховенство закона, народовластие, федерализм, разделение властей, ответственность, гласность, обеспечение прав и свобод человека и гражданина.
Все это предопределяет общие принципы деятельности исполнительной власти как таковой. К ним можно также отнести принципы: законности (обеспечение прав и свобод человека и гражданина, верховенство закона); демократизма (народовластие, гласность, разделение властей, ответственность); федерализма. В указанном Законе не называется принцип целесообразности, эффективности деятельности. Но фактически этот принцип есть и проявляется в повседневной работе правительства.
Федеральное правительство является главным инструментом соблюдения конституционных норм, реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства.
Как главный федеральный орган исполнительной власти общей компетенции, оно наделено широкими полномочиями во всех областях жизни страны. На него возложена ответственность за обеспечение прав и свобод граждан, состояние экономики, реализацию социальной политики, обеспечение безопасности общества и государства, состояние международных связей России.
В пределах своих полномочий федеральное правительство организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров России, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ.
Федеральное правительство руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. В свою очередь министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Федеральному правительству и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Для осуществления своих полномочий оно может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.
Федеральное правительство утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти. Оно также устанавливает порядок создания и деятельности территориальных и федеральных органов исполнительной власти, решает вопросы их содержания.
Федеральное правительство вправе учреждать организации, образовывать координационные и совещательные органы, иные органы.
В Федеральном конституционном законе о Правительстве РФ говорится только о его общих полномочиях. В частности, в пределах своих полномочий функции Федерального правительства следующие: оно организует реализацию внутренней и внешней политики РФ; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы (ст. 13).
К числу полномочий федерального правительства в социальной сфере относится проведение единой государственной социальной политики и реализация конституционных прав граждан в области социального обеспечения. Помимо этого на него возложено принятие мер по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; Правительство РФ содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства; взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями и т.п.
На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Федеральное правительство издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений, а по оперативным и другим текущим вопросам - в форме распоряжений Правительства. Все его акты обязательны к исполнению в Российской Федерации.
Порядок принятия этих актов устанавливается Федеральным правительством в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ.
Федеральное правительство подготавливает программы экономического и социального развития, обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области образования, здравоохранения, социального обеспечения и пр. Наряду с общесоциальными Федеральное правительство решает также и конкретные вопросы поддержки наименее социально защищенных групп населения - малоимущих, безработных, беженцев и др.
На Федеральное правительство также возложены следующие полномочия: представление в Государственную Думу РФ проектов федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов обязательного социального страхования; предоставление дотаций, субсидий, оказание иной поддержки на безвозвратной основе за счет средств федерального бюджета; решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ и др.
На Федеральное правительство возложено осуществление контроля за деятельностью органов исполнительной власти и урегулирование разногласий между этими органами.
Если акты, принимаемые органами исполнительной власти субъектов РФ, противоречат Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина, Федеральное правительство вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов, принятых в субъектах РФ.
Но в настоящее время в законодательстве отсутствует конкретизация функций общего и оперативного управления Федеральным правительством государственной системой социального обеспечения. Поэтому не всегда ясно, каковы должны быть пределы управления и его функций в этой сфере. В целом же исполнительная власть характеризуется следующими признаками:
1) вторичность, зависимость от высшей законодательной власти;
2) организующий характер деятельности;
3) систематический, постоянно осуществляемый характер деятельности;
4) универсальная организационная деятельность;
5) предметный, непосредственный характер организационной деятельности;
6) исполнительно-распорядительный характер деятельности;
7) принудительность;
8) наличие в качестве ее субъекта единой многоуровневой, иерархической государственной администрации;
9) власть, которую осуществляет большое число служащих, власть чиновников;
10) власть подзаконная;
11) власть подконтрольная (Первые девять признаков свойственны административной власти вообще, а последние два принадлежат только ее зрелой разновидности - исполнительной власти правового государства.).
В России продолжается создание правового и социального государства. Следовательно, должен идти процесс преобразования административной власти в исполнительную власть. Конституция РФ назвала эту власть исполнительной, но предстоит еще много сделать, чтобы не только по названию, но и по содержанию она стала государственной исполнительной властью.
Управление всей системой социального обеспечения должно осуществляться с учетом трех основных организационно-правовых форм социального обеспечения: обязательного социального страхования, социального обеспечения отдельных категорий граждан за счет ассигнований из государственного бюджета, государственной социальной помощи.
Обратимся к нормам акта кодификационного значения, каковым является Федеральный закон от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования». В нем говорится только о полномочиях федеральных органов государственной власти в системе обязательного социального страхования. К их полномочиям относится установление:
1) основ правового регулирования обязательного социального страхования и их видов;
2) круга лиц, подлежащих данному страхованию и имеющих право на страховое обеспечение;
3) условий назначения и размеров страхового обеспечения;
4) порядка принятия бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования и порядка их исполнения, а также утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении;
5) тарифов страховых взносов на конкретные виды обязательного социального страхования;
6) расчетной базы, с которой начисляются страховые взносы, в том числе верхнего и нижнего пределов этой базы, а также порядка взимания страховых взносов и порядка осуществления страховых выплат;
7) ответственности субъектов обязательного социального страхования при нарушении законодательства РФ.
Помимо этого федеральные органы определяют порядок хранения средств обязательного социального страхования, а также гарантии устойчивости финансовой системы данного страхования.
К полномочиям федеральных органов относится и управление системой обязательного социального страхования.
Как видим, конкретного указания на то, какие именно федеральные органы управляют системой обязательного социального страхования, не дается.
В этом же законе имеется глава 3 «Управление системой обязательного социального страхования», состоящая из двух статей. В одной из них, ст. 13, говорится, что Федеральное правительство в соответствии с Конституцией РФ и законодательством Российской Федерации осуществляет управление системой обязательного социального страхования; это страхование осуществляют страховщики, создаваемые Правительством РФ, в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. Организационно-правовая форма страховщиков определяется федеральным законом о конкретном виде обязательного социального страхования. Страховщики осуществляют оперативное управление средствами обязательного социального страхования.
Профсоюзы и другие социальные партнеры имеют право на паритетное представительство в органах управления фондов конкретных видов обязательного социального страхования, бюджеты которых формируются за счет страховых взносов.
В другой статье - 14 говорится о контроле за финансовой деятельностью страховщиков в системе обязательного социального страхования, который осуществляется в соответствии с законодательством РФ, и о праве профсоюзов в соответствии с законодательством РФ на осуществление профсоюзного контроля за использованием средств обязательного социального страхования.
Итак, базовый Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» содержит лишь указание на то, что страховщики осуществляют оперативное управление только средствами обязательного социального страхования.
На практике функции оперативного управления обязательным социальным страхованием осуществляют социальные внебюджетные фонды - ПФР, ФСС России, фонды ОМС. Таким правом они наделены в силу того, что являются обязательными субъектами, т.е. непременными участниками отношений по данному страхованию. Они также наделены статусом страховщиков - некоммерческих организаций, создаваемых в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. Их организационно-правовая форма определяется федеральным законом о конкретном виде обязательного социального страхования.
Цель деятельности таких фондов четко определена в законодательстве - это обеспечение прав застрахованных лиц по обязательному социальному страхованию при наступлении страховых случаев. Указанные фонды не входят и не должны входить в систему государственной исполнительной власти.
Оперативное управления органами, осуществляющими социальное обеспечение за счет ассигнований из государственного бюджета, возложено на органы государственной исполнительной власти - Минздравсоцразвития России, Минобрнауки России Минобороны России и др., а также подведомственные им органы.
Деятельность органов, осуществляющих социальное обеспечение, не должна быть произвольной. Она должна подчиняться определенным правилам, т.е. должна быть организованной. (Об этом будет сказано в последующих разделах настоящего учебного пособия.)
Управление социальным обеспечением является частью другого понятия - осуществления социального обеспечения.
Задача №3
Осуществление-это достаточно емкое и сложное понятие. Оно включает в себя весь процесс возникновения, формирования и функционирования отношений по социальному обеспечению, от установления правовых норм и до реализации прав и исполнения обязанностей субъектов общественных отношений.
1. Что относится к юридическим средствам поддержания должного порядка отношений по социальному обеспечению?
2. В чем заключается специфичность средств поддержки отношений по социальному обеспечению?
3. Кто наделен правом подготовки нормативных проектов по социальному обеспечению?
Осуществление - это достаточно емкое и сложное понятие. Оно включает в себя весь процесс возникновения, формирования и функционирования отношений по социальному обеспечению, от установления правовых норм и до реализации прав и исполнения обязанностей субъектов общественных отношений. В широком смысле здесь идет речь о существующем в стране порядке отношений по социальному обеспечению. Поддерживается этот порядок с помощью юридических, экономических и организационных мер (средств) государства.
К основным юридическим средствам поддержания должного порядка отношений по социальному обеспечению относят нормотворчество, правовые отношения, реализацию норм права, толкование норм права, юридическую ответственность и пр.
Экономические меры проявляются в особом характере общественных отношений, связанных с формированием финансовой основы государственной системы социального обеспечения и ее финансированием (Правовые отношения и экономические меры по социальному обеспечению широко освещаются в учебной литературе по дисциплинам «Право социального обеспечения», «Страховое дело», «Обязательное социальное страхование», поэтому здесь эти вопросы не рассматриваются.).
Специфичность организационных средств поддержки отношений по социальному обеспечению заключается в том, что непосредственное участие государственной административной власти в нем ограничено.
Рассмотрим, каким образом проявляются юридические и организационные меры в ходе осуществления социального обеспечения.
Связь правовых норм и общественных отношений очевидна. Правовые нормы социального обеспечения существуют для того, чтобы регулировать общественные отношения в этой сфере.
В правовом аспекте осуществления социального обеспечения соответствующие компетентные органы и должностные лица выполняют две основные функции: а) нормотворчество (правотворчество); б) правоприменение.
Нормотворчество - это основной путь воздействия на общественные отношения по социальному обеспечению. Нормотворчество представляет собой процесс разработки и принятия тех или иных нормативных правовых актов о социальном обеспечении, например о пенсиях, пособиях, социальном обслуживании, льготах и т.д. Его (нормотворчество) еще называют правотворческим процессом, который может складываться из нескольких последовательных стадий:
1) законодательная инициатива;
2) решение о необходимости издания акта;
3) разработка проекта акта;
4) рассмотрение проекта акта;
5) принятие акта;
6) доведение акта до его адресатов.
Рассмотрим каждую стадию правотворческого процесса.
1. Стадия законодательной инициативы (в более широком смысле - нормотворческой инициативы) означает, что здесь идет речь о первичном официальном действии компетентного органа (субъекта). Он вносит предложения об издании нормативного правового акта или уже подготовленного проекта акта.
Круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, строго определен в законодательстве. Таким правом обладает, например, Федеральное правительство. Это связано с тем, что законодательная инициатива, в отличие от другого обращения в правотворческий орган с законопроектом, предполагает юридическую обязанность компетентного органа рассмотреть поступивший проект или предложение.
2. Решение компетентного органа о необходимости издания акта, выработке его проекта, включение в план законопроектных работ и пр.
3. Разработка проекта акта и его предварительное обсуждение. Данная стадия может состоять из одной процедуры - только разработки проекта акта - или двух процедур - разработки и предварительного обсуждения проекта акта. Это зависит от важности проекта, от характера будущего акта (общегосударственный акт или ведомственный).
4. Рассмотрение проекта акта в том органе, который, согласно своей компетенции, может (правомочен) его принять.
5. Принятие нормативного правового акта.
6. Доведение содержания принятого нормативного акта до его адресатов.
Правотворчество может быть выражено в принятии тех или иных актов. Например, в виде единичного нормативного акта. В нем содержатся отдельные юридические нормы. Примером такого акта может служить Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Другой пример - в виде систематизированного (кодификационного) акта, содержащего определенные совокупности, группы норм. Такими актами являются Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан - 1993 г., Федеральные законы: от 19 мая 1995 г. №81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», от 16 июля 1999 г. №165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» и др.
Правом издания нормативных правовых актов обладает достаточно широкий круг правотворческих органов. К ним относятся Федеральное Собрание, Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, федеральные службы, соответствующие органы субъектов РФ, органы местного самоуправления. Нормотворческими функциями наделены также внебюджетные фонды обязательного социального страхования (ПФР, ФСС России, Федеральный фонд ОМС) и иные органы и организации.
В зависимости от уровня государственного органа и его положения в иерархии органов ими принимаются соответствующие нормативные правовые акты - законы, постановления, приказы, инструкции, указания и пр.
Нормативные правовые акты могут издаваться одним органом или несколькими, исходя из круга вопросов, по которым акты принимаются.
Принятые нормативные правовые акты сами по себе «мертвы», если они не применяются на практике, т.е. в ходе функционирования соответствующих (видовых) правоотношений по социальному обеспечению.
Правоприменение- это решение конкретного дела, в определенной жизненной ситуации. Другими словами, это «приложение» закона, общих правовых норм к конкретным лицам, к конкретным жизненным обстоятельствам.
Применением нормативных правовых актов занимаются компетентные органы и должностные лица только в рамках предоставленных им полномочий. В качестве исключения по воле государства полномочиями в применении отдельных актов могут наделяться работодатели. Например, администрация организации или физические лица, индивидуальные предприниматели или физические лица, не признаваемые индивидуальными предпринимателями и использующие труд работников, применяют некоторые нормы законодательства о пособиях, выдаваемых в порядке обязательного социального страхования: пособия по временной нетрудоспособности, пособия при постановке женщин на учет в медицинские учреждения на ранних стадиях беременности, пособия по беременности и родам, пособие на погребение и др.
Такое применение нормативных актов имеет место там, где адресаты правовых норм не могут реализовать своих предусмотренных законом прав без посредничества компетентных органов. Например, нельзя получить пенсию без решения соответствующего пенсионного органа (ПФР или МВД России и т.п.). Иными словами, правовые нормы в сфере социального обеспечения реализуются через правоприменение, правоприменительную деятельность, равоприменительные акты.
Применение норм права социального обеспечения - это организующая деятельность компетентных органов и должностных лиц, цель которой - обеспечить адресатам правовых норм реализацию их прав и обязанностей по социальному обеспечению, а также обеспечить гарантии контроля за данным процессом.
Последовательность совершения ряда действий свидетельствует о том, что существует несколько стадий правоприменительной деятельности. Выделим основные из них.
Первая стадия - установление фактических обстоятельств конкретного дела. На этой стадии происходит исследование фактических обстоятельств дела, т.е. документов, свидетельских показаний. Например, гражданин обратился в местный орган ПФР по вопросу о назначении ему трудовой пенсии по старости. Этот пенсионный орган проверяет наличие у него гражданства РФ, возраст, страховой стаж, заработок, уплату страховых взносов и другие обстоятельства. Без выяснения всех фактов, обстоятельств невозможно нормальное разрешение пенсионного вопроса, по поводу которого обратился гражданин. Круг таких обстоятельств достаточно подробно излагается в нормативных правовых актах по социальному обеспечению.
Таким образом, результатом первой стадии правоприменительного процесса должно быть достижение фактической объективной истины. С целью достижения истины в ходе этой стадии особое внимание отраслевое законодательство уделяет доказыванию. В нем фиксируется, какие обстоятельства нуждаются в доказывании, а какие - нет. Например, постановлением Минтруда России от 27 февраля 2002 г. «Об утверждении Перечня документов, необходимых для установления трудовой пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению в соответствии с Федеральными законами «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»» прямо говорится, что подлежит доказыванию и как это делается. Окончательную оценку доказательства всегда производит правоприменительный орган.
Вторая стадия правоприменительной деятельности - установление юридической основы дела. Другими словами, на этой стадии осуществляется выбор надлежащей правовой нормы. Она включает в себя ряд последовательных действий:
1) нахождение конкретной нормы, подлежащей применению;
2) проверка правильности того текста, в котором содержится требуемая норма;
3) проверка подлинности нормы и ее действия во времени, в пространстве и по кругу лиц;
4) уяснение содержания нормы.
Все перечисленные действия подчинены одной цели; правильно квалифицировать факты, имеющие значение для социального обеспечения конкретного лица. Иначе говоря, на этой стадии осуществляется правовая квалификация существа дела.
Решение дела по существу является третьей стадией правоприменительной деятельности. Как правило, решения по тому или иному вопросу о социальном обеспечении лица принимаются в виде правоприменительного акта. Под ним подразумевается индивидуально-определенный акт, совершаемый компетентным органом по конкретному юридическому делу с целью определить субъективное право (или указать на отсутствие такового) на тот или иной вид социального обеспечения или определить юридическую обязанность на основе соответствующих правовых норм.
Акты правоприменения являются индивидуальными (персонифицированными) актами. Они порождают конкретные правовые последствия для участников социально-обеспечительных правоотношений, в том числе конкретного гражданина. Не все органы, осуществляющие социальное обеспечение, принимают такие акты. О праве на их издание можно судить только тогда, когда об этом сказано в том или ином акте, регламентирующем их деятельность, или прямо говорится об их правомочиях на этот счет.
Применение норм права социального обеспечения подразделяется на несколько форм. Преобладающими из них являются две формы: оперативно-исполнительная деятельность; правоохранительная деятельность или контроль (охрана нрав от нарушений).
Под оперативно-исполнительной деятельностью понимается организация выполнения правовых норм социального обеспечения. Под данной деятельностью подразумевается также позитивное регулирование с помощью индивидуальных актов, например решение об установлении пенсии. При этом применяется диспозиция норм права социального обеспечения, имеющая положительное (позитивное) содержание.
С помощью оперативно-исполнительной деятельности государство должно обеспечивать прогрессивное развитие всех отраслей экономики, включая и сферу государственного социального обеспечения. Поэтому эта форма применения права является для общества главной и основной. Посредством этой формы объединяется и направляется деятельность министерств, ведомств и организаций, осуществляющих социальное обеспечение, обеспечиваются права граждан в этой сфере.
Правоохранительная деятельность охватывает охрану норм права от каких-либо нарушений, применение мер государственного принуждения к правонарушителям, обеспечение исполнения назначенных мер наказания, а также принятие мер по предупреждению нарушений в будущем. На практике это означает, что органы и организации, осуществляющие социальное обеспечение, занимаются такой деятельностью. Так, органы ПФР могут выносить решения о наложении денежного начета на получаемую гражданином пенсию (в виде удержания части причитающейся ему общей суммы пенсии), например, при представлении документов о стаже, в результате которых был установлен более высокий размер пенсии, чем ему полагался.
Особое значение в правоохранительной деятельности имеет процедурный и процессуальный порядок рассмотрения дел, связанных с социальным обеспечением. С их помощью гарантируется полное и всестороннее изучение обстоятельств, повлекших правонарушение; охраняются права граждан, привлекаемых к юридической ответственности, устраняется возможность ошибок и неправильных решений.
Таким образом, правоприменение как форма реализации права представляет собой воплощение в жизнь требований норм различных нормативных правовых актов, издаваемых вышеуказанными органами.
К применению права предъявляются соответствующие требования: законность, обоснованность, целесообразность, справедливость.
Требование законности означает, что при решении конкретного случая - по предоставлению того или иного вида социального обеспечения - правоприменительный орган должен основываться на определенной норме или их совокупности, прямо относящейся к рассматриваемому виду обеспечения. Кроме того, этот орган обязан строго и неукоснительно следовать точному смыслу нормы, действовать в рамках своей компетенции. При решении вопроса правоприменитель не имеет права присваивать себе полномочий, которые за ним не закреплены и не зафиксированы в законе.
Требование обоснованности подразумевает, что, во-первых, должны быть выявлены все факты, относящиеся к тому или иному вопросу социального обеспечения; во-вторых, такие факты должны быть тщательно и объективно изучены и признаны достоверными; в-третьих, все недоказанные факты должны быть отвергнуты.
Требование целесообразности означает, что правоприменитель выбирает оптимальную норму при решении вопроса о предоставлении какого-либо вида социального обеспечения конкретному гражданину. Иными словами, целесообразное решение вопроса - это следование той цели, которую ставил законодатель, издавая соответствующую правовую норму о социальном обеспечении.
Требование справедливости предполагает беспристрастность органа или уполномоченного лица, применяющего нормы права социального обеспечения, объективный подход к исследованию всех обстоятельств дела, к участвующим в нем лицам, к окончательному решению.
Для работников правоприменительных органов имеет важное значение толкование норм права. Под ним понимается деятельность органов, организаций, осуществляющих социальное обеспечение, которая направлена на установление содержания правовых норм, на раскрытие в них воли государственной власти.
Целью толкования является правильное, точное и единообразное понимание и применение закона, выявление его сути, которую законодатель вложил в формулировку.
Познание правовых норм о социальном обеспечении чаще всего связано с конкретным случаем, который необходимо решить. Мысленно «прилагая» толкуемую норму к конкретному случаю, устанавливая, применима ли она к нему, мы тем самым познаем норму. Только так можно понять смысл (содержание) той или иной нормы, ее применимость к рассматриваемому случаю. Трудно на основе абстрактных рассуждений уяснить для себя многие понятия и термины того или иного нормативного акта. Например, длительность страхового стажа влияет на размер трудовой пенсии. В законодательстве есть термин «периоды, включаемые в страховой стаж». Какие именно периоды включаются в страховой стаж, мы выясняем, обратившись к соответствующим нормам пенсионного акта, толкующим эти периоды.
Толкование - это сложное, комплексное и многоаспектное явление. Рассмотрим такой аспект толкования, как разъяснение содержания нормы. Под ним понимается деятельность определенных органов, имеющая целью обеспечить правильное и единообразное осуществление толкуемой нормы во всех случаях, на которые она рассчитана, устранить неясности и возможные ошибки при ее применении. Такое толкование дается в форме официального акта. Такие акты издаются в виде разъяснения, рекомендации, письма, обзоров практики. Правом издания таких актов обладают Минздравсоцразвития России, ПФР, ФСС России, Федеральный фонд ОМС, Минобороны России и иные организации, осуществляющие социальное обеспечение.
Таким образом, конечной (главной) целью осуществления социального обеспечения является воплощение в жизнь прав граждан на социальное обеспечение и обязанность соответствующих органов создать условия для этого и, наконец, предоставление социального обеспечения. Что достигается, как отмечалось выше, в ходе формирования и функционирования отношений по социальному обеспечению. (О субъектах, объекте и содержании правовых отношений достаточно подробно говорится в учебной литературе по курсу «Право социального обеспечения».)
Задача №4
Государственная пенсионная система в России существует и состоит из двух самостоятельных пенсионных систем, они так связаны, потом что законодатель хотел провести четкое усиление деления исходя из существующих форм организации пенсионного обеспечения.
1. Назовите и раскройте данные системы?
2. Какие виды источников финансовых средствсуществуютв рамках пенсионной системы?
3. Охарактеризуйте круг лиц, подлежащих обеспечению пенсиями?
Государственная пенсионная система в России в настоящее время не едина. Согласно действующему пенсионному законодательству, она состоит из двух относительно самостоятельных пенсионных систем — это обязательное пенсионное страхование и государственное пенсионное обеспечение. Названы они так потому, что законодатель, надо полагать, хотел провести такое деление исходя из существующих форм организации пенсионного обеспечения и главным образом в зависимости от финансовых источников — страховых платежей и средств государственного бюджета.
На наш взгляд, такое название пенсионных систем не совсем удачно, поскольку обе системы являются государственными, так как все пенсии в рамках этих систем устанавливаются законом. Финансовые средства, направляемые на пенсионное обеспечение граждан, являются государственной собственностью. Гарантом предоставления пенсий по данным системам является государство.
Было бы логичнее именовать пенсионные системы следующим образом:
а) пенсионное обеспечение в порядке обязательного пенсионного страхования, или страховая пенсионная система;
б) пенсионное обеспечение, осуществляемое за счет бюджетных ассигнований, или бюджетная пенсионная система.
Для простоты в дальнейшем мы будем придерживаться этих наименований.
Страховая пенсионная система — это система создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, которая должна быть направлена на возмещение гражданам заработка (выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица), получаемого ими до установления пенсий в порядке обязательного страхового обеспечения.
Бюджетная пенсионная система — система правовых, экономических и организационных мер, создаваемых государством в целях компенсации гражданам заработка, утраченного в связи с прекращением государственной службы при достижении установленной законом выслуги при выходе на пенсию; либо компенсации вреда, нанесенного их здоровью при прохождении военной службы, в результате радиационных или техногенных катастроф, в случае наступления инвалидности или потери кормильца, при достижении установленного законом возраста; либо нетрудоспособным гражданам в целях предоставления им средств к существованию.
Различий между двумя пенсионными системами много, поэтому назовем лишь главные из них: источники их финансирования; круг лиц, подлежащих обеспечению пенсиями; виды пенсий; условия предоставления пенсий; нормативные правовые акты, регулирующие пенсионные отношения; органы, осуществляющие пенсионное обеспечение, и др. Рассмотрим некоторые из названных различий и критерии их разграничения.
Источники финансовых средств. В рамках страховой пенсионной системы таким источником является бюджет ПФР. Он формируется главным образом за счет страховых взносов; средств федерального бюджета; сумм пеней и иных финансовых санкций; доходов от размещения (инвестирования) временно свободных средств обязательного пенсионного страхования. В последние годы появились и другие источники пополнения бюджета ПФР: это добровольные взносы физических лиц и организаций, уплачиваемые ими не в качестве страхователей или застрахованных лиц. Есть и иные источники, не запрещенные законодательством РФ.
Финансирование пенсий по бюджетной пенсионной системе производится за счет средств государственного бюджета, включая федеральный, региональные (субъектов Российской Федерации) и местные (муниципальные) бюджеты. Эти средства формируются за счет налогов, предусмотренных налоговым законодательством, а также иных финансовых источников.
Круг лиц, подлежащих обеспечению пенсиями. Различия пенсионных систем можно наблюдать и в категориях лиц, обеспечиваемых пенсиями.
Страховая пенсионная система «обслуживает» застрахованных граждан данным видом обязательного социального страхования, т.е. граждан, имеющих право на страховые пенсии. Ими являются граждане России, а также проживающие на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства, работающие по трудовому договору или по договору гражданско-правового характера, предметом которого является выполнение работ и оказание услуг, а также по авторскому и лицензионному договору; самостоятельно обеспечивающие себя работой (индивидуальные предприниматели, частные детективы, занимающиеся частной практикой нотариусы, адвокаты); граждане, являющиеся членами крестьянских (фермерских) хозяйств; а также работающие за пределами территории России, в случае уплаты страховых взносов в установленном федеральным законом порядке. К ним также относятся лица, являющиеся членами родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, занятые в традиционных отраслях хозяйства, и иные категории граждан, дела которых относительно обязательного пенсионного страхования решаются в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании».
Право на получение пенсии по бюджетной пенсионной системе имеют российские граждане, соблюдающие условия, предусмотренные Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении». К таковым относят, например, федеральных государственных служащих, военнослужащих, участников Великой Отечественной войны, граждан, пострадавших в результате радиационных или техногенных катастроф, нетрудоспособных граждан, не имеющих право на трудовые пенсии. Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, имеют право на получение пенсии на тех же основаниях, что и граждане России, если иное не предусмотрено вышеназванным законом или международными договорами Российской Федерации.
Помимо Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении» предоставление материального обеспечения отдельным категориям лиц за счет государственного бюджета осуществляется в соответствии с иными нормативными правовыми актами. Так, судьи, пребывающие в отставке, вправе получать ежемесячное пожизненное содержание согласно Закону РФ от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации»; а лица, имеющие особые заслуги перед Отечеством, вправе получать подобную выплату в соответствии с Федеральным законом от 4 марта 2002 г. «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации»*. (Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении», строго говоря, не стал актом кодификационного значения в силу наличия множества норм как отсылающих к нормам других нормативных актов, так и не содержащих указаний на наличие иных правовых актов, предусматривающих имеющиеся виды пенсионных выплат гражданам.)
Для граждан, имеющих одновременно право на различные пенсии, устанавливается одна пенсия по их выбору.
Различия в нормах предоставления пенсий по двум пенсионным системам зависят и от категории лиц, о чем сказано выше.
Право на выплаты по страховой пенсионной системе определяется соответствующими условиями, установленными для той или иной трудовой пенсии. Так, право на страховые пенсии по старости имеют мужчины, достигшие возраста 60 лет, и женщины, достигшие возраста 55 лет, и при наличии не менее пятнадцати лет страхового стажа; либо те и другие, достигшие «сниженного» возраста (в связи с особыми условиями труда, природно-климатическими условиями проживания, медико-биологическими факторами, безработицей). При отсутствии стажа устанавливается социальная пенсия в соответствии с Законом о государственном пенсионном обеспечении. Страховая пенсия по инвалидности предоставляется лицу, признанному инвалидом I, II, III группы, независимо от причины инвалидности, продолжительности страхового стажа, продолжения трудовой и (или) иной деятельности и пр. Для получения страховой пенсии в случае потери кормильца необходимо иметь статус нетрудоспособного члена семьи умершего кормильца, состоявшего на его иждивении; либо выполнять иные требования, предусмотренные законодательством о страховых пенсиях.
Для получения пенсий по бюджетной пенсионной системе для каждой категории граждан установлены свои условия. Они указаны [1]
в федеральных законах и других нормативных правовых актах. Так, право на пенсию за выслугу лет федеральные государственные служащие получают при наличии стажа государственной службы не менее 15 лет и при условии увольнения их с федеральной государственной службы по основаниям, прямо указанным в Законе о государственном пенсионном обеспечении. Пенсия по инвалидности назначается военнослужащим, ставшим инвалидами в период прохождения ими военной службы по призыву в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин или не позднее трех месяцев после увольнения с военной службы либо в случае наступления инвалидности позднее этого срока, но вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных в период прохождения военной службы. Условия обеспечения пенсиями других военнослужащих установлены в Законе РФ от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей».
Органы, осуществляющие пенсионное обеспечение, различаются по некоторым критериям. Такими критериями могут быть и финансовые источники, за счет которых производятся пенсионные выплаты; организационно-правовые формы социального обеспечения; категории лиц, обеспечиваемых пенсиями; нормативные правовые акты, регулирующие пенсионные отношения.
Наличие названных пенсионных систем вовсе не предполагает существование только каких-либо двух конкретных органов, осуществляющих выплаты пенсий. Органы разные, что свидетельствует об отсутствии в стране единой общефедеральной пенсионной системы населения.
Задача №5
Государственная система социальных пособий и компенсационных выплат достаточно широка, как и регулирующая её нормативная правовая база.
1. Назовите основные правовые акты в данной сфере?
2. Что является основаниями классификации пособий и компенсационных выплат?
3. Перечислите виды пособий и компенсационных выплат по социальному обеспечению?
Государственная система социальных пособий и компенсационных выплат в России достаточно обширна, как и регулирующая ее нормативная правовая база. Основными актами в данной сфере являются Федеральные законы: от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»; от 12 января 1996 г. «О погребении и похоронном деле»; от 17 сентября 1998 г. «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»; от 26 ноября 1998 г. «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча»; от 29 декабря 2009 г. «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством»; Указ Президента РФ от 26 декабря 2006 г. «О компенсационных выплатах лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами» и др.
Основаниями классификации социальных пособий и компенсационных выплат являются:
– целевое назначение (компенсация заработка, дополнение доходов семьи, охрана здоровья матери и ребенка, обеспечение средств к существованию на период отсутствия у кого‑либо из членов семьи заработка или иного дохода);
– продолжительность выплаты (единовременные, ежемесячные и периодические пособия);
– финансовые источники (средства ПФР, ФСС России, средства федерального бюджета, средства бюджетов субъектов РФ, субвенции);
– круг субъектов‑получателей (пособия для всех и для работающих граждан);
– социально‑правовые основания выплаты пособий (временная нетрудоспособность, деторождение, потребность охраны бюджета семьи при неординарных обстоятельствах, бедность);
– порядок определения размера пособий (пособия в размере, соотносимом с заработком родителя или с прожиточным минимумом в регионе; пособия в твердой денежной сумме);
– действие в пространстве (федеральные и региональные пособия);
– органы, предоставляющие пособия (работодатель и индивидуальный предприниматель, органы социальной защиты населения, ПФР и ФСС России, органы службы занятости и миграционной службы, органы субъектов РФ и муниципальных образований, выплачивающие пособия).
В целом структура государственной системы социальных пособий и компенсационных выплат может выглядеть следующим образом:
– пособие по временной нетрудоспособности;
– пособие по беременности и родам;
– единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности;
– единовременное пособие при рождении ребенка;
– единовременное пособие на погребение;
– единовременное пособие при возникновении поствакцинальных осложнений;
– единовременные пособия при заражении вирусом иммунодефицита человека;
– единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью;
– ежемесячное пособие по уходу за ребенком (на период отпуска до достижения им возраста полутора лет);
– ежемесячное пособие на ребенка[13];
– ежемесячные пособия супругам военнослужащих, проходящих военную службу по контракту;
– единовременные пособия вынужденным переселенцам;
– единовременные пособия беженцам;
– пособия гражданам, проходившим военную службу и уволенным с военной службы;
– единовременные денежные пособия гражданам, привлекаемым к борьбе с терроризмом;
– пособия по безработице;
– единовременные пособия для граждан из числа детей‑сирот;
– другие пособия.
Наряду с названными социальными пособиями существуют также социальные компенсационные выплаты в связи с материнством, отцовством и детством, вынужденным переселением, безработицей и пр. Эти выплаты тоже можно представить в виде системы, состоящей из следующих частей:
– ежемесячная компенсационная выплата по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет;
– ежемесячные компенсационные выплаты за время академического отпуска;
– ежемесячные компенсационные выплаты женам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел;
– ежемесячные компенсационные выплаты неработающим трудоспособным гражданам, осуществляющим уход.
Как видим, обе системы – социальных пособий и социальных компенсационных выплат – неоднородны. И той и другой свойственны те же классифицирующие признаки (критерии), которые присущи пенсионной системе. Хотя они не все и не всегда применимы по отношению к некоторым видам пособий и компенсаций.
Рассмотрим наиболее важные классифицирующие признаки.
С их помощью некоторые пособия могут быть сгруппированы на две относительно самостоятельные подсистемы – пособия в порядке обязательного социального страхования и пособия за счет ассигнований из государственного бюджета. Для ясности мы их назовем соответственно система социально‑страховых пособий и система социальных бюджетных пособий.
В основу деления на две системы положены такие критерии, как <
