Правовое регулирование финансово-экономической основы местного самоуправления

Вопросу экономических основ местного самоуправления посвящены положения ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В данной статье указано, что экономическую основу местного самоуправления составляют:

• муниципальная собственность;
• местные финансы;
• имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления;
• иная собственность (в соответствии с законом), служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

В п. 1 ст. 29 указанного закона определен состав муниципальной собственности, в который входят:

• средства местного бюджета;
• муниципальные внебюджетные фонды;
• имущество органов местного самоуправления;
• муниципальные земли;
• другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;
• муниципальные предприятия и организации;
• муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;
• муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;
• муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;
• другое движимое и недвижимое имущество.

Поскольку бюджет является основным инструментом муниципальной политики, фундаментом реализации органами местного самоуправления своей компетенции, прежде всего необходимо рассмотреть законодательное регулирование вопросов формирования, утверждения, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета.

Статьей 132 Конституции РФ, ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 5 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» гарантирована самостоятельность органов местного самоуправления в решении указанных вопросов. Самостоятельность должна основываться на наличии собственных доходных источников и закрепленных на постоянной и долговременной основе отчислений от доходных источников бюджетов Российской Федерации и субъектов РФ, а также на законодательно установленных правах органов местного самоуправления в решении бюджетных вопросов.

В доходную часть местных бюджетов в соответствии со ст. 36–40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 6 и 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» зачисляются:

• местные налоги и сборы;
• поступления от приватизации муниципального имущества;
• поступления от сдачи муниципального имущества в аренду;
• поступления от местных займов и лотерей;
• часть прибыли муниципальных предприятий и других муниципальных рганизаций;
• другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления;
• отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов РФ в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов РФ, закрепленными на долговременной основе;
• финансовые средства, передаваемые органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий;
• финансовые средства, передаваемые органами государственной власти органам местного самоуправления для компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
• дотации, субвенции, трансфертные платежи из вышестоящих бюджетов.

Основу собственных доходов, как и для любого другого уровня публичной власти, должны составлять местные налоги и сборы, тем более что право на их самостоятельное установление предоставлено органам местного самоуправления Конституцией РФ (ст. 132) и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 15).

Статьей 12 Налогового кодекса РФ (НК РФ) это право ограничено: «Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с настоящим Кодексом нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований».

К местным налогам и сборам в соответствии со ст. 15 НК РФ относятся:

• земельный налог;
• налог на имущество физических лиц;
• налог на рекламу;
• налог на наследование или дарение;
• местные лицензионные сборы.

Приватизация муниципального имущества не является стабильным источником доходов местного бюджета, особенно с учетом того обстоятельства, что период приватизации крупных объектов муниципальной собственности завершен. Кроме того, средства от приватизации муниципальной собственности в соответствии с федеральным законодательством об основах приватизации государственной и муниципальной собственности поступают в местные бюджеты не в полном объеме, а распределяются между бюджетами всех уровней публичной власти.

Поступления от сдачи муниципального имущества в аренду, хотя и зачисляются в отличие от средств от приватизации в местный бюджет в полном объеме, но в связи с уже прошедшей приватизацией основных объектов, которые могли бы быть сдаваемыми в аренду, составляют незначительную долю местных бюджетов.

Местные займы не получили широкого распространения, но и при их использовании необходимо учитывать, что заемные средства подлежат возврату, к тому же с выплатой процентов, что в итоге приводит к увеличению расходной части бюджета с целью обслуживания долга.

Муниципальные предприятия, как и любые другие предприятия, в соответствии с Гражданским кодексом РФ являются коммерческими организациями, ориентированными на получение прибыли. Однако в существующих условиях, когда за оказываемые ими услуги населению они, следуя требованиям законодательства, получают плату в размере, меньшем даже себестоимости услуг, разница между реальной стоимостью услуг и установленными тарифами оплачивается из местных бюджетов.

Остальные доходы местных бюджетов формируются за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и прямой передачи средств с других уровней бюджетной системы.

Среди доходов местных бюджетов, получаемых из вышестоящих бюджетов, отдельно указаны средства из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, порядок формирования и функционирования которого определен ст. 10 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с этой статьей фонд финансовой поддержки муниципальных образований создается в бюджете субъекта Российской Федерации и его средства формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Федерации. Законом предусмотрено, что распределение средств фонда должно осуществляться в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Федерации. Относительно доли каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований сказано, что она устанавливается в процентах и утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ. Перечисление средств в местные бюджеты из фонда финансовой поддержки муниципальных образований производится ежемесячно всем муниципальным образованиям, имеющим право на финансовую помощь.

В целом относительно Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» создалась ситуация, при которой часть его положений дублирует положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Налогового и Бюджетного кодексов РФ и не имеет самостоятельного значения, часть же положений противоречит или не вполне соответствует указанным Федеральным законам и поэтому не действует.

Соответствие финансовых ресурсов местного самоуправления поставленным перед ним задачам обеспечивается не только наличием необходимых доходных источников, но и рациональным расходованием средств. Законодательная база должна обеспечить для этого прогнозируемость доходов, на основании чего могут разрабатываться оптимальные планы расходования, прозрачность бюджетного процесса, наличие действенных механизмов контроля, конкурсность размещения муниципальных заказов. В настоящее время, как показано выше, прогнозирование поступления доходов трудно осуществимо. Требований к публичности бюджетного процесса (публичные слушания по бюджету, опубликование проекта бюджета, принятого бюджета и отчета о его исполнении) в законодательстве не имеется. Из Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что контроль за исполнением бюджета, наряду с контролем за всей иной деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, относится к исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления^[1] (ст. 15). Данное предположение подтверждается п. 5 ст. 11 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»: «Контроль за исполнением местных бюджетов осуществляется представительными органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе привлекать для этой цели аудиторов».

Не меньшее, чем местные финансы, значение для ресурсного обеспечения решения задач местного самоуправления имеет муниципальная собственность.

С принятием новой Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» все муниципальные образования получили равные права, но до сих пор даже по официальной статистике многие муниципальные образования, в прошлом так называемого районного подчинения, не имеют объектов муниципальной собственности.

По категориям объектов, находящихся в муниципальной собственности, ситуация может характеризоваться следующим.

Имущество органов местного самоуправления, находящееся непосредственно на их балансе (на балансе местных администраций или представительных органов местного самоуправления, если они являются юридическими лицами), включает, как правило, имущество, необходимое для обеспечения функционирования органов местного самоуправления (здания, организационно-технические средства, транспорт).

Гражданским кодексом РФ предусмотрено создание муниципальных предприятий в форме унитарных предприятий (ст. 7), которые не наделены правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество (ст. 296). Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия.

Органы местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера вправе также создавать муниципальные учреждения (ст. 120 ГК РФ) и закреплять за ними имущество, находящееся в муниципальной собственности, на праве оперативного управления. Особенности правового положения имущества, закрепленного за муниципальным учреждением на праве оперативного управления, состоят в том, что собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению, а учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете.

В том случае, когда собственнику учреждения предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе, но могут использоваться только на цели, предусмотренные уставом учреждения (ст. 296 ГК РФ). Наибольшее распространение имеют учреждения образования, здравоохранения, культуры, но существует и практика создания учреждений, наделяемых полномочиями органов местного самоуправления. Например, в отдельных случаях в форме учреждений создаются муниципальные службы заказчика, органы управления имуществом и т. п.

Права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий, учреждений и других организаций определены в том числе Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 31).

К упомянутым правам относятся:

• определение целей, условий и порядка деятельности;
• регулирование цен и тарифов;
• утверждение уставов;
• назначение и увольнение руководителей, отношения с которыми строятся на контрактной основе;
• контроль за деятельностью.

Наиболее сложным для реализации является право публичного контроля за деятельностью муниципальных организаций, который представляется необходимым в связи с выполнением ими задач социального характера и их финансированием (полным или частичным) за счет средств местного бюджета. По статусу унитарных предприятий они в качестве органа управления имеют только руководителя, назначаемого по большей части главой местной администрации, т. е. речь скорее идет о межличностных отношениях двух должностных лиц, а не о контроле со стороны общественности или хотя бы представительного органа местного самоуправления. Для придания контрольной функции характера публичности желательно создавать в муниципальных предприятиях и учреждениях наблюдательные и попечительские советы, что действующим законодательством прямо не предусмотрено, в связи с чем затруднено наделение таких коллегиальных органов необходимыми полномочиями.

В современном мире все большее распространение получает многоуровневая система управления. Основой для формирования компетенции каждого уровня публичной власти является наибольшая эффективность решения на соответствующем уровне определенного круга задач, стоящих перед государством и обществом.

Местная власть формируется в государстве для решения следующих основных задач:

1. Предоставление основных социальных услуг: обеспечение населения жильем, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, услуг местного транспорта и связи, создание условий для получения основного общего образования, необходимой медицинской помощи, торгового, бытового, культурного обслуживания населения. Именно эти задачи местная власть способна оперативно и эффективно решать с учетом потребностей конкретного населения и местных условий.
2. Привлечение местных ресурсов (природных, человеческих, географических и других, присущих только данному микротерриториальному уровню). Выявление и использование этих ресурсов способствует развитию малого и среднего бизнеса, увеличению налоговой базы, созданию новых рабочих мест и тем самым является профилактической мерой против социальной напряженности. При кажущейся малости таких ресурсов в целом по стране они составляют значительную величину.
3. Обеспечение непосредственного взаимодействия с населением с целью вовлечения граждан в процесс решения вопросов местного и общегосударственного значения (публичных дел). Таким образом, развитая местная власть способствует формированию гражданского общества.

Решение местными органами власти перечисленных проблем является частью выполнения общегосударственных задач

В настоящее время состояние местного самоуправления в Российской Федерации в силу ряда причин не соответствует указанным требованиям. Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния Президента РФ, Государственной Думы и Совета Федерации. Результатом всех компромиссов стал расплывчато-рамочный характер закона. Кроме того, к моменту разработки и принятия закона отсутствовал опыт функционирования институтов власти в федеративном государстве. Надежды на то, что в рамках сформулированных общих принципов субъекты РФ своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, в значительной мере не оправдались, поскольку региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы.

Основой для определения роли местного самоуправления в системе властных отношений является ст. 3 Конституции РФ, из которой следует, что в России существует единая система власти народа (публичной власти), элементами которой являются центральные (федеральные), региональные (субъектов РФ) и местные (муниципальные) органы власти. Их природа в принципиальном плане одинакова: все эти органы власти получают полномочия от населения, выражают интересы населения соответствующей территории, обладают собственной компетенцией, установленной в законодательном порядке.

По существу, при рассмотрении правового статуса власти ниже федеральной следует говорить о региональной и местной автономии, что означает определенную организационную и властную самостоятельность в пределах, законодательно заданных федеральной властью. Такой подход сложился и в мировой практике: применяются термины «региональная власть», «региональное управление», «региональная автономия», «местная власть», «местное управление», «местная автономия». Компетенция и пределы самостоятельности этих властных уровней определяются Конституцией РФ и федеральным законодательством, под их задачами понимается часть общегосударственных задач, вмешательство в их деятельность допускается только в случаях нарушения законодательства либо ненадлежащего исполнения переданных с более высокого уровня полномочий.

Конституция РФ определила Россию как демократическое, федеративное, правовое государство.

Впервые в истории Российского государства на конституционном уровне осуществилось разделение государственной власти на законодательную, исполнительну ю и судебную с закреплением самостоятельности органов каждой из них (ст. 10 Конституции РФ). В то же время федеративное устройство предполагает единство системы власти, способной обеспечить государственную целостность на основе разграничения предметов ведения и полномочий между ее уровнями (ст. 5). Согласно концепции конституционного развития российской государственности система государственной власти подкрепляется местным самоуправлением, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Тем самым признается и гарантируется право населения муниципальных образований самостоятельно, через образуемые органы, под свою ответственность решать вопросы местного значения, исходя из исторических и иных особенностей и традиций.

В итоге можно сказать, что на современном этапе утверждения конституционной модели российской государственности проблема развития местного самоуправления играет важную роль, так как формируемая система управления еще не использовала всех своих потенциальных резервов.

Как и любая другая отрасль права, муниципальное право опирается на систему юридических принципов. Под основными местного самоуправления понимаются исходные идеи, коренные начала, выражающие главное и решающее в организации и деятельности населения, формируемых им органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Конституция РФ устанавливает основные принципы местного самоуправления, которые получили развитие и закрепление Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов работы.

Как известно, под предметом отрасли права понимается круг общественных отношений, регулируемых ее нормами. Конституция РФ относит к ведению местного самоуправления решение вопросов местного значения (ст. 130).

Основной метод муниципального права, т. е. способ реализации входящих в него норм, осуществляется в форме легитимных актов органов местного самоуправления и решений, принятых населением непосредственно.

Объектом муниципально-правовых отношений является деятельность местных жителей и формируемых ими муниципальных органов, направленная на решение вопросов местного значения, определенных государственных полномочий, переданных конкретным муниципальным образованиям в установленном законом порядке.

Субъектами муниципально-правовых отношений выступают местные жители, формируемые ими муниципальные органы и муниципальные сообщества, представляющие собой исторически сложившиеся территориальные образования в составе субъекта Федерации.

Законодательство РФ о местном самоуправлении

Проблема формирования компетенции местного самоуправления является одной из ключевых в ряду проблем создания законодательных условий для эффективной деятельности органов местного самоуправления, так как решение вопросов территориальной организации местного самоуправления, выбора той или иной структуры органов местного самоуправления, ресурсной обеспеченности местного самоуправления прямо зависит от возложенных задач и предоставленных прав. Кроме того, эффективность всей системы власти находится в зависимости от рационального распределения компетенции между ее уровнями. Поэтому проблема формирования компетенции местного самоуправления должна решаться в контексте более общей проблемы разграничения компетенции между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Пунктом «н» ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ отнесено установление общих принципов организации местного самоуправления. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения принимаются Федеральные законы и соответствующие им законы субъектов РФ.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определяет полномочия органов государственной власти Российской Федерации и полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относительно полномочий федеральных органов власти, говорится о праве принятия «федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления», т. е. предполагается наличие еще нескольких законов. Однако полномочия по обеспечению федеральных гарантий местного самоуправления не подкреплены соответствующими механизмами.

В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Значительное количество вопросов организации и деятельности местного самоуправления на основании Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решается в уставе муниципального образования. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования.

Следует обратить внимание, что принципиально вопрос о разграничении компетенции между уровнями публичной власти решен в Конституции РФ, в которой выделены четыре группы предметов ведения:

• предметы ведения Российской Федерации;
• предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
• предметы ведения субъектов Федерации;
• предметы ведения муниципальных образований.

Необходимо отметить отсутствие института предметов совместного ведения государственной и муниципальной власти.

Предметы ведения местного самоуправления, определенные Конституцией РФ как вопросы местного значения, отчасти названы самой Конституцией:

• владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;
• формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
• установление местных налогов и сборов;
• осуществление охраны общественного порядка.

Кроме того, в положениях Конституции РФ упомянуты наряду с перечисленными «иные вопросы местного значения», а также предусмотрена возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Следует отметить также, что задачи местного самоуправления определены в ряде других статей Конституции РФ. Так, в соответствии со ст. 40, «органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище «малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из... муниципальных... жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами». Статьей 41 предусматривается, что «медицинская помощь в... муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается жителям бесплатно». Статья 43 гарантирует «общедоступность и бесплатность основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях».

Проблема формирования компетенции местного самоуправления должна была разрешиться с принятием федерального закона. Вопросы местного значения, определенные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно разделить на несколько групп:

1. 1. Вопросы, связанные с обеспечением собственной организации и деятельности:

• принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
• владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
• местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения.

1. 2. Вопросы, по поводу которых имеются прямые указания на осуществление деятельности («содержание», «использование», «охрана», «строительство», «благоустройство» и т. п.):

• содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;
• содержание муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
• содержание муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
• охрана общественного порядка, содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
• содержание муниципальных предприятий энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
• благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
• сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
• содержание муниципальной информационной службы;
• обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании.

1. 3. Вопросы, по которым предоставлены полномочия по нормативному правовому регулированию («регулирование»):

• регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
• регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

1. 4. Вопросы, в решении которых органы местного самоуправления наделены организационными функциями («организация»):

• организация муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
• организация муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
• организация муниципальных органов охраны общественного порядка;
• организация муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
• организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
• организация утилизации и переработки бытовых отходов;
• организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
• организация и содержание муниципальных архивов;
• организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;
• организация муниципальной информационной службы;
• организация муниципальной пожарной службы.

1. 5. Вопросы, по которым органы местного самоуправления наделены функциями содействия («создание условий для»):

• создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
• создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
• создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;
• создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;
• создание условий для организации зрелищных мероприятий;
• создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании.

1. Вопросы, по которым органы местного самоуправления наделены правом участвовать в общегосударственных делах:

• контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
• обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
• участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

По существу, перечисленные предметы относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, о существовании которых в действующих актах федерального законодательства, как уже отмечалось, ничего не говорится. И в этом смысле соответствующие положения требуют дальнейшей законодательной регламентации в целях определения полномочий местного самоуправления в указанных сферах.

Следствием такого определения компетенции местного самоуправления является достаточно большая неопределенность в ее практической реализации, конфликты между органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу разграничения прав и обязанностей и, соответственно, проблема разграничения ресурсов, необходимых для реализации компетенции, а также неясность в вопросе о том, являются ли задачи местного самоуправления, установленные законодательством, обязательными для исполнения или речь идет только о праве их решать.

До настоящего времени не решена проблема наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

С одной стороны, действует положение Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 4 ст. 6): «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации», которое основано на Конституции РФ (ч. 2 ст. 132).

С другой стороны, отсутствует федеральный закон, устанавливающий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, расчета и передачи необходимых для их реализации ресурсов, контроля за их реализацией.

Сегодня действует значительное количество федеральных и региональных законов, устанавливающих обязанности органов местного самоуправления в тех или иных сферах деятельности, отличающиеся от перечисленных в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения. По существу, их можно считать возложенными государственными полномочиями, но по этому поводу нет прямых указаний в законах. На практике органы местного самоуправления исполняют соответствующие полномочия и решения без финансового и материального обеспечения.

Организационные основы местного самоуправления

Одной из основных гарантий местного самоуправления, установленных Конституцией РФ (ст. 131), является право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Указанная норма Конституции РФ также указывает на специфику организации власти на местном уровне, в частности, на необходимость учитывать сложившиеся в том или ином регионе местные обычаи и традиции и представляет собой конституционную гарантию свободы выбора населением наиболее оптимального варианта организации структуры органов местного самоуправления.

Данные положения Конституции РФ естественным образом согласуются с принципом Европейская хартия местного самоуправления, заключающимся в наделении местных властей правом самостоятельно определять свои внутренние структуры (ст. 131).

Сознавая, что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляют собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти, утверждая, что это предполагает наличие местных органов самоуправления, которые располагают уполномоченными для принятия решений органами, созданными демократическим путем, и которые имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка и средств ее осуществления и необходимых для этого ресурсов, под местным самоуправлением, согласно ст. 3 Европейской хартии, понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.

Основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления, согласно ст. 4 Европейской хартии, устанавливаются конституцией или законом. В России общие принципы организации местного самоуправления определены гл. 8 Конституции РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ.

Положения Европейской хартии местного самоуправления устанавливают единственный критерий определения структуры местных органов — это соответствие местным потребностям и обеспечение эффективности управления. Представляется, что данное нормативное установление необходимо понимать как общий принцип, составляющий основу организации структуры местных органов.

Конституция РФ, являясь Основным Законом страны, регулирует наиболее важные общественные отношения, устанавливая основополагающие принципы и механизмы государственно-правового регулирования. Из этого следует вывод, что Конституция РФ, закрепляя основные принципы и гарантии местного самоуправления (к которым относится самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления), предоставляет населению право непосредственно установить, в какой форме и какими способами будет осуществляться местное самоуправление на соответствующей территории.

Иначе говоря, самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления есть право населения самостоятельно устанавливать состав, порядок (способ) образования, взаимосвязи (иерархические и иные) органов местного самоуправления, включая их компетенцию и схему организации деятельности.

Следует отметить основополагающее требование к организации публичной власти — сочетание рационального управления и эффективного решения местных задач, т. е. определение структуры органов местного самоуправления должно включать установление предметов ведения и компетенции соответствующих органов и должностных лиц, а также форм их взаимодействия, обеспечивающих соответствие требованию оптимального решения вопросов местного значения.

Конституцией РФ в отношении государственной власти предусмотрена обязательность соблюдения принципа разделения властей. Однако в отношении организации муниципальной власти этот принцип не является обязательным.

В то же время муниципальная власть, как и любая иная публичная власть, должна быть обеспечена системой сдержек и противовесов, направленной на предотвращение властных злоупотреблений. Эффективное осуществление местного самоуправления базируется на внутреннем, органическом единстве системы органов местного самоуправления, что предполагает соответствующее нормативное регулирование возникающих в данной сфере отношений.

Представляется необходимым введение в федеральное законодательство системы правовых механизмов, не позволяющих одной ветви муниципальной власти влиять на деятельность другой ветви власти. В то же время в основе данной концепции должен лежать принцип единства муниципальной власти, исходящей из одного источника — населения муниципальных образований.

Реальное обеспечение рассмотренных конституционных гарантий местного самоуправления и принципов, установленных Европейской хартией местного самоуправления, возможно только при наличии соответствующих механизмов их исполнения, закрепленных в федеральном законодательстве.

Конституция РФ, указывая на осуществление местного самоуправления как формы народовластия, закрепляет за федеральным и региональным уровнями полномочия по установлению общих принципов организации местного самоуправления. «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ст. 55).

Таким образом, конституционная модель местного самоуправления предусматривает возможность определения форм и механизмов осуществления муниципальной власти в пределах установления общих принципов местного самоуправления и в целях защиты конституционных прав граждан. Представляется, что установление законодателем норм, препятствующих властным злоупотреблениям при осуществлении местного самоуправления, вполне отвечает требованиям и российской конституции, и норм международного права.