2020-10-10
779
Объектами государственного (муниципального) финансового контроля в соответствии с п. 1 ст. 266.1 БК РФ являются:
- главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
- финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, а также достижения ими показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными (муниципальными) программами;
- государственные (муниципальные) учреждения;
- государственные (муниципальные) унитарные предприятия;
- государственные корпорации и государственные компании;
|
|
|
- хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах;
- юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, государственных (муниципальных) контрактов, соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги таких юридических лиц;
- органы управления государственными внебюджетными фондами;
- юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования;
- кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
|
|
|
Безусловно, такой широкий перечень объектов государственного финансового контроля, а также включение в этот список юридических лиц показывают огромный масштаб данного института и его значимость для эффективного функционирования финансовой системы государства.
Однако важно отметить, что в качестве объектов внутреннего государственного финансового контроля выступают исключительно правоотношения по формированию и использованию государственных и муниципальных ресурсов, а объект внешнего государственного финансового контроля не ограничен сферой государственных финансов и включает в себя экспертизу проектов нормативных правовых актов и результатов исполнения бюджета.
В соответствии со ст. 269.2 БК РФ полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля включают контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ и государственных (муниципальных) заданий.
В рамках осуществления своих полномочий органы государственного (муниципального) внутреннего финансового контроля проводят проверки, ревизии и обследования, направляют объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания, направляют уведомления о применении бюджетных мер принуждения, осуществляют производство по делам об административных правонарушениях.
Схожие правовые и функциональные основы применимы и по отношению к региональным и муниципальным органам внутреннего финансового контроля. В соответствии с п. 12.10.45 Положения о Министерстве финансов Московской области данный орган осуществляет полномочия финансового органа Московской области по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля <1>. Следуя положениям ст. 269.1 БК РФ, можно сказать, что полномочия финансового органа субъекта РФ в сфере внутреннего государственного контроля соответствуют полномочиям Федерального казначейства и ограничиваются вопросами контроля за непревышением сумм операций над лимитами бюджетных обязательств и ассигнований; за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, предъявленном получателем бюджетных средств, за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, за соответствием сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве по госконтракту сведениям, содержащимся в реестре контрактов, заключенных заказчиком <2>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства Московской области от 25 октября 2007 г. N 802/27 "Об утверждении Положения о Министерстве финансов Московской области" // Информационный вестник Правительства МО. 2007. N 11.
<2> Пронин А.Б. Финансово-правовое регулирование бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2015. С. 145.
Таким образом, внутренний финансовый контроль может быть изучен с различных сторон и представляет собой сложный институт финансового права. Во-первых, под внутренним финансовым контролем понимается деятельность уполномоченных контрольных органов по проверке законности, целесообразности действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований, во-вторых, внутренний финансовый контроль - это система мер, осуществляемых в рамках конкретного предприятия, органа или учреждения по проверке законности и целесообразности собственной хозяйственной деятельности в целях повышения эффективности своей деятельности, обеспечения максимальной реализации поставленных задач, а также предотвращения негативных последствий в виде наложения мер принуждения. В любом случае внутренний финансовый контроль представляет собой важную часть социального и государственного управления финансами, которая является обеспечительной мерой для выполнения задач государственного экономического развития.
|
|
|
6.4. Органы, осуществляющие финансовый контроль
Как уже отмечалось в предыдущем параграфе, субъект осуществления мероприятий финансового контроля является одним из критериев для классификации финансового контроля и его подразделения на внутренний и внешний финансовый контроль. Финансовый контроль в широком смысле осуществляется всеми субъектами, осуществляющими хозяйственную деятельность, так как в силу требований закона (например, Федерального закона "О бухгалтерском учете" <1>) и объективной необходимости в повышении эффективности своей деятельности все субъекты осуществляют ведение смет расходов и доходов, мероприятия по контролю эффективности и результативности собственной деятельности, по составлению отчетности и подаче деклараций.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7344.
Однако с точки зрения финансового права финансовый контроль в первую очередь воспринимается в узком смысле как деятельность уполномоченных органов власти по проверке законности и эффективности формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства и муниципальных образований.
Финансовый контроль осуществляется как законодательными органами власти, так и исполнительными органами власти. Как отмечалось в предыдущем параграфе, многими авторами данный критерий воспринимается как основание для разделения финансового контроля на внешний (парламентский) и внутренний (контроль органов исполнительной власти). Более того, финансовый контроль осуществляется также Президентом РФ, не относящимся ни к одной из ветвей власти. В любом случае объемы и характер выполняемых функций в сфере финансового контроля различных органов власти определяется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и подзаконными актами.
|
|
|
Финансовый контроль в законодательстве Российской Федерации, как уже ранее упоминалось, впервые был закреплен в действующем и поныне Указе Президента РФ от 25 июля 1996 г. N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации", в котором, во-первых, были закреплены основные направления осуществления государственного финансового контроля (ст. 1), а также были перечислены органы, на которые возлагаются полномочия по осуществлению государственного финансового контроля (тогда еще без разделения на внутренний и внешний) в Российской Федерации (ст. 2).
Такие полномочия возлагались на момент 1996 г. (с изменениями в 2001 г.) на Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (Главное управление федерального казначейства и Контрольно-ревизионное управление), Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет Российской Федерации, Федеральную службу России по валютному и экспортному контролю, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. И даже несмотря на то, что многие из данных органов были упразднены или реорганизованы, данный Указ Президента до сих пор не утратил юридической силы. Однако неизменным остается тот факт, что перечень органов финансового контроля не является закрытым, и это позволяет включать в него многие иные органы, в том числе органы на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.
На момент 2017 г., исходя из всех проведенных в последние годы реформ по расширению полномочий некоторых органов, основными органами финансового контроля в Российской Федерации являются:
- Счетная палата Российской Федерации;
- Центральный банк Российской Федерации (Банк России);
- Федеральная служба по финансовому мониторингу;
- Министерство финансов Российской Федерации, а также подведомственные ему:
- Федеральное казначейство;
- Федеральная налоговая служба Российской Федерации;
- Федеральная таможенная служба Российской Федерации.
Но стоит отметить, что всеобъемлющий характер финансового контроля и разнообразие форм и методов осуществления определяют крайне широкий круг субъектов его осуществления, поэтому такие органы власти, как Президент Российской Федерации, Государственная Дума Российской Федерации, Совет Федерации и Правительство Российской Федерации также выполняют функции финансового контроля.
Президент Российской Федерации как глава государства определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, с учетом которых строится финансовая политика, обращается с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики к Федеральному Собранию (ст. ст. 80, 84 Конституции РФ). Президент Российской Федерации осуществляет финансовый контроль через Контрольное управление и другие управления своей Администрации, а также через полномочных представителей.
Финансовый контроль осуществляется Федеральным Собранием - Парламентом Российской Федерации, который в соответствии со ст. 94 Конституции РФ является представительным и законодательным органом.
Так, законодательные органы рассматривают и утверждают отчет об исполнении федерального бюджета, представляемый Правительством РФ (ст. 114 Конституции), а также отчеты об исполнении бюджетов государственными внебюджетными фондами. Государственная Дума и Совет Федерации осуществляют свои контрольные функции через создаваемые ими соответствующие комитеты и комиссии; финансовый контроль осуществляется в процессе проведения Государственной Думой слушаний по вопросам формирования и исполнения федерального бюджета. Федеральное Собрание РФ в соответствии с Конституцией РФ создает Счетную палату Российской Федерации, которая наделена широкими полномочиями в сфере финансового контроля.
Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию РФ. Руководит Счетной палатой Председатель, который назначается на должность Государственной Думой сроком на шесть лет по представлению Президента РФ и не может занимать эту должность более двух сроков подряд. Счетная палата осуществляет свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" <1>. Статья 2 данного Закона устанавливает независимый финансовый и организационный статус Счетной палаты, а также ее статус как юридического лица, но без определения организационно-правовой формы, что требуется действующим гражданским законодательством.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1649.
Помимо Председателя Счетной палаты, которым может быть только гражданин России (без гражданства или вида на жительство в зарубежном государстве), имеющий высшее образование, опыт работы в сфере государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов или юриспруденции не менее 5 лет, деятельность Счетной палаты также осуществляется через заместителя Председателя Счетной палаты (назначаемого на должность Советом Федерации по представлению Президента), аудиторов и аппарат Счетной палаты (к заместителю Председателя и аудиторам предъявляются идентичные требования по стажу и формальным критериям).
Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов Счетной палаты, которые по сути будут осуществлять функции по руководству конкретными направлениями деятельности Счетной палаты, сроком на шесть лет по представлению Президента РФ. Аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов, осуществляющих конкретные контрольные мероприятия в рамках реализации полномочий Счетной палаты, и иных сотрудников.
Счетная палата в целях выполнения задач, перечисленных в ст. 5 Федерального закона "О Счетной палате", наделяется Конституцией РФ и Федеральным законом следующими полномочиями:
1) осуществляет контрольную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности;
2) направляет по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий соответственно представления, предписания, уведомления о применении бюджетных мер принуждения, информационные письма, а также при выявлении данных, указывающих на признаки составов преступлений, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы;
3) получает в сроки, установленные для осуществления своих функций, информацию, документы и материалы, необходимые для осуществления внешнего государственного аудита (контроля), включая действующую государственную и ведомственную статистическую или иную отчетность, а также осуществляет формирование предложений к плану статистических работ и запрос данных государственной статистики;
4) предоставляет федеральным органам исполнительной власти рекомендации по составу и порядку формирования данных при создании и модернизации ими федеральных государственных информационных систем в целях обеспечения выполнения государственных функций и (или) предоставления государственных услуг, а также получает необходимый Счетной палате для осуществления внешнего государственного аудита (контроля) постоянный доступ к таким системам в соответствии с законодательством Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации, законодательством Российской Федерации о государственной и иной охраняемой законом тайне;
5) запрашивает сведения о составе данных ведомственных информационных систем объектов аудита (контроля);
6) привлекает к участию в проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий государственные контрольные, правоохранительные и иные органы и их представителей, а также на договорной основе аудиторские, научно-исследовательские, экспертные и иные учреждения и организации, отдельных специалистов, экспертов, переводчиков;
7) осуществляет по обращениям контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований или законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления оценку (анализ) деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, дает заключения о соответствии деятельности этих органов законодательству о внешнем государственном (муниципальном) финансовом контроле и рекомендации по повышению ее эффективности, а также по обращениям законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации дает заключения о соответствии кандидатур на должность председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации требованиям, установленным Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований";
8) организовывает взаимодействие с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе по вопросам планирования и проведения на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований совместных и параллельных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий;
9) оказывает контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований организационную, правовую, информационную, методическую и иную помощь, содействует в профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
10) осуществляет подготовку рекомендаций по формированию системы целевых показателей для разработки документов стратегического планирования Российской Федерации, а также по их составу и количественным значениям;
10.1) осуществляет информационный обмен данными о лицах, привлеченных к административной ответственности, с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, в порядке, установленном соглашением о сотрудничестве;
11) осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.
Функции Счетной палаты перечислены в ст. 13 Федерального закона, это более 28 функций (список является открытым и не исчерпывается ими), например:
1) осуществление внешнего государственного финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений;
2) экспертиза проектов федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, проверка и анализ обоснованности их показателей, подготовка и представление палатам Федерального Собрания заключений на проекты федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
3) экспертиза проектов федеральных законов о внесении изменений в федеральные законы о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, подготовка и представление палатам Федерального Собрания заключений на проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральные законы о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
4) внешняя проверка годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета, годовых отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации в пределах компетенции, установленной Бюджетным кодексом Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
5) проведение проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
6) проведение оперативного анализа исполнения и контроля за организацией исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в текущем финансовом году;
7) мониторинг и анализ формирования и использования системы целевых показателей исходя из приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации при разработке и реализации документов стратегического планирования Российской Федерации в пределах компетенции Счетной палаты;
8) оценка влияния внутренних и внешних условий на фактический уровень достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации;
9) оценка эффективности формирования, управления и распоряжения федеральными ресурсами в целях обеспечения безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации;
10) проведение контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по отдельным разделам (подразделам), целевым статьям и видам расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
11) и другие функции, в соответствии с Федеральными законами Российской Федерации (в том числе более 25, перечисленных в специальном законе).
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются, во-первых, на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды; во-вторых, на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. Методами осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности являются проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг.
Контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.
Важным органом, осуществляющим функции по проведению финансового контроля в Российской Федерации является Министерство финансов Российской Федерации, осуществляющее свою деятельность в соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 <1>. Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, микрофинансовой деятельности, финансовых рынков, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности и иных в сферах, указанных в Положении о Минфине России.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3258.
Министерство финансов РФ осуществляет общегосударственный финансовый контроль:
- при реализации своих полномочий, связанных с составлением проекта федерального бюджета и составлением отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ;
- при заключении от имени Российской Федерации договоров о предоставлении государственных гарантий РФ и договоров обеспечения регрессных требований гаранта;
- при управлении государственным долгом РФ;
- при организации формирования и использования ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации и т.д.
С апреля 2017 г. в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 14 апреля 2017 г. N 446 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" <1> на Минфин России также были возложены полномочия по выработке политики и нормативно-правовому регулированию в сфере закупок, что расширило его сферу деятельности на одно из важнейших направлений финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2017. N 17. Ст. 2569.
Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федерального казначейства, Федеральной налоговой службы, Федеральной таможенной службы и Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка, первые три из которых, как отмечалось ранее, являются одними из важнейших органов финансового контроля в Российской Федерации, перечисленных в соответствующем Указе Президента.
Федеральное казначейство РФ было образовано в 1992 г. в соответствии с Указом Президента РФ. В настоящее время его деятельность регламентируется Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 <1>. В системе органов финансового контроля Федеральное казначейство выступает в качестве органа внутреннего государственного контроля, в отличие от Счетной палаты, поэтому нельзя утверждать, что их функции дублируются, так как они осуществляются органами, относящимися к различным ветвям власти. В соответствии с Постановлением Правительства РФ Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Однако действующая редакция Бюджетного кодекса (гл. 26) не содержит положений о текущем контроле в бюджетной сфере.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4908.
Федеральное казначейство осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:
1) доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;
2) ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;
3) открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета;
4) открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
5) ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
6) ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений;
7) составляет и представляет в Министерство финансов РФ оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета, отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;
8) получает в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;
9) осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;
10) осуществляет прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета;
11) осуществляет управление операциями на едином счете федерального бюджета;
12) осуществляет иные полномочия (в Положении понятия "функции" и "полномочия" по отношению к Федеральному казначейству воспринимаются тождественно).
С целью реализации своих полномочий Федеральное казначейство имеет право запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности; давать разъяснения по вопросам в сфере бюджетной деятельности; организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства; применять предусмотренные законодательством меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений обязательных требований в бюджетной сфере, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.
Правомочия органов Федерального казначейства в сфере финансовых отношений достаточно широки. Его роль значительно повышается в связи с передачей ему из банковской системы функций по кассовому исполнению бюджета. В соответствии со ст. 215 БК РФ установлено казначейское исполнение бюджетов.
Федеральная налоговая служба (ФНС России) является органом специальной компетенции, осуществляющим государственный финансовый контроль. В соответствии с п. 1 Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 <1>, Федеральная налоговая служба (ФНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за производством и оборотом табачной продукции, за применением контрольно-кассовой техники, а также функции органа валютного контроля (после упразднения Росфиннадзора в 2016 г., ранее - агента валютного контроля) в пределах компетенции налоговых органов.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3961.
Служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств (ведение соответствующих реестров ЕГРЮЛ и ЕГРИП), а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.
Контрольно-надзорные полномочия ФНС России обширны, распространяются на различные сферы финансовой деятельности и включают в себя функции по контролю и надзору:
- за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов, сборов и страховых взносов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей;
- соблюдением резидентами (за исключением кредитных организаций, некредитных финансовых организаций, предусмотренных Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)") и нерезидентами валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля (за исключением контроля за валютными операциями, связанными с перемещением товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза, с ввозом товаров в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации), соответствием проводимых валютных операций, не связанных с перемещением товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза, с ввозом товаров в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением резидентами, не являющимися уполномоченными банками, обязанности уведомлять налоговые органы по месту своего учета об открытии (закрытии, изменении реквизитов) счетов (вкладов) в банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и представлять отчеты о движении средств по таким счетам (вкладам);
- соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения;
- полнотой учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей;
- исполнением организациями, содержащими тотализаторы и букмекерские конторы, а также организующими и проводящими лотереи, тотализаторы (взаимное пари) и иные основанные на риске игры, в том числе в электронной форме, Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также за организацией и осуществлением внутреннего контроля.
Также ФНС России осуществляет функции надзора в сфере азартных игр, букмекерской деятельности и тотализаторов, надзор за проведением лотерей, регистрирует контрольно-кассовую технику, устанавливает различные формы документов и осуществляет иные функции, предусмотренные законодательством.
С 2017 г. Федеральной налоговой службе были возвращены ранее осуществляемые функции по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством и на обязательное медицинское страхование <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2016. N 27 (ч. 1). Ст. 4183.
Одним из наиболее неизвестных для граждан, но невероятно важных органов финансового контроля в Российской Федерации является Федеральная служба по финансовому мониторингу.
Служба действует на основании Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденного Указом Президента РФ от 13 июня 2012 г. N 808 <1>. Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию в этой сфере, по координации соответствующей деятельности других федеральных органов исполнительной власти, а также функции национального центра по оценке угроз национальной безопасности, возникающих в результате совершения операций (сделок) с денежными средствами или иным имуществом, и по выработке мер противодействия этим угрозам. Ранее понятия "операции (сделки) с денежными средствами или иным имуществом" не содержалось в Указе Президента, а введено оно было в 2016 г. в целях расширения и конкретизации полномочий Росфинмониторинга. Руководство деятельностью Росфинмониторинга осуществляет Президент РФ (до сентября 2007 г. служба находилась в ведении Минфина России, до мая 2012 г. находилась в ведении Правительства РФ). Росфинмониторинг возглавляет директор, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2012. N 25. Ст. 3314.
Росфинмониторинг осуществляет следующие полномочия:
- осуществляет контроль за выполнением юридическими и физическими лицами законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма посредством проведения проверок и принятия необходимых мер по устранению последствий выявленных нарушений, а также привлечение к ответственности юридических и физических лиц, допустивших нарушение законодательства Российской Федерации в этой сфере;
- выдает организациям, осуществляющим операции (сделки) с денежными средствами или иным имуществом, и индивидуальным предпринимателям, указанным в ст. 5 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, предписания об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
- вносит Президенту РФ и в Правительство РФ проекты федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, других документов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности;
- принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности;
- осуществляет сбор, обработку и анализ информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также иной направляемой в Росфинмониторинг информации;
- участвует в противодействии коррупции в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- осуществляет в установленном им порядке проверку информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом в целях выявления операций (сделок), связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма;
- запрашивает и получает в установленном порядке информацию об операциях (сделках) клиентов и о бенефициарных владельцах клиентов организаций, осуществляющих операции (сделки) с денежными средствами или иным имуществом, и индивидуальных предпринимателей, а также информацию о движении средств по счетам (вкладам) клиентов кредитных организаций;
- выявляет признаки, свидетельствующие о том, что операция (сделка) с денежными средствами или иным имуществом связана с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма;
- осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за операциями (сделками) с денежными средствами или иным имуществом;
- выполняет другие полномочия, предусмотренные Указом, а также иные полномочия в установленной сфере деятельности (список не закрыт).
Особняком среди всех органов финансового контроля и надзора в Российской Федерации стоит Центральный банк Российской Федерации (Банк России). Центральный банк Российской Федерации (Банк России) действует в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <1>. При этом Банк России обладает особым конституционным статусом, который предоставляет ему определенные гарантии, но при этом вызывает проблемы в определении его правового статуса.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
Статья 75 Конституции РФ определяет особый конституционно-правовой статус Банка России как эмиссионного центра Российской Федерации и как института, единолично исполняющего функции по защите и устойчивости рубля, независимо от других органов власти <1>. Именно данная формулировка и вызывает большое количество дискуссий, так как ее расширительное толкование позволяет отнести Банк России к органам государственной власти, хотя напрямую это не вытекает из каких-либо правовых актов, так же как и отсутствует конкретизация об отнесении Банка России к конкретной ветви власти и вообще такой возможности при сохранении предоставленной Центральному банку РФ Конституцией независимости <2>. При этом Федеральным законом установлен статус Банка России как юридического лица, с уставным капиталом в 3 млрд руб. (являющимся федеральной собственностью) без установления организационно-правовой формы (так же, как и в Законе "О Счетной палате").
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.
<2> Исмаилов И.Ш. Банковское регулирование как финансово-правовая категория // Муниципальная академия. 2017. N 1. С. 81 - 85.
С 2013 г. Банк России получил статус единоличного интегрированного регулятора на всем финансовом рынке путем присоединения к его полномочиям по контролю и надзору за банковской деятельностью новых полномочий в области рынка ценных бумаг и страхового рынка <1>. Такая модель организации финансового контроля и надзора называется моделью интегрированного регулятора, или мегарегулятора. Определенные опасения по поводу данной реформы также высказывались многими авторами ввиду неопределенности правового статуса Банка России, сверхконцентрации властных полномочий в руках одного органа, а также большого влияния государственного капитала в российской финансовой системе <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2013. N 30. Ст. 4084.
<2> Миркин Я.М. Предпосылки и последствия создания мегарегулятора // Журнал Новой Экономической Ассоциации. 2013. N 3. С. 137.
Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, имеет право издавать нормативные правовые акты (в форме указаний, положений и инструкций), обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, действующих в сфере финансов. Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ.
Банк России выполняет следующие функции для реализации задач, связанных с защитой рубля, обеспечением устойчивости банковской и финансовой системы государства (по отношению к финансовому рынку с 2013 г. после упразднения Федеральной службы по финансовым рынкам), и для устойчивого развития национальной платежной системы:
- во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;
- во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит политику развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации;
- монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;
- утверждает графическое обозначение рубля в виде знака;
- является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;
- устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;
- осуществляет надзор и наблюдение в национальной платежной системе;
- устанавливает правила проведения банковских операций;
- осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;
- осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;
- принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;
- принимает решения о государственной регистрации негосударственных пенсионных фондов;
- осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (ключевая функция);
- осуществляет регулирование, контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций в соответствии с федеральными законами;
- осуществляет регистрацию выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг, регистрацию отчетов об итогах выпусков эмиссионных ценных бумаг;
- осуществляет контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах;
- осуществляет регулирование, контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах;
- осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства РФ все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;
- организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;
- утверждает отраслевые стандарты бухгалтерского учета для кредитных организаций, Банка России и некредитных финансовых организаций, план счетов бухгалтерского учета для кредитных организаций и порядок его применения, план счетов для Банка России и порядок его применения;
- утверждает план счетов бухгалтерского учета для некредитных финансовых организаций и порядок его применения;
- выполняет иные функции, предусмотренные законодательством Российской Федерации (более 25 в самом Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").
Таким образом, можно охарактеризовать систему органов финансового контроля как разветвленную и сложную, с четким разграничением между различными органами конкретных контрольно-надзорных полномочий и функций, даже несмотря на некоторую задвоенность функций у некоторых властных структур, которые представляют различные ветви государственной власти. За последние годы произошли различные по содержанию и успешности реформы в сфере финансового контроля (создание мегарегулятора финансового рынка, расширение полномочий налоговых органов в валютной сфере, расширение полномочий Министерства финансов в области федеральной контрактной системы), которые значительно видоизменили структуру (архитектуру) органов финансового контроля и надзора.
Контрольные вопросы
1. Понятие финансового контроля, его принципы и задачи.
2. Виды, формы и методы финансового контроля.
3. Финансовый контроль представительных органов.
4. Счетная палата Российской Федерации как орган финансового контроля, ее задачи и полномочия.
5. Президент РФ, Правительство РФ как субъекты осуществления финансового контроля. Полномочия финансовых органов в сфере финансового контроля.
6. Органы финансового контроля, понятие, задачи и полномочия.
7. Ведомственный финансовый контроль и его задачи.
8. Центральный банк РФ как орган финансового контроля.
9. Правовые основы аудита в России. Виды аудита. Инициативные и обязательные проверки. Правовое значение акта аудиторской проверки.
10. Ревизия как основная форма финансового контроля, ее виды. Юридическое значение акта ревизии.
11. Правовые основы деятельности финансово-контрольных органов.
Глава 7. ФИНАНСОВОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ И ФИНАНСОВО-ПРАВОВАЯ
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ КАК ВИД ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
7.1. Финансовое правонарушение:
понятие, признаки, особенности
Как известно, далеко не всегда субъекты финансового права действуют правомерно. Зачастую нормы права нарушаются, совершается не только нежелательное, но и недопустимое, вредное для общества поведение. Такое поведение - антипод правомерного, оно характеризуется как финансовое правонарушение.
Финансовое правонарушение является самостоятельным основанием для применения к правонарушителю мер государственного принуждения, в том числе и привлечения к финансово-правовой ответственности. До настоящего времени финансовое законодательство не содержит единого определения понятия финансового правонарушения, но закрепляет понятия его разновидностей. Отсутствует единство и во взглядах ученых на данную категорию.
Согласно ст. 106 НК РФ налоговым правонарушением признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и их представителей, за которое в НК РФ установлена ответственность. Согласно ст. 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершение в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, действия (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого гл. 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.
Нарушением бюджетного законодательства признается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер бюджетного принуждения.
В Бюджетном кодексе указаны следующие бюджетные меры принуждения: бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы; бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета другому бюджету; бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета; приостановление предоставления межбюджетных трансфертов; передача уполномоченному по бюджету части полномочий ГРБС, РБС и получателя бюджетных средств. Меры принуждения за совершение бюджетного нарушения применяются финансовыми органами и органами Федерального казначейства на основании уведомления органа государственного (муниципального) финансового контроля.
Указание на разновидности финансовых правонарушений содержатся в законодательных актах, регулирующих валютные, страховые, кредитные, расчетные, банковские отношения и т.д.
Понятие финансового правонарушения можно определить исходя из общей концепции определения понятия правонарушения.
Финансовое правонарушение - общественно вредное, противоправное, виновное деяние, в форме действия или бездействия, дееспособного субъекта финансового права, влекущее применение мер государственного принуждения, в том числе и ответственность, установленную финансовым законодательством <1>.
--------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник для академического бакалавриата / А.Ю. Ильин, и др.; под ред. И.И. Кучерова. М.: Эксмо, 2011.
Данное определение содержит следующую совокупность наиболее важных юридических признаков финансового правонарушения:
а) финансовое правонарушение - это общественно вредное (опасное) деяние. Прежде всего, финансовое правонарушение - это деяние людей. Как правонарушение не могут характеризоваться мысли, убеждения, намерения человека, если они не проявились в действительности. Правонарушение всегда наносит вред существующим в обществе материальным ценностям, это деяние, посягающее на правопорядок, интересы общества и его членов граждан в сфере финансов и финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
