Глава 2. Российская налоговая система

Определение понятия налоговая система не является одно­значным. Оно сводится к определению налоговой системы как единства трех элементов - совокупности налогов, взимаемых государством; прав и обязанностей государственных органов власти и управления в области налогов и налогообложения; совокупности специа­лизированных контролирующих органов. Управление налоговой системой различают в широком и узком понима­нии. В широком понима­нии базируется на трех основах: нормативно-правовые акты (налоговое законодательство), организационная деятельность по реализации механизма налогообложения и функционированию налоговых органов, контроль и меры ответственности за нарушение налогового законодательства. В такой трактовке управление налоговой системой позволяет сохранять налоговую систему (тактика управления) и обеспечивать возможность и непрерыв­ность ее развития как единого целого (стратегия управления). В узком смысле управление налоговой системой - организация деятель­ности налоговых органов (структура налоговых органов, цель и задачи их деятельности, функции налоговых органов, права и обязанности, кон­троль вышестоящих органов за нижестоящими, организация практической работы налоговых органов). С этой позиции управление налоговой систе­мой входит и в понятие налоговое администрирование, но лишь как его часть. Что же составляет другую часть налогового администрирования? Сущность, понятие налоговой системы, ее структура, принципы и методы налогообложения Налоговая система – совокупность предусмотренных налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых в государстве, а также принципов, форм и методов установления, изменения, отмены, уплаты, взимания, контроля. Организационные принципы налоговой системы – это положения, в соответствии с которыми осуществляются построение, развитие налоговой системы и управление ею. Налоговая система России руководствуется следующими организационными принципами. 1. Принцип единства налоговой системы. Согласно Конституции РФ не допускается как установление налогов, ограничивающих свободное перемещение товаров и финансовых средств в пределах страны, так и введение региональных налогов, позволяющих наполнять бюджеты одних территорий за счет других. 2. Принцип подвижности (эластичности) налоговой системы – оперативное изменение в сторону увеличения или уменьшения налогового бремени. 3. Принцип стабильности - налоговая система должна действовать в течение ряда лет вплоть до очередной налоговой реформы. 4. Принцип множественности налогов – налоговая система должна быть основана на совокупности дифференцированных налогов и объектов налогообложения для возможности проведения гибкой государственной налоговой политики. 5. Принцип исчерпывающего перечня региональных и местных налогов означает ограничение введения дополнительных налогов субъектами Федерации и органами местного самоуправления, а также запрет на повышение ставок налоговых платежей. В процессе развития налоговой системы России этот принцип иногда нарушался. Единое экономическое пространство России предопределяет политику государства на унификацию налоговых изъятий. Существует два вида налоговой системы: шедулярная и глобальная. В шедулярной налоговой системе весь доход, получаемый налогоплательщиком, делится на части – шедулы. Каждая из этих частей облагается налогом особым образом. Для разных шедул могут быть установлены различные ставки, льготы и другие элементы налога. В глобальной налоговой системе все доходы физических и юридических лиц облагаются одинаково. Такая система облегчает расчет налогов и упрощает планирование финансового результата для предпринимателей. Законодательство РФ о налогах и сборах состоит из Налогового кодекса РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и (или) сборах. Законодательство субъектов РФ о налогах и сборах состоит из законов и иных нормативных правовых актов о налогах и (или) сборах, принятых законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Местные налоги и сборы устанавливаются нормативно правовыми актами, принятыми представительными органами местного самоуправления в переделах, установленных Налоговым кодексом РФ. Налоговый кодекс устанавливает систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, в том числе: 1) определяет виды налогов и сборов, взимаемых в РФ; 2) устанавливает основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и (или) сборов; 3) определяет основные начала установления налогов и сборов субъектов РФ и местных налогов и сборов; 4) устанавливает права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах; 5) определяет формы и методы налогового контроля; 6) устанавливает ответственность за совершение налоговых правонарушений; 7) устанавливает порядок обжалования действий (бездействия) налоговых органов и их должностных лиц. Эффективность налогообложения состоит в том, что налоги не должны оказывать влияния на принятие экономических решений, или, в крайнем случае, оно должно быть минимальным. Налоговая система России, скопированная в основном с западных моделей, несмотря на попытки привязать ее к реалиям экономической жизни, получилась довольно громоздкой и сложной. Между тем общеизвестно, что важнейшие принципы построения налоговой системы - простота и доходчивость, не допускающая произвольных толкований; приемлемость для большинства членов общества.

Налоговая система должна отвечать следующим требованиям, которые сформулировал немецкий экономист А. Вагнер;

I. Этические принципы обложения:

1) всеобщность налогов;

2) неприкосновенность личной свободы при обложении и взимании налогов;

3) соразмерность обложения с платежной способностью.

II. Принципы управления налогами:

4) определенность обложения;

5) удобства обложения и взимания для плательщиков;

6) дешевизна взимания и минимум налогового обременения.

III. Народнохозяйственные (финансово-политические) принципы:

7) надлежащий выбор источников налогов – в смысле возможно меньшего стеснения народного производства и в смысле лучшего осуществления социально-политических целей налога;

8) комбинация совокупности налогов в такую систему, которая обеспечила бы, при возможном соблюдении вышеупомянутых этических принципов и принципы управления, достаточность поступления и эластичность на всякий случай чрезвычайных государственных нужд.

Восьмым пунктом А. Вагнер дает определение налоговой системы как

совокупности налогов, соответствующей научным принципам.

Классификационные признаки налогов подразделяются. 1. По признаку переложения: - на покупателя; - на продавца. 2. По объекту обложения: - имущество; - земля; - рента; - капитал; - средства потребления; -интеллектуальная собственность.

3. По принадлежности к уровням управления и власти: - федеральные;

- региональные;

- местные.

4. По полноте прав использования налоговых сумм:

- собственные;

- закрепленные;

- регулирующие.

5. От источника уплаты:

- заработная плата;

- выручка;

- доход или прибыль;

- себестоимость.

6. От субъектов уплаты:

- физические лица;

- организации.

7. По способу изъятия:

- прямые;

- косвенные.

8. По методу обложения:

- прогрессивные;

- регрессивные;

- плоские;

- линейные;

- твердые.

9. По способу обложения:

- кадастровые;

- декларационные;

- наличные;

- безналичные.

10. От назначения:

- общие;

- целевые. Постепенное преодоление кризисных явлений в экономике изменило подходы к организации нало­говой системы и налогообложения. Важной задачей становится практическая реализация объективно присущей налогам регулирующей функции, пол­ноценное использование налогов как инструмента экономического регулирования. Так Гончаренко Л. И. считает, что преобладание фискальной направленности в налогообложении обусловлено тем, что создание налоговой системы РФ и первые этапы ее развития проходили в условиях системного экономического кризиса, и главной задачей выдвигалось макси­мально возможное наполнение бюджета страны. Постепенное преодоление кризисных явлений в экономике изменило подходы к организации нало­говой системы и налогообложения. Важной задачей становится практическая реализация объективно присущей налогам регулирующей функции, пол­ноценное использование налогов как инструмента экономического регулирования[27]. Мы считаем, что среди функций налоговой системы на первом месте должны находиться функции стимулирования и регулирования посредством налогов прямых и обратных связей товаропроизводителей и государства. Одна из основных бед российской налоговой системы заключается в том, что Налоговый кодекс РФ пока не стал единственным сводом налоговых законов, наряду с ним существуют инструкции, дополнения, изменения, разъяснения и т. д. Это затрудняет работу самих налоговых служб. Нарекания по поводу налогообложения и т. д. Это затрудняет работу самих налоговых служб. Нарекания по поводу слишком частых изменений налогового законодательства справедливы, хотя без таких поправок вряд ли можно обойтись. Высокий динамизм процессов, которые происходят в хозяйственной жизни страны, их непредсказуемость, необходимость быстрого реагирования со стороны государства - все эти причины требуют постоянно осуществляемой налоговой реформы и реформирования налоговой системы. Узким местом существующих налоговых отношений являются недостаточные четкость и ясность положений нормативных документов. Необходимо принятие четких правил введения изменений в налоговое законодательство, установления или отмены налогов. В Налоговом кодексе РФ предусмотрено, что решение о введении новых налогов и сборов вступает в силу не ранее следующего календарного года, а изменения, ухудшающие положение налогоплательщиков, не могут иметь обратной силы. Выдвигаемые предложения и новые мысли в области налогов, к сожалению, касаются, как правило, отдельных элементов налоговой системы: размеров ставок, льгот и привилегий, объектов обложения, замены или усиления одних видов налогов другими, или количественных изменений налогов в налоговой системе. Предложений же с позиций изменения методологии и философии налогов и налогообложения и о создании принципиально иной налоговой системы пока практически нет. В процессе налогового администрирования появляется возможность осмыслить создание налоговых систем, обеспечивающих одновременно реали­зацию общественных функций государства и повышение деловой актив­ности граждан, предприятий, муниципалитетов, регионов. В такой системе все функции и обязанности государства должны быть обоснованы и представлены в виде целостной системы и регламентированы Налоговым кодексом. Обязанности и права граждан институтов и организаций гражданского общества должны быть представлены в виде целостной системы и также регла­ментированы. Основным институтом, регламентирующим взаимные обяза­тельства и взаимную ответственность государства и граждан должен стать «общественный договор».

3.2. Основные виды налогов, взимаемых с налогоплательщиков Налоговая российская система включает 8 федеральных налогов, 3 региональных, 3 местных, такое построение налоговой системы противоречит здравому смыслу, так как Россия федеративное государство и такое распределение налогов, не ведет к равномерному, справедливому распределению налоговых доходов. Налоговая система представляет собой совокупность налогов, взимаемых и управляемых го­сударством. «Начиная с 1998 - 1999 гг. с введением Налогового кодекса... была сформирована налоговая система, при которой все основные по объемам поступающих доходов налоговые базы были закреплены за федеральной составляющей бюджетной системы, а налоговые доходы практически от всех федеральных налогов подлежали распределению между федеральным и субфедеральным бюджетами»[28]. Г.Б. Поляк сформулировал закон концентрации средств в центральном бюджете, в соответствии с которым «чем выше уровень концентрации средств в центральном бюджете, тем ниже уровень экономического и социального развития государства»[29]. Сегодня субъекты Федерации не обладают подлинной налоговой автономией: не случайно задача расширения налоговой автономии региональных и местных властей была сформулирована в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 25.05.2009 «О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах».

В Российской Федерации устанавливаются следующие виды налогов и сборов: федеральные, региональные и местные. Федеральными налогами и сборами признаются налоги и сборы,
вторые установлены Налоговым кодексом РФ и обязательны к уплате на
всей территории Российской Федерации. Региональными налогами признаются налоги, которые установлены Налоговым Кодексом и законами субъектов Российской Федерации о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации. Региональные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях субъектов Российской Федерации в соответствии с Налоговым кодексом РФ и законами субъектов Российской Федерации о налогах. При установлении региональных налогов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом РФ, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Иные элементы налогообложения по региональным налогам и налогоплательщики определяются Налоговым кодексом РФ. Законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации законами о налогах в порядке в пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом РФ, могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения. Местными налогами признаются налоги, которые установлены Налого-вым Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Местные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов Муниципальных образований о налогах.

Земельный налог и налог на имущество физических лиц устанавливается Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов поселений (муниципальных районов), городских окружных органов власти. Мы считаем, что принятый 9 июля 2004 г. Федеральный закон «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» устранит многие недостатки предыдущего варианта Налогового кодекса РФ, а главное длительное время будет стабильным. К федеральным налогам и сборам относятся: 1) налог на добавленную стоимость; 2) акцизы; 3) налог на прибыль организаций; 4) налог на добычу полезных ископаемых; 5) водный налог; 6) сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов; 7) государственная пошлина. К региональным налогам относятся: 1) налог на имущество организаций; 2) налог на игорный бизнес; 3) транспортный налог. К местным налогам относятся: 1) земельный налог; 2) налог на имущество физических лиц. Специальные налоговые режимы могут предусматривать освобождение от обязанности по уплате отдельных федеральных, региональных и местных налогов и сборов. К специальным налоговым режимам относятся:

1) система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог); 2) упрощенная система налогообложения; 3) система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности; 4) система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции. Введение налога на недвижимость, при введении которого прекратится действие на территории соответствующего субъекта РФ налога на имущество организаций, налога на имущество физических лиц и земельного налога, откладывается до 2009 года. По агрегированному показателю качества налоговой системы Россия занимает 130-е место из 178 стран мира. Данная оценка сформирова­лась под влиянием следующих показателей; по нало­говым затратам она занимает 131-е место, по количе­ству налоговых платежей - 58-место, а по времени, затраченному на налоговое администрирование, -151-е место[30]. Результаты наглядно показывают, что в России преимущества относительно низкой налого­вой нагрузки девальвируются высокой администра­тивной нагрузкой в налоговой сфере. Российская налоговая система носит преимущественно фискальный характер, не стимулирует устойчивого инновационного экономического роста, налоговый воздух в ценах, без учета налогового переложения, двойное налогообложение, плоская налоговая ставка налога на доходы, несовершенство налогового законодательства, ненадлежащее исполнение налоговых обязательств, низкая налоговая культура и т д. По мнению ряда исследователей, налоговая система России ещё весьма слабо приспособлена к реалиям российской действительности, далека от соответствия критериям эффективности и справедливости, мало способствует развитию и экономическому росту, крайне усложнена, громоздка и перенасыщена как числом управляющих и контролирующих органов, так и разнообразными нормативными документами и «разъяснительными» письмами и инструкциями[31]. Перестройка налоговой системы включает в себя: 1) Концентрацию учетной, счетной и контрольной работы налоговых органов в крупнейших центрах обработки данных (в США, например, вся эта работа сосредоточена в семи региональных учетных центрах). Подобные информационные системы создаются сегодня в России (например, в Управлении ФНС России по Волгоградской области действует система ЦОД – центр обработки данных, содержащий сведения о состоянии расчетов налогоплательщиков области с бюджетом, начисленных суммах налогов, пени и налоговых санкций и др.). 2) Выведение налогоплательщиков на единый канал расчетов по всем основным видам налогов (введенный, например, в Италии принцип единого счета для уплаты всех налогов). В российской налоговой системе в настоящее время не создан подобный канал расчетов с бюджетом. 3) Упор на распространение «дружелюбных» методов работы с налогоплательщиками (методы постоянных консультаций, досудебное урегулирование налоговых споров и т.д.). На сегодняшний день отечественная налоговая система сделала ряд серьезных шагов в данном направлении (так, в Налоговом кодексе РФ досудебному урегулированию налоговых споров посвящены главы 19 «Порядок обжалования актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц» и 20 «Рассмотрение жалобы и принятие решения по ней». Приказом МНС России от 17.08.2001 № БГ-3-14/290 утвержден регламент рассмотрения споров в досудебном порядке). Современная налоговая система должна быть справедливой, эффективной и доступной для понимания. Между тем, в последние десятилетия, как в западных странах, так и в Российской Федерации появились и получили развитие тенденции усложнения налогового законодательства, распространения затратных и малоэффективных мер налогового администрирования. В результате неоправданно высокое бремя налогов стало возлагаться на рядовых налогоплательщиков и на производительный сектор экономики в целом, в то время как искушенные в финансовых технологиях и пользующиеся услугами высококвалифицированных консультантов представители финансово-банковского сектора, сферы биржевой торговли, крупномасштабных международных валютных и кредитно-финансовых операций криминального бизнеса пользуются практически режимом иммунитета от всех форм налогообложения. При администрировании налоговой системы необходимо изменить сложившуюся структуру. Мы считаем, что: - региональные налоги, в зависимости от объективных экономических условий могут и должны различаться, в первую очередь это касается налогообложения сферы природопользования; - в сфере природопользования должны появиться новые налоги, так как, дифференциация НДПИ имеет определенные границы, все экологические платежи должны превратиться в налоги; - в системе налогообложения должны преобладать прямые налоги, так как они в полной мере позволяют осуществлять регулирующую и стимулирующую функции налогов и налогообложения; - необходимо прекратить практику налоговых преференций сферы природопользования и финансово-кредитной системы; - эффективность налоговой системы определять не затратами на взиманиеналогов, а социльно-экономической результативностью их использования; - необходимо значительно уменьшить налоговые траты в системе распределения, перераспределения, контрольно-ревизионных функций путем использования рыночных форм, методов и механизмов; - в малом бизнесе, в сельхозпроизводстве перейти от шедулярной к глобальной системе налогообложения; - прибыль, идущую на капитальный ремонт, реконструкцию и инвестирование не облагать налогом; - должно быть изменено преобладание кос­венных налогов над прямыми, в условиях сложив­шейся социально-экономической ситуации в России косвенное налогообложение свидетельствует о пассивной роли государства в осу­ществлении экономических преобразований; - необходимо шире использовать неналоговые формы доходов: муниципальные займы, региональные и муниципальные пенсионные и инвестиционные фонды, банки, систему лицензирования и концессий; - формирование налоговой культуры граждан, кото­рая позволит более эффективно осуществлять налого­вую политику, взимать налоги и, как следствие, вы­полнять обязанности государства перед населением. Высокая нало­говая культура способна повысить эффективность всей российской налоговой системы, что выгодно не только для государства, получающего доход в виде поступлений от налогов, но и для всех членов общества, чьи потреб­ности и нужды призвано удовлетворять государство. Основная функция налоговой системы – обеспечивать достаточный объем ресурсов для финансирования расходов бюджетной системы, при этом не создавая избыточного налогового бремени для экономических субъектов. Модернизация администрирование налоговой системы требует определения и законодательного закрепления доли налоговых доходов в федеральном, региональном и местном бюджете, по нашему мнению, доля доходов федерального бюджета не должна превышать 30 процентов. Администрирование налоговой системы требует прежде пересмотра удельного веса федеральных, региональных и местных налогов, а впоследствии на основе определения экономического и налогового потенциалов российских регионов обеспечивать устойчивый инновационный экономический рост. Система налогообложения должна быть справедливой, эффективной, необходима «прозрачность» государственных расходов и расширение форм общественного контроля, углубление партнерских взаимоотношений налогоплательщика и государства, поддержка инновационной предпринимательской деятельности. Эффективная налоговая система (включающей как основные элементы налогообложения, так и процедуры налогового администрирования) требует: - налоговая система должна обеспечивать устойчивое формирование бюджетных доходов, необходимых для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; - уровень и структура налоговой нагрузки не должны ухудшать условия для экономического роста, искажать условия конкуренции, препятствовать притоку инвестиций; - система налогообложения должна быть справедливой, необходима «прозрачность» государственных расходов и расширение форм общественного контроля; - назрело углубление партнерских взаимоотношений налогоплательщика и государства, отношений сотрудничества; д) требуется гарантированность поддержки инновационной предпринимательской деятельности. В современной российской налоговой системе, следует говорить о социальной несправедливости в налогообложении. Труд дает 75% налоговых поступлений, а бизнес 25%, однако налоговые преференции, отсутствие прогрессивности в налогообложении, регрессивность социального налога, торговые представительства, консульства, посольства, информация и т. д. достается предпринимателям. С учетом российской реальности, социальная справедливость в налогообложении весьма далекая перспектива, сегодня следует говорить о прозрачности взимания и использования налогов, и об их частичной возвратности.Создание справедливой налоговой системы государства - это многоэтапный процесс, основанный на четко сформулированных целях и приоритетах в процессе осуществления инновационной модернизации российской экономики. Таким образом, использование любых налоговых форм должно учитывать уровень богатства страны. Налоги призваны обеспечивать рост богатства путем социализации части индивидуальных богатств, в свою очередь, налоговые формы и налоговые ставки должны соответствовать уровню общественного богатства страны, величине ее ВНП и его душевому потреблению. Налог, который в предшествующих формациях взимался по праву сильного, «по праву меча», в рыночной экономике все более принимает товарную форму, становится специфическим товаром особого рода. Государство, будучи крупнейшим собственником и провоцируя рыночные (товарные) отношения, вынуждено придавать налоговым отношениям товарный и если не эквивалентный, то хотя бы частично возмездный характер. Рыночное понимание налога должно восстановить справедливость и обеспечить плательщику налогов соответствующее ему место в налоговых отношениях – не столько обязанного субъекта, сколько партнера и «работодателя» государства, имеющего полное право хотя бы на частичную возвратность налогов качественными и эффективными услугами государства. Налоговая система должна стимулировать инновационное предпринимательство крупного, среднего и малого бизнеса, осуществлять структурную перестройку российской экономики, перераспределение налоговых доходов, усилить регулирующую и стимулирующую функции налогообложения, минимизировать налоговое бремя, придать законодательную силу процессам переложения и налоговому планированию.

Вопросы для самоконтроля

1. Дайте понятие налоговой системы.

2. Перечислите организационные принципы налоговой системы.

3. Какие два вида налоговой системы Вы знаете?

4. Назовите экономические принципы налогообложения.

5. В чем особенности построения налоговой системы в России?

6. Назовите плюсы и минусы налоговой системы РФ.

7. Назовите основные направления администрирования налоговой системы РФ?

Глава 3. Налоговая служба Российской Федерации Идет процесс завершение формирования налоговых органов, в том числе создание отраслевых и межрегиональных инспекций, уточнение и совершенствование режима работы налоговых органов с налогоплательщиками, чтобы «не было субъективности и волокиты». Законом РФ «О налоговых органах Российской Федерации» дано следующее определение налоговым органам: налоговые органы Российской Федерации — единая система контроля за соблюдением налогового законодательства Российской Федерации, правильнос­тью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соот­ветствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, пра­вильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет платежей при пользовании недрами, установленных законодательством Российской Федерации, а также контроля за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации. Государство, являясь субъектом налоговых правоотношений, участвует в них опосредованно, через полномочные специальные государственные органы, созданные для осуществления контроля за надлежащим исполнением обязанности по уплате налогов и сборов. В разных странах функцию налогового контроля выполняют налоговые службы, организация и подчиненность которых различны. В большинстве стран налоговые службы являются структурой министерств финансов (Великобритания, Италия, США и др.).