Тема 3.Правовой статус органов прокуратуры, принципы и его функции

Прокуратура в большинстве стран - это система государственных органов, осуществляющих надзор за расследованием уголовных преступлений и представляющих государство в судебном процессе. Прокуроры состоят и действуют, как правило, при судах, образуя иерархическую систему, аналогичную судебной, они составляют вместе с судьями единый профессиональный корпус магистратов, подчиненный в административном плане министру юстиции (в некоторых странах его называют генеральным прокурором-атторнеем).

В Республике Казахстан, как и в других государствах СНГ, прокуратура- особая государственная структура, призванная осуществлять надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Этот надзор не распространяется лишь на высшие федеральные органы законодательной и исполнительной власти и на суды.

При этом прокуратура реализует и функции, свойственные зарубежным прокурорским органам: осуществляет надзор за расследованием уголовных дел и сама ведет следствие, поддерживает от имени государства обвинение в суде, участвует в гражданском процессе для защиты интересов государства и прав граждан, осуществляет надзор за местами лишения свободы.

Прокуратура Республики Казахстан - подотчетный Президенту Республики Казахстан государственный орган, осуществляющий высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства.

Прокуратура принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам республики, представляет интересы государства в суде, а также в случаях, порядке и пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование.

В Конституции сказано, что судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон, прокуроры по-прежнему поддерживают государственное обвинение в судах менее чем по половине рассматриваемых уголовных дел.

Нагрузка на следователей превышает разумные нормы, а качество предварительного следствия и прокурорского надзора за ним не выдерживает критики. У прокуратуры не нашлось достойного ответа на качественные и количественные изменения в преступности, происшедшие в 90-е годы. [9]

Предмет надзора прокуратуры РК - это:

- соблюдение Конституции РК и исполнение законов, действующих на территории РК, органами исполнительной власти, законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РК, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.

Прокуратура Республики Казахстан составляет единую централизованную систему органов и учреждений с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору республики.

Прокуратура Республики Казахстан осуществляет свою деятельность независимо от других государственных органов и должностных лиц, политических партий и других общественных объединений.

Запрещается вмешательство в деятельность органов прокуратуры при осуществлении ими своих полномочий, установленных законодательством.

Акты прокурорского надзора, вынесенные на основании и в порядке, установленном законом, обязательны для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан.

Органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства республики об охране прав и свобод граждан, защите государственных секретов.

В целях обеспечения верховенства Конституции и законов, защиты прав и свобод человека и гражданина, осуществляя высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов и указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов, прокуратура от имени государства:

1) выявляет и принимает меры к устранению нарушений Конституции, законодательных актов и актов Президента республики;

2) осуществляет надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства;

3) представляет интересы государства в суде;

4) опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам республики;

5) в порядке и в пределах, установленных законом, а именно Уголовно-Процессульным Кодексом Республики Казахстан осуществляет уголовное преследование;

6) формирует государственную правовую статистику с целью обеспечения целостности, объективности и достаточности статистических показателей, ведет специальные учеты, осуществляет надзор за применением законов в сфере правовой статистики и специальных учетов.

Цели деятельности прокуратуры заключаются в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Основное содержание деятельности прокуратуры составляет прокурорский надзор. Помимо него прокуратура осуществляет уголовное преследование лиц, совершивших уголовно-наказуемые деяния, координацию деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, участвует в правотворческой деятельности. Прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами.

Принципами организации и деятельности прокуратуры являются централизация, независимость, законность и гласность.[10]

Принцип централизации органов прокуратуры означает, что эти органы составляют единую централизованную систему, возглавляемую Генеральным прокурором РК. Органы прокуратуры имеют четкую иерархию, нижестоящие органы прокуратуры подчиняются всем вышестоящим и Генеральному прокурору РК. Вышестоящие прокуроры могут давать подчиненным прокурорам обязательные для них указания и поручения, брать на себя исполнение каких-либо их обязанностей. Перед прокурорами стоят общие, единые для всей прокурорской системы, задачи.

Принцип независимости в организации и деятельности прокуратуры заключается в том, что ее органы осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РК, органов государственного самоуправления, общественных объединений.

Чтобы оградить независимость функционирования органов прокуратуры, закон запрещает прокурорам и следователям прокуратуры быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Прокуроры не могут быть членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности.

Принцип законности означает, что органы прокуратуры осуществляют свои функции в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами.

Принцип гласности в организации и деятельности прокуратуры выражается в оповещении в печати о назначении прокуроров, о которых идет речь в Конституции РК, в обязанности информирования федеральных органов власти, органов власти субъектов РК и органов местного самоуправления, а также населения о состоянии законности.

Органы прокуратуры обязаны действовать гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям федеральных законов об охране прав и свобод граждан, а также законодательства о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.

В соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РК органами прокуратуры осуществляется уголовное преследование, под которым следует понимать возбуждение уголовных дел в отношении конкретных лиц, производство предварительного следствия следователями прокуратуры, а также действия прокуроров, направленные на обеспечение неотвратимости ответственности лиц, виновных в совершении преступлений - дача указаний о возбуждении уголовного дела в отношении конкретных лиц, применение к ним меры пресечения, направление дела с обвинительным заключением в суд, а также поддержание государственного обвинения в суде.

К примеру, в сектор секретариата Комиссии по правам человека отдела внутренней политики через канцелярию и общественную приемную Администрации Президента РК за 2д03 год поступило 708 письменных обращений то поводу нарушения прав и свобод человека и гражданина. Уполномоченному по правам человека за этот же период поступило 794 подобных обращений. В органы прокуратуры же поступило за прошлый год более 134 тысяч, из которых разрешено более 82 тысяч обращений граждан. В этом плане, не умаляя значения вышеназванных органов и принимая во внимание, что они имеют совещательно-консультативный характер, органы прокуратуры выполняют несравнимо больший объем правозащитной деятельности

Только в 2005 году органами прокуратуры выявлено более 57 тысяч нарушений законности, отменено и изменено 500 актов, затрагивающих конституционные права неограниченного круга лиц, без учета количества лиц, права которых были защищены то результатам рассмотрения актов прокурорского надзора в отношении неограниченного числа граждан, были защищены трава 66 тысяч граждан.

Сначала этого года органами прокуратуры выявлено около 20 тысяч нарушений законности, отменено и изменено 113 актов, затрагивающих конституционные права неограниченного круга лиц, без учета количества лиц, права которых были защищены то результатам рассмотрения актов прокурорского надзора в отношении неограниченного числа граждан, защищены трава уже почти 40 тысяч граждан.

Приведенные данные убедительно свидетельствуют об эффективности правозащитной деятельности прокуратуры.

Правовое государство предполагает гармонию власти, заключающуюся в бесперебойном функционировании принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов.[11]

В современных условиях правовое государство рассматривается как социально-организованная структура с развитыми отношениями я области экономики, культуры, права и политики, которая посредством закона и государственной власти может самоограничивать себя в целях формирования свободного гражданского общества.. Система государственной власти и конкретно государственный аппарат должны быть открыты для общества, воспринимать потребности и интересы населения, постоянно и демократическим путем обновляться за счет профессионально-подготовленных граждан.

Правильное установление места и роли прокуратуры в системе государственных органов, разделения и взаимодействия властей предопределяются точным установлением состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач. Ключевой правовой категорией, которая раскрывает и объясняет содержание, структуру, и пределы деятельности прокуратуры, как и иного органа, является ее функция.

Функция прокуратуры – это такой вид деятельности, который определяется предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах; характеризуется предметом ведения; требует присущих ему полномочий и правовых средств.

Главная функция органов прокуратуры – надзор за исполнением законов, который подразделяется на следующие виды:

а) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

б) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие;

в) надзор в социально-экономической сфере;

г) надзор за исполнением законов органами национальной безопасности;

д) надзор за законностью УИС и т.д.

В сфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях.

Прокуратуры осуществляют надзор за законностью вынесенных судами судебных решений с тем, чтобы они соответствовали действующему праву и не ущемляли ничьих прав и законных интересов.

Надзор за исполнением законов является достаточно сложным по своей структуре и содержанию видом деятельности. Предметом надзора здесь выступают:

а) исполнение и соблюдение законов государственными органами, организациями всех форм собственности и их должностными лицами;

б) соответствие законодательству действий и издаваемых поднадзорными субъектами актов;

в) исполнение законов, устанавливающих и регулирующих права и свободы человека и гражданина.

Проверка исполнения и соблюдения законов проводится прокурором на основании поступивших заявлений, сообщений, жалоб и других данных о нарушении законов, поручений или запросов вышестоящего прокурора, поручений Президента РК.

Представляя интересы государства в суде, прокурор выступает как сторона обвинения, при этом не наделяется сверхправами, нежели сторона защиты. Выступая в суде по уголовным делам в качестве обвинителя, он основывает свою позицию по вопросам доказанности обвинения, применения уголовного закона и назначения наказания; в порядке гражданского производства подает заявления, предъявляет иски в суд, поддерживает их в судебном заседании, дает заключение по существу дела. В случае несогласия с решением или приговором суда подает протесты в вышестоящий суд в целях отмены или изменения незаконного, необоснованного судебного акта.

Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина в ходе осуществления оперативно-розыскной деятельности, проведение оперативно-розыскных мероприятий, а также законность актов и действий органов и должностных лиц, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность.[12]

ОРД направлена на выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, осуществление мер по розыску виновных, противодействие разведывательной деятельности специальных служб иностранных государств международных организаций, обеспеченности сохранности сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну. В связи с этим в ходе ОРД могут затрагиваться конституционные права и законные интересы субъектов правоотношений. При выявлении нарушений прокурор выносит акты прокурорского надзора.

Предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, является законность актов и деятельность органов дознания и следствия, соблюдение ими установленного законом порядка рассмотрения и разрешения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях и проведения расследования и дознания. Т.е. речь идет о соблюдении законности при приеме, регистрации, разрешении заявлений, сообщений о готовящихся и совершенных преступлениях. Прокурор следит за законностью методов расследования и дознания. В данной отрасли прокурор наделен властно-распорядительными функциями, такими как дача санкции на проведение определенных следственных действий, дача санкции на арест, содержание под стражу, домашний арест с целью выполнения главной задачи уголовного процесса, т.е. полного, всестороннего и объективного исследования всех обстоятельств дела.

Выявив нарушение законности в любой отрасли, прокурор немедленно реагирует посредством вынесения постановления. Система правовых актов прокуратуры составляют:

- акты прокурорского надзора: протест, постановление, предписание, заявление, санкция, указание, представление, разъяснение законов;

- акты, регулирующие вопросы организации и деятельности прокуратуры: приказы, указания, распоряжения, положения, инструкции. Для обеспечение гласности своей деятельности органы прокуратуры могут публиковать в государственных СМИ акты прокурорского надзора на незаконные действия и решения органов и должностных лиц, нарушающие конституционные и иные охраняемые законом права человека и гражданина, интересы юридических лиц и государства.

Важным элементом системы сдержек и противовесов в государстве с президентской формой правления наряду - с Конституционным советом является прокуратура, которая способна принимать меры к приведению деятельности государственных органов в соответствие с правовым законом

В связи с этим возможно некоторое смещение полномочий прокуратуры в сторону надзора за применением именно правового закона, а не любого нормативного правового акта. При этом акцент в деятельности прокуратуры должен быть сделан на приоритет защиты человеческого достоинства, прав и свобод личности.

В этом случае деятельность прокуратуры приобретет характер правовой, социальной, и прокуратура, как государственный орган, займет должное место в системе правового государства. Фундаментальные ветви власти – законодательная, исполнительная и судебная олицетворяющая собой единую государственную власть и ее разделение, вовсе не исключают возможность существования иных функционально самостоятельных правовых институтов. Их наличие определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни, необходимостью демократического контроля и «сдерживания» любой из основных ветвей власти. В Казахстане прокуратура выполняет функцию сдержек и противовесов в механизме разделения властей. Она устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили. И в то же время прокуратура способствует взаимосвязи ветвей власти, их согласованному функционированию как единой государственной власти, которые как единое целое заинтересованы в сохранении и укреплении законности, которую должна обеспечивать прокуратура. Подчинение прокуратуры какой-либо ветви может разрушить правовую систему и усилить опасность нарушения законов. В связи с вышеизложенным, прокуратура не может относиться ни к какой ветви власти, но находится в тесной взаимосвязи.[13]

Взаимоотношения прокуратуры и законодательной власти очень тесные и постоянные и постоянные, поскольку совершенствование законодательства и качество отдельных законов помогают прокуратуре выполнять свое главное предназначение – надзор за исполнением действующих на территории РК законов. Кроме того, Генеральная прокуратура РК регулярно направляет в органы, обладающие законодательной инициативой, информацию о недостатках законодательного регулирования отдельных областей общественной жизни. Эта взаимосвязь прокуратуры с законодательной ветвью власти указывает на роль прокуратуры в совершенствовании законодательства РК.

Взаимоотношения прокуратуры и исполнительной власти строятся по двум направлениям: отношения надзора и отношения взаимоотношения. В предмет прокурорского надзора входит надзор за исполнением законов министерствами и ведомствами, органами местного самоуправления, военного управления, их должностными лицами, а также законности издаваемых ими правовых актов. Взаимодействия прокуратуры с органами исполнительной власти проявляются в совместном участии в каких-либо правительственных программах, борьбе с преступностью, координации правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Прокуратура и судебная власть взаимодействуют на основе сотрудничества и взаимного профессионального контроля. Суд осуществляет контроль за законностью применения прокуратурой мер процессуального принуждения при предварительном расследовании и осуществлении дознания. Прокуратура надзирает законность уголовного, гражданского, административного судопроизводства путем опротестования судебных актов вышестоящей судебной инстанции. Роль прокурора в судебном разбирательстве уголовных дел велика. Он обладает полномочиями права поддержания государственного обвинения. При гражданском судопроизводстве прокурор защищает интересы государство и гражданина. Обязательного участия прокурора требуют следующие категории дел: по жалобам о неправильности в списках избирателей, по делам о признании безвестно отсутствующим или объявлении умершим, о признании недееспособным или ограниченно недееспособным, о лишении родительских прав, об удочерении, усыновлении, по жалобам на действия государственных органов или их должностных лиц.

Прокуратура – универсальный орган правозащиты, охранитель законных прав и интересов граждан, юридических лиц, общества и государства. На прокуратуру возложено осуществление надзора за всеми правоохранительными и контролирующими органами, где последние являются органами по контролю за соблюдением и исполнением законов в соответствующих правовых отношениях. Контролирующие органы обязаны предоставлять информацию, требующую прокурорского реагирования. Прокуратура обязана информировать контролирующие органы о принятых мерах по представленным информациям с тем, чтобы устранить причины и условия, способствовавшие нарушению законности.

В систему прокуратуры РК входят: Генеральная прокуратура РК, областные и приравненные прокуратуры, районные, городские и приравненные к ним прокуратуры, специализированные прокуратуры.

Высшим органом в системе прокуратуры РК является Генеральная прокуратура РК, возглавляемая Генеральным прокурором РК, который назначается Президентом РК. Центральный аппарат Генеральной прокуратуры является координирующим и направляющим центром для всех нижестоящих звеньев прокуратуры по основным направлениям их деятельности.

Генеральный прокурор имеет первого заместителя и заместителей.

При Генеральной прокуратуре образуется секретариат, состоящий из старших помощников, помощников по особым поручениям, помощника первого заместителя по особым поручениям и специалистов.

Генеральная прокуратура состоит из следующих управлений и отделов:

- управления по надзору за применением Конституции, законов, международных договоров, в состав которого входит отдел по международных правовых отношений;

- управления по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в состав которого входит отдел по надзору за применением законов о несовершеннолетних и социально незащищенных слоев населения, надзор за применением законов в социально-экономической сфере;

- управления по надзору за применением законов органами государственной власти, управления и должностными лицами, в состав которого входят отдел по надзору за законностью в финансово-кредитной сфере, отдел по надзору за законностью во внешне-экономической деятельности, отдел по надзору за применением законодательства о собственности и в сельском хозяйстве;

- управление по надзору за законностью ОРД;

- управление по надзору за законностью предварительного следствия и дознания;

- управление по надзору за законностью уголовного и гражданского судопроизводства;

- управления по надзору исполнительного производства;

- управления специализированных прокуратур, в состав которого входят отделы по надзору за применением законов на транспорте, в вооруженных силах, на режимных объектах, природоохранного законодательства; и др.

На Генеральную прокуратуру возлагается:

- обеспечение координации и согласованности действий органов прокуратуры по основным направлениям их деятельности;

- анализ практики надзора за применением законов, состояния законности в РК;

- контроль работы органов прокуратуры РК по надзору за применением законов;

- взаимодействие с другими республиканскими правоохранительными органами в обеспечении законности и правопорядка;

- организация и повышение квалификации кадров;

- участи в нормотворческой деятельности;

- представление органов прокуратуры в сфере международного сотрудничества.

Вторым звеном в системе органов прокуратуры являются прокуратуры областей и приравненных ей прокуратур, в которых имеются такие же управления и отделы.

Самым низшим звеном являются городские и районные, и приравненные им прокуратуры, штатная численность которых зависит от объема выполняемой ими работы и территориально-экономической характеристики района.

В качестве работников прокуратуры могут быть приняты граждане РК, по состоянию здоровья годные к прохождению службы в органах прокуратуры, имеющие высшее юридическое образование, не судимые и не привлекаемые к уголовной ответственности по нереабилитирующим основаниям, а также уволенные по отрицательным мотивам с государственной и иной службы.

Принципы содержат в себе исходные положения какой-либо теории, науки, мировоззрения, политической организации. Так общей форме определяется понятие принципа.

Применительно к прокуратуре принципы реорганизации и деятельности – это закрепленные в Конституции РК и в других законах основополагающие требования, которые выражают политическое и государственное назначение прокуратуры, определяют задачи и полномочия прокуроров, а также содержание и характер правовых средств и методов по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве, а также содержат признаки и качества, определяющие отличие органов прокуратуры от иных государственных органов, в том числе и от правоохранительных.

Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории РК, составляют единую систему. Создание каких-либо прокуратур, не входящих в эту систему, не допускается.

Иными словами, единство прокуратуры заключается в том, что:

1) прокуратура является единым государственным органом, общие и специализированные органы которой подчиняются Генеральной прокуратуре и Генеральному прокурору;

2) принципы организации и деятельности всех органов прокуратуры едины, так же как цели, задачи, формы и методы прокурорского надзора за законностью осуществляются на основе единого для всех звеньев прокуратуры законодательства;

3) все органы прокуратуры связаны структурным единством, общей функцией осуществления высшего надзора;

4) каждый прокурор выступает как представитель единой прокурорской власти и действует от имени этой системы, при этом вышестоящий прокурор вправе передать свои полномочия нижестоящему прокурору, а также принять на себя полномочия нижестоящих прокуроров.

Принцип централизации системы органов прокуратуры и единоначалие проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РК. Из этого принципа вытекают следующие положения: контроль вышестоящих прокуроров за нижестоящими; подотчетность нижестоящих прокуроров вышестоящим; ответственность вышестоящих прокуроров за надлежащую организацию работы по осуществлению надзора подчиненными прокурорами; централизованный порядок назначения на прокурорские должности во всех звеньях прокуратуры сверху до низу.

Принцип независимости прокуратуры от государственных органов и должностных лиц, политических партий и общественных объединений заключается в том, что каждый прокурор при осуществлении своих обязанностей руководствуется только законами и указаниями Генерального прокурора. Законом предусмотрена следующая система гарантий обеспечения такой независимости:

- запрет под угрозой применения предусмотренной законом ответственности воздействия на прокуроров, в какой бы то ни было форме, при осуществлении ими служебных обязанностей;

- установленный законом особый порядок назначения на должности прокуроров, их подотчетность и ответственность;

- осуществления финансирования органов прокуратуры из средств государственного бюджета;

- представления прокурорам за счет государства материального содержания и социального обеспечения;

- прокуроры и член их семей находятся под особой защитой государств;

- неприкосновенность прокуроров.

Запрет вмешательства в деятельность органов прокуратуры при осуществлении ими своих обязанностей обеспечивается системой гарантий.

Обязательность актов прокурорского надзора означает безусловность их исполнения всеми органами государства, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными и гражданскими лицами. Данный принцип является основополагающим для проведения в жизнь предписаний и решений прокурора. Неисполнение актов прокурорского реагирования влечет ответственность.

Гласность в деятельности прокуратуры заключается в том, что прокуратуры могут опубликовать в СМИ акты прокурорского надзора на незаконные действия органов государства и должностных лиц, нарушивших законность, информировать органы государственной власти и население о состоянии преступности. Гласности не подвергаются случаи, где затронуты государственные секреты, тайна частной личной жизни, тайна коммерции.

Принцип политической независимости прокурорских работников сформулирован в Законе о прокуратуре в РК. Он состоит в том, что прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности, не допускается создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организация в органах и учреждениях прокуратуры. Прокуроры могут заниматься только преподавательской, научной и творческой деятельностью.

Принцип законности является важнейшим общеправовым началом деятельности всех субъектов правоприменения. Данный принцип означает, что деятельность эта направляется на неуклонное соблюдение законов и иных правовых актов всеми органами государства, органами местного самоуправления, должностными лицами и гражданами. Принцип законности проявляется в том, что различные аспекты организации и деятельности органов прокуратуры должны быть урегулированы в законодательном порядке наиболее полным и точным образом, означает обеспечение ее требований в деятельности самих органов прокуратуры.

Зональный принцип означает такую организацию работы, когда весь объем работы, возложенный на структурные подразделения, распределяется между оперативными работниками по территориальным зонам.

Предметный принцип организации работы преследует цель сосредоточить усилия всех структурных подразделений на решении важнейших, приоритетных задач, стоящих перед органами прокуратуры в целом.

В органах прокуратуры применяется предметно-зональный принцип организации работы, когда за зональными прокурорами закрепляются еще и определенные «предметы ведения».

Тема 4 Правовые основы и формы прокурорского реагирования на правонарушения.

Организация деятельности прокуратуры как государственного правоохранительного органа государства, осуществляющего высший надзор за исполнением законов, должна быть точно и полно урегулирована нормами национального законодательства. Основные элементы правовых основ прокуратуры в РК определены в ст.2 Закона «О прокуратуре», согласно которой организация, порядок деятельности прокуратуры Республики Казахстан и полномочия прокуроров определяются Конституцией РК, Законом Республики Казахстан «О прокуратуре», законодательными актами, международными договорами, ратифицированными РК, а также приказами Генерального прокурора Республики. Согласно Конституции РК прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента РК и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, следствия и дознания, административного и исполнительного производства, принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам РК. Прокуратура представляет интересы государства в суде, а также в случаях, порядке и в пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование.[14]

Прокуратура Республики составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Республики. Она осуществляет свои полномочия независимо от других государственных органов, должностных лиц и подотчетно лишь Президенту Республики. Генеральный прокурор Республики в течение своих полномочий не может быть арестован, подвергнут приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, привлечен к уголовной ответственности без согласия Сената, кроме случаев задержания на месте преступления или совершения тяжких преступлений. Срок полномочий Генерального прокурора – пять лет. Компетенция, организация и порядок деятельности прокуратуры определяется Законом (ст.83 Конституции РК).

В гл.1 Закона «О прокуратуре» определены общие положения, а именно дано определение места прокуратуры среди других государственных органов, основные направления деятельности прокуратуры, правовые основы деятельности, принципы организации и деятельности, деятельность органов прокуратуры по осуществлению высшего надзора, правовые гарантии деятельности, порядок рассмотрения обращений о нарушениях законодательства, порядок обжалования действий и актов прокурора.

В гл.2 определена система органов прокуратуры, их организация и полномочия генерального, областных, городских, районных и приравненных прокуроров, подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, полномочия генеральной прокуратуры и коллегии в органах прокуратуры.

В гл. 3 отражены сущность, содержание и значение правовых актов прокуратуры, в гл.4 определено значение надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц и государства; В гл.5 рассматриваются представительства интересов государства в суде; в гл. 6 – надзор за оперативно - розыскной деятельностью; в гл.7 – надзор за законностью следствия и дознания; в гл.8 – надзор за законностью административного производства; в гл. 9 – надзор за законностью исполнительного производства; в гл.10 – уголовное преследование; в гл.11 – служба в органах прокуратуры, социальная и правовая защита сотрудников органов прокуратуры; в гл.12 – иные вопросы организации и деятельности прокуратуры.

Кроме того, процессуальное положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации в различных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных, гражданских и других дел регламентируются соответствующими законами, например, УПК РК, ГПК РК, КоАП РК и др.

Составной частью правовых основ организации и деятельности прокуратуры служат международные договоры РК. В данном случае имеются в виду нормы этих договоров, конвенций, касающихся непосредственно прокуратуры. Cледует учитывать, что в международных договорах Республики Казахстан об оказании правовой помощи и о правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам либо прокурор прямо называется как субъект соответствующих правоотношений, либо как правило, в этих договорах содержится норма, разъясняющая, что при обозначении различных компетентных органов государства используется собирательный термин «учреждения юстиции».

На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных Законом «О прокуратуре».

Кроме того, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РК.

Определяющим нормативным актом, содержащим концептуальные основы организации и деятельности прокуратуры, является Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года(изменения вынесены 7 октября 1998 г.). В ст. 83 она закрепляет главные принципы деятельности, назначение прокуратуры, ее место, функции и структуру, а также иммунитет Генерального прокурора.

Компетенция, организация, порядок деятельности, а также другие вопросы раскрываются в Указе Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, от 21 декабря 1995 года «О прокуратуре Республики Казахстан». В этот законодательный акт изменения на сегодняшний день вносились дважды – 2 июля 1998г. и 23 июля 1999г. (незначительные, касаются доплат и структуры прокуратуры).

Процессуальные полномочия и статус прокурора при участии в производстве уголовных, гражданских, административных дел соответственно закреплено в уголовно- процессуальном кодексе от 13 декабря 1997 г.(изменения от 9 декабря 1998 г.), гражданском процессуальном кодексе от 13 июля 1999 г. и кодексе об административных правонарушениях от 22 марта 1994г.(с последующими изменениями).

Поскольку прокурорский надзор охватывает всю правовую систему государства, нормы, касающиеся вопросов деятельности прокуратуры, изложены практически во всех значимых нормативных актах. Поэтому при изучении свойств определенной отрасли надзора следует знакомиться с конкретными законоположениями. Например, для овладения спецификой надзора за исполнением уголовного наказания в местах лишения свободы помимо прочего необходимо руководствоваться уголовно – исполнительным кодексом от 13 декабря 1997г., а также ведомственными инструкциями УИС МВД РК.

Нормы, определяющие функции и полномочия прокурора, присутствуют и в правовых актах общего свойства, например, регулирующих вопросы национальной безопасности государства, статуса государственных служащих, борьбы с преступностью, коррупцией и т.п.[15]

Поскольку Казахстан является субъектом международного права и не мыслит себя в отрыве от мирового сообщества, прокурорам необходимо в своей деятельности исходить из общепризнанных международных норм и принципов, изложенных в таких документах, как Всеобщая Декларация прав человека от10 декабря 1948г., Международный пакт о гражданских и политических правах человека от 16 декабря 1966г., Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка 1979г. и другие, а также международных договоров, ратифицированных Республикой.

В своей работе прокуроры руководствуются также подзаконными актами – постановлениями Конституционного Совета, нормативными постановлениями Верховного Суда Республики Казахстан, действующими пока постановлениями Верховного Суда ССР, приказами, указаниями и распоряжениями Генерального прокурора Республики Казахстан. В частности, большое значение имеют такие правовые акты Генерального прокурора, как:

1) приказ №13 от 26 апреля 1996г. «О прокурорском надзоре за применением законов при рассмотрении гражданских дел и за исполнительным производством»;

2) приказ №26 от 13 сентября 1996г. «О прокурорском надзоре за законностью судебных постановлений и исполнительного производства по хозяйственным делам»;

3) приказ №39 от 23 декабря 1996г. «Об организации прокурорского надзора за законностью оперативно – розыскной деятельности»;

4) положение о военной прокуратуре, утвержденное приказом №2 от 17 февраля 1997г.;

5) приказ 33 от 5 марта 1997г. «О прокурорском надзоре за законностью исполнения наказаний и реабилитации граждан»;

6) приказ №16 от 9 июля 1997г. (с изменениями от 27 мая 1998г.Приказ №35) «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц и государства»;

7) приказ №18 от 10 июля 1997г. «Об организации работы транспортных прокуратур»;

8) положение о центре правовой статистики и информации, утвержденное приказом №6 от 13 января 1998г.;

9) приказ №9 от 15 января 1998г. «О мерах по усилению борьбы с преступностью и применением норм УПК РК»;

10) инструкция о порядке приема, регистрации, учета и разрешения заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях и происшествиях, инструкция о порядке ведения, использования персонального пофамильного и дактилоскопического учетов лиц, совершивших преступление, розыскных учетов; утвержденные приказом №95 от 27 января 1998г.

Перечисленные правовые акты Генерального прокурора определяют основные задачи, функции и направления надзора, организационное строение системы прокуратуры, полномочия прокуроров. Список приказов (указаний) естественно не является исчерпывающим и постоянно претерпевает изменения.

Закон «О прокуратуре» содержит основные положения статуса прокурорской системы в целом различных составляющих ее звенев. В нем определяются понятие прокуратуры как единой государственной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Республик Казахстан надзор за соблюдением Конституции Республики Казахстан и исполнением законов, действующих на территории Республики Казахстан.

Закон определяет принципы организации и деятельности прокуратуры (ст.3), функции прокуратуры. В нем содержаться совокупность норм, характеризующих прокуратуру РК как систему; определяются составляющие ее звенья: Генеральная прокуратура (ст.10), прокуратуры областей (ст13), прокуратуры городов, районов, приравненные к ним прокуратуры (ст15).[16]

В самостоятельных разделах закона содержаться нормы, характеризующие отдельные виды прокурорского надзора, например, гл.6 «Надзор за оперативно- розыскной деятельностью», гл.7 «надзор за законностью следствия и дознания». В каждой из этих глав имеется норма, определяющая специфику предмета прокурорского надзора в соответствующей сфере правовых отношений, а также статьи о конкретных полномочиях прокуроров по установлению правонарушений, их проверке и принятию мер воздействия(например, вынесение протеста, представление прокурора, вынесение постановления, предъявление требований прокурора и т. д.).

Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным (уголовно-процессуальным, гражданско- процессуальным) законодательством.

В законе о прокуратуре впервые определено, что служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом государственной службы, а прокурорские работники- государственными служащими государственной службы Республики Казахстан, исполняющими обязанности по государственной должности. А также в законе регламентированы особенности трудовых отношений работников органов и учреждений прокуратуры. Они касаются требований к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей; испытания при приеме на службу, которому подвергаются лица, впервые принимаемые на службу в органы прокуратуры, за исключением лиц, окончивших образовательные учреждения высшего профессионального образования, в целях проверки их соответствия занимаемой должности, на срок до шести месяцев. Определены полномочия должностных лиц по назначению на должность и освобождению от должности в органах и учреждениях прокуратуры.

Существенно развиты в Законе о прокуратуре РК меры поощрения и дисциплинарной ответственности работников. Ранее эти вопросы регламентировались подзаконным нормативным актом. В частности, среди оснований прекращений службы предусмотрены: достижение прокурорским работником предельного возраста пребывания на службе в органах прокуратуры-60 лет; нарушение присяги прокурора, а также совершения проступков, порочащих честь прокурорского работника; разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, и др.

Специальные нормы Закона посвящены вопросам материального и социального обеспечения прокурорских работников (ст.53). В их денежное содержание включаются: должностной оклад, доплата за классный чин, выслугу лет, особые условия службы, которые касаются лишь отдельных категорий работников; доплата за сложность, напряженность и высокие достижения в труде, ряд других выплат.

Законодательством определен специальный порядок привлечения прокуроров к уголовной и административной ответственности. Исключительной компетенцией органов прокуратуры являются: любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором; возбуждение против них уголовного дела; производство расследования. Такие особенности привлечения прокуроров к ответственности связаны с характером их деятельности, функций и полномочий, в том числе по привлечению к установленной законом ответственности работников иных правоохранительных органов, совершивших преступления и иные правонарушения, а также по надзору за исполнением законов практически во всех урегулированных законом сферах общественных отношений.

Прокуроры являясь представителями государственной власти, находятся под особой защитой государства. Под такой же защитой находятся их близкие родственники, а также их имущество. Порядок и условия осуществления названной защиты прокуроров определяются Законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», иными нормативными правовыми актами.

Надзор за единообразным и точнымисполнением законов является единственным предназначением органов прокуратуры. Прокуратура является тем единственным государственным органом в стране, который выполняет эти функции.

Только при строгой дисциплине и самодисциплине, высокой ответственности за порученное дело, при неуклонном соблюдений предписаний закона можно создать внутренне сильное, монолитное государство, которое способно отстоять свою независимость и обеспечить прав и законные интересы своих граждан, их благосостояние.

Для того чтобы прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов осуществлялся в полном объеме, необходимо дать правильное определение понятия законности как социального явления.

Отдельные правоведы сводят понятие законности лишь к законам и подзаконным актам, не учитывая того, что это лишь один из элементов, составляющих содержание законности.

Когда надо усилить борьбу с каким-либо нарушением закона, сразу же ставится вопрос об изменении действующего закона или о внесении в него дополнений. Закон «совершенствуется», а положение с его соблюдением не меняется.

Если законы не будут проводиться в жизнь, а оставаться только на бумаге, воля законодателя останется только добрым пожеланием и не более того. Поэтому исполнение закона, то есть действие органов исполнительной власти, является непременным условием соблюдения законов.

Каждое государство создает систему гарантий, обеспечивающих исполнение законов. Одной из них, причем наиболее существенной, является прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов. Это также является составным элементом понятие законности.[17]

Содержание понятие законности образуется из следующих элементов:

- законы и подзаконные акты;

- исполнение законов и подзаконных актов, то есть проведение их в жизнь;

- надзор за точным и единообразным исполнением законов;

- ответственность за допущенное нарушение закона;

Поэтому, когда речь идет об укреплении законности, государство, его органы власти и укрепления должны разработать меры в направлениях совершенствования законодательства, усиления деятельности органов исполнительной власти, активизации прокурорского надзора, усилении ответственности за допущенное нарушение закона. Только комплексный подход к решению этих проблем позволит успешно создать режим законности в государстве.

Право и законность необходимо рассматривать как мощный социальный регулятор, обеспечивающий решение сложных политических, экономических, социальных, национальных и культурных проблем. Законность в нашем государстве - это организующий и дисциплинирующий фактор, требующий строго соблюдения государственной и трудовой дисциплины, четкого выполнения каждым своих обязанностей, который способствует росту активности граждан и в то же время удерживает их от беззакония и произвола.

Забота государства, его законодательных и исполнительных органов по укреплению законности проявляется в следующем:

- в совершенствовании действующего законодательства и расширении сферы правового регулирования в соответствии с уровнем развития правового государства;

- в совершенствовании гарантий законности, как общегосударственных, так и правовых;

- в принятии мер по совершенствованию деятельности органов суда, прокуратуры, внутренних дел и иных правоохранительных органов;

- в мобилизации широкой общественности на борьбу с преступностью и иными правонарушениями, на преодоление других негативных явлений.

Все это, вместе взятое, должно способствовать процессу формирования правового государства, обеспечения верховенство закона. Ни один государственный орган, коллектив или общественная организация, ни одно должностное лицо или гражданин, какое бы положение в обществе они не занимали, не освобождается от обязанности подчиняться закону.

Принятая в Республике в 1995г. Конституция создала необходимую социальную базу для дальнейшего развитие и совершенствования права по основным его отраслям, что, несомненно, будет способствовать укреплению законности и правопорядка в стране. Не все принятые и принимаемые нормативные акты отвечают требованиям жизни, в некоторых из них есть противоречия с другими, разноречия, разночтения в одних и тех же актах. Отдельные законы принимаются в спешке, без глубокой научной проработки. Однако это не умаляет той большой законодательной деятельности, которая проводится.

Органам прокуратуры принадлежит важнейшее место в системе государственных органов, призванных поддерживать законность и правопорядок в стране. Между тем на состоянии законности отразились децентрализация прокурорского надзора, оказание на прокуроров влияния местными органами государственной власти и управления, должностных лиц.

Деятельность органов прокуратуры будет по настоящему эффективной, когда она будет осуществляться в условиях гласности и демократии. Практика показывает, какими крупными издержками оборачивается недооценка глубинных связей законности в сочетании с гласностью и демократией в деятельности правоохранительных органов.[18]

Особенности прокурорского надзора в сфере таможенных отношений регламентируется также Таможенным кодексом РК - надзор при использовании метода контролируемой поставки при ввозе, вывозе или транзите наркотических средств или психотропных веществ.

Отдельные нормы, преимущественно определяющие задачи и надзорную функцию прокуроров в соответствующих сферах правовых отношений, содержаться в Кодексе о труде, а также в некоторых иных кодифицированных законодательных актах.

Важно использовать правозащитные функции прокуратуры, в том числе путем предъявления исков в суде, для устранения нарушений законности, носящих массовый характер, затрагивающих права и свободы значительного числа граждан или лиц, не способных самостоятельно отстаивать свои права и законные интересы по состоянию здоровья или возрасту, а также интересов государства. В остальных случаях разъяснять право каждого на самостоятельную защиту своих прав и свобод в судебном порядке.

Не допускать вовлечения органов прокуратуры в гражданско-правовые споры хозяйствующих субъектов, за исключением поручений Генерального Прокурора либо курирующих заместителей, а также необоснованного предъявления исков в интересах граждан.

Иски в интересах юридических лиц предъявлять только по согласованию с Генеральным Прокурором либо его заместителями.

Проверки планировать и производить в соответствии с требованиями законодательства, на основе тщательного анализа состояния законности на поднадзорной территории, а также по заданиям Генеральной прокуратуры.

В этих целях прокурорам иметь постоянно обновляемый паспорт поднадзорных регионов, содержащий полную характеристику региона, в том числе, основные показатели социально-экономического развития, демографического положения, а также общественной, религиозной и политической активности населения.

Для анализа ситуации в регионе и выявления наиболее проблемных сфер применения законов располагать данными о рассмотренных судами уголовных, гражданских и административных дел.

В истекшем году при осуществлении надзора прокурорами выявлено и отменено 780 незаконных постановлений о возбуждении уголовного дела, из них по линии МВД - 780, Департамента по борьбе с экономическими и коррупционными преступлениями - 49 и КНБ - 27.

Так, только прокурором Урджарского района Восточно-Казахстанской области отменено 11 незаконных постановлений дознавателей ОВД о возбуждении уголовного дела по фактам уклонения от призыва на действительную военную службу в связи с отсутствием состава преступления в действиях призывников.

Проверки проводить строго в пределах компетенции и в течение месячного срока. Прокурор, назначивший проверку, с согласия вышестоящего прокурора может продлить ее производство. К проверкам приступать при наличии постановления о производстве проверки.

Постановления о назначении проверок хозяйствующих субъектов регистрировать в органах правовой статистики.

Перед началом проверки ознакамливать с постановлением о назначении проверки должностных лиц проверяемого субъекта.

Постановления о производстве проверок правомочны выносить: Генеральный Прокурор, его заместители, начальники департаментов, самостоятельных управлений и отделов Генеральной прокуратуры, прокуроры областей, приравненные к ним прокуроры, их заместители и начальники самостоятельных управлений и отделов прокуратур областей и приравненных к ним, старшие помощники прокуроров областей и приравненных к ним, прокуроры городов, районов, специализированных прокуратур, их заместители, а также лица, исполняющие их обязанности[19].

Независимо от тематики проверки особое внимание уделять применению законодательства о борьбе с коррупцией и законности правовых актов государственных органов.

Обеспечить качественную подготовку актов прокурорского надзора.

В актах прокурорского надзора излагать правовую сущность нарушений с обязательной ссылкой на нормы законодательных актов, указывать на негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц.

Обеспечить контроль за исполнением акта прокурорского надзора и фактическое устранение нарушений законности.

Предписание, как акт прокурорского надзора, вносить исключительно при совокупности признаков, предусмотренных статьей 24 Закона Республики Казахстан "О прокуратуре", а именно, когда нарушение закона:

1) носит явный характер;

2) может причинить существенный вред правам и свободам человека и гражданина, а также охраняемым законом интересам юридических лиц, общества и государства;

3) требует незамедлительного устранения.

Предписание не может выноситься на нормативные правовые акты.

Обращать предписание к принудительному исполнению в случае неисполнения его в добровольном порядке, за исключением случаев принудительного лишения имущества.

Своевременно, на постоянной основе, независимо от поступления

информации о нарушении законности и в пределах своих полномочий проводить проверки законности нормативных правовых актов государственных органов, при этом:

1) добиваться предоставления в прокуратуру всех вновь принятых нормативных правовых актов государственных органов;

2) обеспечить изучение каждого нормативного правового акта с составлением заключений, справок и т.д.;

3) принимать меры к отмене либо приведению в соответствие с законодательством незаконных правовых актов.

В случае выявления правовых актов, применение которых влечет существенный вред правам и свободам человека и гражданина, законным интересам государства, в обязательном порядке указывать в протесте на его приостановление.

При необоснованном отклонении такого протеста одновременно с обращением в суд приостанавливать действие опротестованного акта путем вынесения соответствующего постановления до рассмотрения заявления судом.

Обращать внимание на соблюдение требований законодательства о государственной регистрации нормативных правовых актов, имеющих общеобязательное значение, межведомственный характер или касающихся прав, свобод и обязанностей граждан.

В случае выявления нормативного правового акта, подлежащего государственной регистрации, но не прошедшего таковой, в обязательном порядке приостанавливать его действие.

За нарушение установленных законодательством правил государственной регистрации нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, привлекать виновных должностных лиц к установленной законом административной ответственности.

При выявлении незаконных нормативных правовых актов, на опротестование которых данный прокурор не имеет полномочий, материалы направлять по поднадзорности.

Акты прокурорского надзора, приостанавливающие действие нормативных правовых актов, публиковать в средствах массовой информации.

В случае выявления пробелов либо противоречия норм законодательства, а также отсутствия нормативного правового акта, принятие которого предусмотрено законами, информировать об этом Генеральную прокуратуру.

Вышестоящим прокурорам по результатам проверки законности и обоснованности актов прокурорского надзора:

1) приостанавливать их действие в случае возникновения сомнения в их законности и обоснованности, до принятия окончательного решения;

2) отзывать акты прокурорского надзора в случае нарушения компетенции, установленной законами и данным приказом;

3) отменять акты прокурорского надзора в случае установления их противоречия Конституции, законодательным актам, указам Президента Республики Казахстан, приказам и указаниям Генерального Прокурора.

Обеспечить надлежащий надзор за законностью принимаемых государственными органами мер запретительно-ограничительного характера, а также за своевременным уведомлением прокурора об их применении в случаях, предусмотренных законодательством. Получив уведомление о наложении мер запретительно-ограничительного характера, в обязательном порядке в течение двух календарных дней проверять законность произведенных действий, при необходимости с опросом лиц, в отношении которых приняты меры запретительно-ограничительного характера.

Постановления об отмене или снятии мер запретительно-ограничительного характера, наложенных государственными органами и их должностными лицами, выносить при обнаружении явных и грубых нарушений законности со стороны этих органов и их должностных лиц. Такие постановления правомочны выносить: Генеральный Прокурор, его заместители, начальники департаментов, самостоятельных управлений и отделов Генеральной прокуратуры, прокуроры областей и приравненные к ним прокуроры, их заместители, прокуроры городов, районов, специализированных прокуратур и лица, исполняющие их обязанности.

Уведомления о наложении мер запретительно-ограничительного характера регистрировать в специальном журнале, который в обязательном порядке должен быть прошнурован, пронумерован, скреплен печатью, а также содержать сведения о дате и времени получения уведомления.

Не реже одного раза в полгода проводить проверки на предмет выявления фактов непредставления или несвоевременного представления государственными органами соответствующих уведомлений.

При обнаружении фактов неуведомления или несвоевременного уведомления прокурора о производстве государственным органом действий, требующих такого уведомления в соответствии с законодательными актами, в обязательном порядке решать вопрос о привлечении виновных должностных лиц к установленной законом административной ответственности.