double arrow

В.5.3. Принципы федеративного государства. Развитие федеративных отношений

В.5.2. Российская Федерация: конституционно-правовые основы

Понятие «федеративная модель государства» — это апробирован­ная на практике, демократическая по сути и перспективная система ста­новления и функционирования государственной власти и общества. Тут, как говорит Л. И. Карапетян, единственной «моделью федерализ­ма является федерализм, и в этой связи можно говорить лишь об осо­бенностях федераций, но никак не о моделях федерализма». Говоря о модели федерализма, мы имеем в виду многообразие проявления федеративных систем эффективного осуществления власти и управления в интересах трех составляющих: конкретного человека, местных сообществ и всего государства. Никто не утверждает, что федеративная модель является идеальной для Рос­сии, но она может обеспечить согласование различных интересов и внутреннюю целостность, стабильность и согласие всех составных час­тей общества, государства.

Главный вопрос федерализма — это кон­ституционное разграничение предметов ведения, полномочий и ответ­ственности между уровнями властей по вертикали. В Конституции Российской Федерации заложена классическая модель федеративного устройства, что предполагает федерализацию всех сфер власти и управ­ления в стране. Говоря о федеративной модели государства, «можно без преувеличения сказать: "государственная общность" и "государственное многообразие" стали двумя доминантами мирового развития». Это важно для такой крупной, многонациональной страны, как Россия.

Главная задача федеративной модели государственности. Рос­сийская Федерация состоит из субъектов, государственных образований, но вместе с тем сама является главным, определяющим субъек­том государственного суверенитета и выступает единственной госу­дарственной формой реализации волеизъявления многонационально­го народа страны. Но это не означает диктат суверенитета государства над его частями, государственными образованиями. Федеративная модель предполагает постоянный диалог между федеральным цент­ром и субъектами федерации, их сотрудничество, кооперацию усилий и возможностей. Главная задача федеративного государства заключа­ется, с одной стороны, в сохранении своего суверенитета с ориентаци­ей на то, что многонациональный народ в целом — единственный и естественный источник государственности, а с другой — в необходи­мости учета и возможности реализации самобытного многообразия. Эффективное осуществление власти, целостность и управляемость всей территорией — признак суверенитета любого государства, в том числе и федеративного. Признаки федерализма всегда в той или иной степени имели место в российской го­сударственности. Конституционно-федеративный принцип был зало­жен и в основу российской государственности в советский период. Все необходимые атрибуты федерализма формально в Советском Союзе были, но при диктатуре одной партии, одной идеологии, при отсут­ствии демократических институтов власти и без развитой системы местного самоуправления федерализм, как показала практика, невоз­можен.

Современный этап российского федерализма начинается с подписания Федеративного договора и последующего утверждения главы «Федеративное устройство» в Конституции Российской Феде­рации. До сих пор часто возникают споры о природе российского фе­дерализма. Некоторые из-за Федеративного договора, а в последующем и из-за двусторонних договоров, склонны называть ее договорной. Но надо подчеркнуть, что все эти годы, несмотря на договорную прак­тику, сохранялся конституционный характер федеративного устрой­ства России, ибо все делалось на базе действующей Конституции. И все иное было нарушением Конституции, т. е. незаконно. Это важно подчеркнуть, ибо любой другой вариант для России неприемлем. Это будет уже конфедерализм, а он нежизнеспосо­бен в наших условиях. Федерализм является важной формой струк­турного обеспечения легитимности государственной власти для мно­гонациональной страны в смысле своей приближенности к потребностям местных сообществ, народов и регионов. Это демокра­тическая форма государственного устройства, где составные части го­сударства достигают согласия, «все равны» (Платон) и все «участвуют в управлении государственными делами» (Аристотель) для «об­щего блага всех» (Ж.-Ж. Руссо). Таковы базовые характеристики фе­деративного устройства государства.

Система государственной власти в Российской Федерации форми­руется на общих принципах демократии и федерализма, которые запи­саны в действующей Конституции. Россия в формировании вертикали государственной власти мучительно проходит путь от привычного уни­таризма к федерализму; от диктата господства централизованной бю­рократии — к самостоятельности местных сообществ. При этом ясно, что четкое разделение властей по вертикали призвано повышать эффек­тивность их функционирования. Попытка перехода к демократии фе­дерализма в первые годы постсоветской смуты, по мнению многих, уг­рожала развалом страны, хотя, если бы не был применен принцип федерализма, вполне возможно, Россия действительно развалилась бы. В результате виновной оказывается идея федерализма, хотя федера­лизм, может быть, спас нас от еще больших трагедий. Основательному структурному анализу проблем федерализма мешает противоречивость развития общества и государства, которые за последние десять лет на­ходились неоднократно на грани гражданских, политических и иных конфликтов, расшатывающих основы и целостность государства. Не­смотря на все это, в целом нам удалось сформировать органы власти субъектов Федерации, исходя из базовых установок Конституции.

Субъекты Федерации в системе государственной власти. Россий­ская Федерация состоит из 83 субъектов Федерации (2008 год) [6]. Есть несколько типов субъектов: республики, края, области, автономные округа и го­рода федерального значения. Согласно Конституции, все они равно­правны. По форме же субъекты Федерации различаются по целому ряду признаков: отдаленности от федерального центра; уровню разви­тия экономики и ее конкретных отраслей; уровню обеспеченности граждан социальными и культурными услугами; историческим, этно-национальным и иным традициям; религиозному составу населения; географическим и природно-климатическим условиям и т. д. Для фе­деративной модели государства важна не форма, а суть, соответствие принципов формирования и деятельности субъектов федерации уже вышеперечисленным нами критериям федерализма. Важной особен­ностью федеративной модели государственного устройства является и то, что субъекты Федерации обладают элементами учредительной власти. Субъекты Федерации, следовательно, имеют правовую систе­му в рамках своих полномочий как часть правовой системы РФ. Конституции, уставы, законы субъектов Федерации должны соответствовать Конституции и законам Российской Феде­рации. И только в этом качестве они правомочны. Сферы исключитель­ных полномочий федерации и совместных с субъектами федерации пол­номочий регулируются федеральным законодательством. Классическое федеративное государство способно не только обеспечить государствен­но-правовое, духовно-политическое и социально-экономическое един­ство страны, но и стимулировать, поощрять самостоятельность и ответ­ственность в целях повышения эффективности своей деятельности. Федерализм — это более живая и жизнеспособная модель государ­ства, эффективный способ урегулирования и преодоления разногла­сий при сохранении специфики и многообразия различий. Это дос­тигается созданием соответствующего режима власти и управления во всем государстве, которые стимулируют на всех уровнях отноше­ния самоуправления, кооперации и сотрудничества. Здесь важно не только право командовать «сверху», но и возможность «участия» там, где сочетаются идея государственного суверенитета федерации в целом и право участия субъектов федерации и граждан всей стра­ны в осуществлении этой власти на разных уровнях власти. В Рос­сийской Федерации Конституция гарантирует и вменяет в обязан­ность власти центра и на местах обеспечивать целостность государства и его территории. Для усиления функционирования Российской Федерации утверждается статус единого для всех госу­дарственного языка — русского. Республики имеют право устанав­ливать на своей территории государственный статус и других язы­ков. В краях и областях такого права не зафиксировано, ибо здесь преобладающее население — русские и это право русских первично реализовано в государственном статусе русского языка. Соответ­ственно они пользуются напрямую и полностью статусом государ­ственного языка Российской Федерации.

Законодательный орган страны — Федеральное Собрание, как в лю­бом федеративном государстве, у нас состоит из двух палат. Субъекты Федерации имеют свои законодательные и исполнительные органы власти, которые формируются на основе общих принципов организа­ции органов власти. Федеральное Собрание принимает, а Президент подписывает федеральные законы и федеральные конституционные законы. На их основе или в рамках своих исключительных полномочий работает региональный законодатель.

Государственный аппарат федеративного государства должен быть адекватен задачам управления федеративным государством, ов­ладевать всем многообразием федеративных, региональных, этнополитических, этнокультурных и иных отношений, правовой системы, соответствовать интересам населения и государства в целом. Принци­пы советского федеративного государства определялись главным об­разом классовым и социально-политическим критериями. Поэтому и оказалось, что СССР не стал государством базисным, нуж­ным и важным для всех граждан страны. Мало кто встал на защиту советского государства, когда ему угрожал развал. Об этом следует думать всем, кто объявляет, что правит от имени народа и для народа, чтобы впоследствии это оказалось правдой. Лицо власти определяют во многом законы и чиновники, их легитимность, т. е. доверие со сто­роны граждан и различных местных сообществ. На основе этого фор­мулируются задачи подготовки государственных служащих. Подго­товку, расстановку, ротацию кадров важно проводить с учетом задач эффективного функционирования федеративного государства в целом и его составных частей.

Современный мировой опыт доказывает, что федерализм является наиболее приемлемой фор­мой обустройства крупных государств, где много народов и различных территорий. Основными принципами федеративного устройства явля­ются:

Равноправие субъектов Российской Федерации не означает их уни­фикации. Равноправия, при достаточно различных качественных харак­теристиках, важно достигать по базовым, а не по формальным принципам. Но чаще для установления различий и их столкновения политики используют формальные признаки. Отсюда и инсинуации по поводу не­равноправия субъектов федерации. Симметричность и асимметрич­ность в Российской Федерации — это не догма и тем более не предмет для споров, а лишь принцип целесообразности и эффективного управ­ления. Где-то, в каких-то вопросах, бесспорно, важна симметричность, а где-то она вредна или невозможна. Вообще-то говоря, если нет асиммет­рии, то мало оснований и для федерализма. Федерация достигает согла­сования различий при господстве общих, более значимых принципов.

Федерализм как теория и как практика, прежде всего, связан с теори­ей конституционализма (парламентаризм, представительская демокра­тия, разграничение полномочий и ответственности по вертикали), а также с определенным типом гражданского общества, где различные по характеристике местные сообщества, реализуя свои интересы, потреб­ности и даже идентичность, обретают общенациональные качества, ин­тересы и идентичность. Единство многообразия — наиболее жизнеспо­собная формула функционирования федеративной модели государства.

Основные типы и модели федерации определяются способом раз­граничения государственной власти по вертикали. В этом плане выде­ляются три типа современных федераций: договорная, централистская и кооперативная (возможна четвертая модель – конкурирующая, когда все строится на основе борьбы и сотрудничества субъектов Федерации). В первом варианте преобладает совместное регулирование предметов ведения и полномочий, во втором — все сто­роны жизни регулируются федеральным центром, а в третьем — осу­ществляется всестороннее сотрудничество федерации и субъектов. При этом говорят о субсидиарности, т. е. самоуправлении составных частей государства при их общем сотрудничествеВсе проблемы ре­шаются на уровне их закрепления, и вышестоящая власть вмешивает­ся только в случае, если нижестоящая власть выходит за рамки своих полномочий. Нам еще далеко до принципа субсидиарно­сти, но двигаться к нему необходимо.

Кроме того, следует учитывать, что в современной России переходного периода действуют три основ­ные тенденции в развитии российской государственности: унитаризм, конфедерализм и федерализм (отличие см. в ПРИЛОЖЕНИИ 3). Можно сказать, что у нас вчера был федерализм, тяготеющий к конфедерализму, а сейчас — федерализм, тяготеющий к унитаризму. В действительности важно приблизиться к конституционной, взвешенной модели федерализма. Централиза­ция и децентрализация — это не альтернативы развития федерализма, как некоторые полагают, а лишь два рычага управления в федератив­ном государстве, которые надо применять с учетом конкретных усло­вий функционирования государства. Их состояние зависит от внутренних и внешних факторов развития страны и управления государ­ством, типа политических режимов. Российский опыт в прошлом и в современных условиях свидетельствует о губительности для нашей страны унитаристских привычек и конфедералистских уклонов.

Федеративные отношения — это политико-правовые, социально-экономические и иные отношения различных уровней властей по вер­тикали, которые охватывают все сферы общественной и государствен­ной жизни, интересы местных сообществ и гражданина.

Российская Федерация исторически — это не только федерация территорий, но и федерация самобытных народов, хотя это в федеральном центре не очень любят подчеркивать. Недопустимо не любить свои народы, куль­туры, религии и строить государство на голой почве территорий. На первых этапах в нашей стране в большей степени принцип федерализ­ма использовался как раз для обустройства народов, национально-госу­дарственных образований в составе Российского государства. Может быть, это была другая крайность. Ясно, что в современных условиях не­обходимо отойти от диктата этнического и этнополитического компо­нента в российском федерализме, если это явление имеет место. Но при этом, не впадая в другую крайность: равнодушия к правам, националь­ному самосознанию и благополучию народов. Этнополитика поэтому должна стать важной составляющей частью федеративной политики. Важно понимать, что национал-сепаратизм и региональный сепаратизм проявляются в федеративном государстве, в том числе и как результат необустроенности народов и регионов в составе единого государства. Часть политической элиты пытается это использовать, чтобы получить неограниченную власть для реализации своих корыстных интересов под прикрытием этноподитических лозунгов.

Федерализм — достаточно сложная система государственного уст­ройства, которая позволяет гармонично, а не автоматически объединять интересы составных частей и целого в процессе длительных размышле­ний и поиска компромиссов. Духовно-политическое содержание фе­дерализма предполагает действовать по принципу: «максимум согла­сия — минимум принуждения», стремиться к солидарности, к единству, к общей судьбе и к общим ценностям, не отказываясь от своих местных, региональных, этнонациональных, общностных ценностей, во имя их реализации в сотрудничестве набольшем пространстве и с большими возможностями. Именно поэтому продвижение к демократии и ста­бильности для такой полиэтнической, территориально крупной и гео­графически разнообразной страны, как Россия, закономерно через про­движение к федерализму.

Управление процессом реформирования федеративных отноше­ний — важнейшая задача государственного строительства в России. К сожалению, при проведении реформ в России практически не придер­живаются принципов и критериев федерализма, не учитывается со­стояние федеративных отношений. В нынешних условиях достаточно соблазнителен и в то же время опасен переход к административному федерализму, в том числе и создание Федеральных округов для на­саждения, унификации или, более того, искусственных попыток ук­рупнения субъектов Федерации на их основе. Все должно идти эволю­ционным путем, созревать, чтобы человек стремился к созиданию и объединению, а не к разрушению вновь и вновь через поколение. Такие попытки, как показывает история, опасны для нашего государства. Фе­деральные округа, если их использовать как способ приближения влас­ти и возможностей Президента к регионам и местным сообществам и как линию «обратной связи», возможно, и принесут пользу. Историчес­кие традиции сформировали достаточно самостоятельные по своей со­циально-культурной значимости общности не только в виде республик Татарстан, Дагестан, Бурятия, Кабардино-Балкария, но краев и обла­стей, национальных округов, таких как Ярославская, Саратовская, Ря­занская, Оренбургская, Брянская, Ростовская и другие области, Крас­нодарский, Красноярский, Алтайский, Ставропольский, Приморский края, Чукотский, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский и другие авто­номные округа. Нецелесообразно разрушать устоявшиеся общности ради призрачных идей. Сама жизнь, потребности и самоощущение лю­дей, экономические и культурные моменты, а не установки сверху дол­жны обусловливать изменения. Следует также подчеркнуть особо важное значение для развития российского федерализма местного самоуправления. Перспективы российского федерализма в целом за­висят от перспектив демократии, местного самоуправления и право­вого государства, от уровня самосознания народов, от организации территорий и, конечно же, от состояния прав и свобод человека-граж­данина. Нельзя забывать, что федеративная модель государства стре­мится не только и не столько к согласию между федеральными орга­нами власти и органами власти субъектов федерации, хотя и это важно, но и между государством в целом и отдельными гражданами, которые в своей совокупности и составляют народ, регион.

Таким образом, Федерация — это не роспуск, не развал государства, как полагают некоторые, а создание единой и эф­фективной системы государственной власти на территории страны. Такая система должна обеспечивать гармоничное сочетание интере­сов и возможностей, как за счет составных частей, так и за счет целост­ности всего государства, на основе разумного разграничения полно­мочий и ответственности на всех уровнях функционирования власти. Универсальными качествами-индикаторами федерализма могут быть:

  • саморазвитие и самоорганизация местных сообществ и целых народов в составе единого государства при условии предоставления им прав автономии, способных обеспечивать свободное и самобытное развитие;
  • объединение солидарных возможностей;
  • реализация само­бытного потенциала каждого во всех сферах общественной и государ­ственной жизни при добровольном сотрудничестве;
  • самостоятельное функционирование субъектов Федерации и местных сообществ в пре­делах своих полномочий и тесное взаимодействие трех уровней пуб­личной власти: центральной — федеральной, региональной - субъек­тов Федерации и местного самоуправления;
  • обеспечение прав и свобод человека, равенство и равноправное представительство и учас­тие в жизни общества и государства всех национальностей;
  • развитие институтов и усовершенствование механизмов регулирования граж­данского общества;
  • реализация принципов демократии в государ­ственном устройстве народов и территорий.

В зависимости от процесса исторического развития государств, конкретно-исторических условий, характера политических режимов федеративная система может изменяться. Каждая страна выбирает ту форму государственного устройства, которая отражает особенности ее исторической и политической культуры. Федерализм как государственная политико-правовая и управленческая система указывает демократиче­ский путь и предоставляет демократические возможности для участия народа, гражданина, местных сообществ в построении государства на принципах сотрудничества и единства, для осознания каждым своей роли в достижении благополучия и безопасности государства.


Сейчас читают про: