Раздел 11. Отраслевое административно - правовое регулирование в хозяйственно-экономических комплексах

В результате изучения раздела 11 студент должен

понимать принципиальные отличия отраслевого управления от иных видов управления; содержание функций государственных органов, на которые возложено управление отраслями, а также их особенности;

уметь определять общие и специфические функции и полномочия отраслевых органов; применять полученные знания в сфере деятельности органов исполнительной власти при решении конкретных дел, анализе отдельных норм; компетентно определять отраслевой характер административно-правового регулирования на примере деятельности отдельных органов исполнительной власти;

владеть навыками грамотного ориентирования в базовых нормативных актах, устанавливающих компетенцию органов исполнительной власти с учетом не только сфер их деятельности, но и места, занимаемого ими в их иерархической системе; юридического консультирования граждан во вопросам организации деятельности в хозяйственно-обслуживающем комплексе на территории субъекта РФ.

Отрасль государственного управления представляет собой совокупность предприятий, учреждений, организаций однородного профиля – производственные (отрасли промышленности, строительства, транспортные, агропромышленные, хозяйственного обслуживания) и непроизводственные (социально-экономического и социально-культурного профиля, строго централизованные системы административно-политической сферы), которые находятся в ведении федерального или субъекта Федерации органа исполнительной власти.

Тема 11.1. Административно-правовое регулирование в промышленном комплексе

Промышленность как крупная комплексная отрасль товарного сектора рыночной экономики включает в себя множество отраслей (угольная, нефтяная, машиностроительная, пищевая промышленность и т. д.), которые, в свою очередь, в экономическом и организационном плане объединяются в промышленные комплексы, например, элек­троэнергетический, машиностроительный, военно-промышленный и другие. Так, в рамках единого промышленного комплекса авиацион­ная промышленность, ракетно-космическая промышленность, радио иэлектронная промышленность, судостроительная промышленность составляют в своей совокупности военно-промышленный комплекс как определенное единство, в отношении которого могут приниматься управленческие решения на высшем уровне.

Первичным звеном промышленности как единого хозяйственно-экономического комплекса и всех структурных элементов его сис­темы выступают хозяйствующие субъекты, занятые производством промышленной продукции и выступающие на товарном рынке субъ­ектами предпринимательской деятельности, направленной на полу­чение прибыли. Ими выступают различные по своим организаци­онно-правовым формам коммерческие организации: предприятия, фирмы, субъекты малого предпринимательства, производственные кооперативы, акционерные общества, концерны, ассоциации и дру­гие отраслевые, межотраслевые, территориальные их объединения. По формам собственности предприятия могут быть государственны­ми, муниципальными, кооперативными, частными и смешанными. Большинство предприятий негосударственных форм собственности являются акционерными обществами или обществами с ограничен­ной ответственностью.

Важным структурным элементом промышленного комплек­са являются крупнейшие комплексные отраслевые объединения типа открытого акционерного общества «Российские железные дороги». Единственным акционером общества является Российская Федерация. От её имени полномочия акционера осуществляются Правительством Российской Федерации. Оно утверждает в должности президента общества, ежегодно формирует совет директоров и утверждает годовые отчёты; открытое акционерного обще­ства «Газпром», где государству принадлежит 50 % плюс 1 акция «Газпрома»; ОАО «Роснефть» - лидер российской нефтяной отрасли и одна из крупнейших публичных нефтегазовых компаний мира. Основными видами деятельности «Роснефти» являются разведка и добыча нефти и газа, производство нефтепродуктов и продукции нефтехимии, а также сбыт произведенной продукции. Компания включена в перечень стратегических предприятий России. Ее основным акционером (75,16% акций) является ОАО «Роснефтегаз», на 100% принадлежащее государству. Они действуют как единые промышленно-финансовые комплексы. Это естественные монополии, имеющие своеобразный правовой статус, определенный в Федеральном законе от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естест­венных монополиях» (в ред. от 25.06.2012г. №93-ФЗ)[136]. Государством ведется специальный Реестр субъектов естественных монополий, в который включаются организации (юридические лица), осуществля­ющие деятельность по передаче электрической и тепловой энергии, транспортировке газа по трубопроводам, транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам.

Правительство Российской Федерации как высший исполнитель­ный орган государственной власти в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2010г.№ 8-ФКЗ) «О Правительстве Российс­кой Федерации»[137] вырабатывает и реализует государственную социально-экономическую политику в организации функционирования всех отрас­лей промышленного комплекса, направляя, координируя, обеспечивая и контролируя работу всех центральных органов исполнительной власти отраслевой и функциональной компетенции—министерств, государс­твенных комитетов и других федеральных ведомств, ведающих соответс­твующими отраслями и сферами деятельности промышленного комп­лекса; осуществляет управление федеральной собственностью; проводит всю системно-структурную организацию центрального федерального аппарата государственных органов исполнительной власти, направляя и контролируя их деятельность; устанавливает правовой статус госу­дарственных органов исполнительной власти, утверждая Положения о соответствующих федеральных министерствах, ведомствах и их терри­ториальных органах; разрабатывает федеральные программы развития промышленности в отраслевом и региональном масштабе, принимая затем все необходимые для их реализации меры.

Министерство промышленности и торговли РФ[138] как орган отраслевого государствен­ного регулирования имеет в своей системе федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии [139], которое осуществляет лицензирование деятельности по изготовлению и ремонту средств измерений до внесения изменений в законодательные акты Российской Федерации; осуществляет контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов до принятия Правительством Российской Федерации решения о передаче этих функций другим федеральным органам исполнительной власти; осуществляет государственный метрологический надзор.

Государственная контрольно-надзорная деятельность и административная ответственность в промышленном комплексе, как и во всех других отраслевых хозяйственно-экономи­ческих комплексах, осуществляется путем привлечения виновных физических и юридических лип государственными органами исполнительной власти межотраслевой компетенции к административная ответственность за адми­нистративные правонарушения межотраслевого масштаба и характера, например, за нарушения законодательства о труде и охране труда (ст. 5.27 КоАП РФ), фиктивное или преднамеренное банкротство (ст. 14.12 КоАП РФ), административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг (ст. 15.1—15.26) и другие. Но существуют и специфические, именно для промышленности, разновидности админист­ративной ответственности отраслевого масштаба и характера, применяе­мые в рамках отраслевого административно-правового регулирования за административные правонарушения в сфере, например, государственного горного и промышленного надзора, государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью, государственного энергетического надзо­ра и государственного геологического контроля и надзора, государствен­ного надзора за соблюдением обязательных требований государственных стандартов в промышленности.

Тема 11.2. Административно-правовое регулирование в строительном ком­плексе

Строительные предприятия, фирмы весьма многочисленны и разнообразны по своим наименованиям (строительные управле­ния, строительно-монтажные управления, строительные отряды, например, мостоотряды, передвижные механизированные колонны и т. д.), по видам собственности (государственные и муниципальные строительные организации, кооперативные и частные строитель­ные фирмы) и по своим организационно-правовым формам (откры­тые и закрытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, государственные и муниципальные унитарные строительные предприятия) и иные по наименованию строительные организации, правовой статус которых определяется рассмотренны­ми выше законами об акционерных обществах, обществах с ограни­ченной ответственностью, производственных кооперативах и других организационно-правовых формах коммерческих организаций.

Вопросы правового регулирования в строительном комплексе регулируются рядом федеральных законов, например, Федеральный закон от 17.11.1995г. N 169-ФЗ (ред. от 19.07.2011 №248-ФЗ) «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»[140], Градостроительный кодекс, Жилищный Кодекс от 29.12.2004 N 188-ФЗ (в ред. от 29.06.2012 N 96-ФЗ)[141]

В системе строительного комплекса как крупной комплексной отрасли экономики действует большое количество проектно-строительных и проектно-технологических организаций, специализи­рующихся обычно на проектировании строительства определенных объектов — промышленных, сельских, водохозяйственных, транспор­тных, жилищных и т. д.

Проектирование — процесс создания комплекта технической до­кументации, по которой будет осуществляться строительство кон­кретного здания или сооружения. Проектированием занимается множество проектных институтов и других проектно-строительных организаций, которые на договорных началах разрабатывают дня конкретных заказчиков проекты строительства, а соответствующие органы государственной или муниципальной власти их утверждают. как правило, после проведения государственной экспертизы предпроектной и проектной документации.

Правительство РФ осуществляет управление социально-эконо­мическими процессами в строительстве путем создания рыночных условий для свободного предпринимательства в строительном ком­плексе на основе рационального сочетания всех форм собственности, создания и реализации правового механизма рыночной экономики; объединяет и направляет работу центральных органов исполнитель­ной власти, действующих в строительном комплексе, устанавливает их организационно-правовой статус, утверждая положения о них. К полномочиям Правительства РФ в области градостроительной деятельности относятся установление основ федеральной полити­ки в этой области, установление порядка ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градострои­тельной деятельности; установление порядка лицензирования разра­ботки градостроительной и проектной документации, установление порядка выдачи разрешений на строительство объектов недвижимо­сти федерального значения, а также объектов недвижимости на тер­риториях объектов особого регулирования федерального значения и ряд других, перечисленных в ст. 21 Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ (в ред. от 28.07.2012 N 133-ФЗ [142]. Аналогичные функции и полномочия в управлении строительством в субъектах Российской Федерации осуществляют в территориальных пределах этого субъекта высшие органы исполнительной власти это­го субъекта (губернатор, администрация, правительство).

В ведении муниципальных образований в области градострои­тельства находятся: принятие и изменение правил застройки, утвер­ждение и реализация градостроительной документации; организация ведения государственного градостроительного кадастра и монито­ринга объектов градостроительной деятельности в случае наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочия­ми; осуществление контроля за соблюдением законодательства Рос­сийской Федерации о градостроительстве и некоторые другие вопро­сы (ст. 23 Градостроительного кодекса РФ).

Общеэкономические министерства и ведомства (Министерство экономического развития РФ, Министерство финансов РФ), как органы межотраслевого функционального регулирования, в пределах своей компетенции осуществляют те же свои функции и полномочия в строительном комплексе, что и в других хозяйственно-экономических комплексах.

Органом отраслевого регулирования в строительном комплексе выступает действующее в системе Министерства регионального развития РФ Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству [143].

Контроль и надзор в строительстве начинается в стадии проекти­рования и затем осуществляется в процессе строительства и после его окончания (в процессе приемки законченных строительством зданий и сооружений).

На стадии проектирования контроль и надзор осуществляет­ся в процессе разработки, рассмотрения и утверждения проектно-сметной документации на строительство. В процессе строитель­ства специальная служба проектировщиков осуществляет авторский досмотр — контроль представителя проектной организации за пра­вильностью исполнения проекта строителями.

Порядок и организация осуществления градостроительного надзора регламентируется Положением об осуществлении государственного строительного надзора в РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ 01.02.2008г. (в ред. от 03.02.2012 N 80)[144]. Контрольно-надзорные функции за безопасным ведением работ в строительстве, соблюдением правил пожарной безопасности, эколо­гических, санитарно-противоэпидемических и других правил ведут, соответственно, органы госгортехнадзора, электронадзора, пожарно­го, экологического, санитарно-эпидемиологического и других функ­циональных видов государственного контроля и надзора. На стадии проектирования все эти органы призваны осуществлять предупреди­тельный государственный контроль и надзор, давая заключения по строительным проектам с точки зрения соблюдения в них всех норм и правил. В процессе строительства они полномочны осуществлять текущий государственный контроль за фактическим соблюдением правил и норм строителями. При этом должностные лица контроль­но-надзорных государственных органов вправе применять меры ад­министративного предупреждения, пресечения (приостановление, запрещение работ) и административные наказания, предусмотренные ст. 9.4 и 9.5 КоАП РФ.

В связи с отсутствием федерального органа власти с контрольными функциями именно в сфере строительства и в связи с принятием Федерального закона (в ред. от 25.06.2012 N 93-ФЗ) «О саморегулируемых организациях»[145] в последние годы стали активно создаваться саморегулируемые организация строителей (СРО) — вид некоммерческой организации, основанной на членстве индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, выполняющих строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства.

Содержанием деятельности такой саморегулируемой организации являются разработка и утверждение документов, предусмотренных статьей 55.5 Градостроительного кодекса РФ, а также контроль за соблюдением членами саморегулируемой организации требований этих документов.

Целями деятельности саморегулируемых организаций являются: предупреждение причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — вред) вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и выполняются членами саморегулируемых организаций, а также повышение качества выполнения строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

В связи с переходом на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядком предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг и в целях обеспечения государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме Правительство Российской Федерации утвердило Постановлением от 26.09.1994г. №1086 (в ред. от 25.06.2012 N 635) Положение о Государственной жилищной комиссии в Российской Федерации [146]. Главной задачей государственной жилищной инспекции в Российской Федерации является контроль за обеспечением прав и законных интересов граждан и государства при предоставлении населению жилищных и коммунальных услуг, отвечающих требованиям федеральных стандартов качества, использованием и сохранностью жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме независимо от их принадлежности.

Система органов государственной жилищной инспекции состоит из Главной государственной жилищной инспекции и ее органов в субъектах Российской Федерации.

На органы государственной жилищной инспекции возложен контроль:

за использованием жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и придомовых территорий; за техническим состоянием жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и их инженерного оборудования, своевременным выполнением работ по их содержанию и ремонту в соответствии с действующими нормативно-техническими и проектными документами; за обоснованностью устанавливаемых нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг; за санитарным состоянием помещений жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме в части, согласованной с соответствующими службами санитарно-эпидемиологического контроля; за осуществлением мероприятий по подготовке жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме к сезонной эксплуатации; за рациональным использованием в жилищном фонде, общем имуществе собственников помещений в многоквартирном доме топливно-энергетических ресурсов и воды; за соблюдением нормативного уровня и режима обеспечения населения коммунальными услугами (отопление, электро-, водо-, газоснабжение и т.д.); за соблюдением правил пользования жилыми помещениями и придомовыми территориями; за соблюдением порядка и правил признания жилых домов и помещений непригодными для постоянного проживания, а также перевода их в нежилые; за наличием и соблюдением условий договоров между собственниками государственных или муниципальных объектов жилищно-коммунального хозяйства, производителями услуг и потребителями; за проведением конкурсов на обслуживание и капитальный ремонт домов государственного и муниципального жилищных фондов; за выполнением жилищно-коммунальных услуг по заявкам населения; за наличием в жилых домах приборов регулирования, контроля и учета энерго- и водоресурсов.

Осуществляя контроль органы государственной жилищной инспекции имеют право проводить инспекционные обследования и проверки подконтрольных объектов в соответствии с задачами и функциями, определенными данным Положением; давать предписания собственникам, владельцам и пользователям жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и придомовых территорий об устранении выявленных нарушений, а также иные действия, предусмотренные нормативно-правовыми документами, регламентирующими деятельность Комиссии.

Определенными контрольными функциями в сфере ЖКХ наделена и Федеральная служба по тарифам, на которую возложен государственный контроль за обоснованностью установления, изменения тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса.