2015-04-01
708
В современной учебной литературе выделяют два основных подхода к типологии государства: формационный и цивилизационный.
Суть формационного подхода в том, что выяснение типа государства основывается на понимании истории как естественноисторического процесса смены общественно-экономических формаций, каждой из которых в условиях существования классов соответствует определенный тип государства. Аналогично понятием типа государства охватываются общие, наиболее существенные признаки, характерные для всех государств одной и той же социально-экономической формации. Тип государства означает конкретизацию, определенность его экономической основы, классовой сущности и социального назначения. Для определения типа государства в данном значении необходимо ответить на следующие вопросы:
1) какой общественно-экономической формации, какому типу производственных отношений соответствует данное государство;
2) орудием какого класса оно является;
3) каково социальное назначение данного государства;
Для обозначения выделяемых на этом основании типов государства используется термин «исторические типы государства». Это рабовладельческий, феодальный, буржуазный и социалистический типы государства. Первые три из них охватываются единым родовым понятием эксплуататорского государства. Смена одного исторического типа другим трактуется как процесс объективный и естественноисторический, в котором каждый последующий тип государства должен быть более прогрессивным, чем предыдущий.
Рассматривая формационный подход к типологии государства в тесной связи с марксистским учением о государстве в целом, необходимо отметить, что марксистской трактовке этих вопросов принадлежит значительная роль в научном объяснении возникновения и развития рабовладельческого и феодального типов государства. Она охарактеризовала также буржуазный тип государства, соответствовавший состоянию общественного развития середины XIX в., когда завершилось формирование промышленного, так называемого «свободного капитализма» со свойственным ему основным классовым противостоянием буржуазии и пролетариата, и в последующих условиях обострения классовой борьбы, относительного и абсолютного обнищания пролетариата, его первых политических выступлений и использования буржуазией государства для подавления трудящихся. Наглядным примером может служить Парижская коммуна. Такое соответствие марксистского подхода к государству и его типологии реальному ходу истории продолжалось вплоть до победы Октябрьской социалистической революции, которая сама может быть объяснена как подтверждение данной теории.
В последнее время весьма широко применяется классификация государств на тоталитарные, авторитарные, либеральные и демократические.
В тоталитарном государстве человек становится винтиком государственной машины. Власть находится либо в руках правящей элиты, диктатора и его окружения. Все остальные отстраняются от властвования и управления. В правовом регулировании доминирует режим «Запрещено все, кроме разрешенного законом».
Авторитарное государство отличается от тоталитарного главным образом проникновением в него, хотя и в ограниченном объеме, элементов демократизма и законности.
Либеральное государство формируется под влиянием либеральных идей и доктрин, которые принижают роль и значение государства в жизни общества. Здесь создаются условия для правовой автономии личности, не допускающей необоснованного вмешательства государства в личную сферу, законодательно закреплены, но не всегда гарантированы права и свободы граждан, действует правовой режим «Разрешено все, что не запрещено законом». Однако в политическом плане не допускаются действия, направленные на изменение государственного и общественного строя.
В демократическом государстве создаются условия для реального участия граждан в решении государственных и иных общественных дел, все важнейшие органы государства выборные и подконтрольны народу. Граждане обладают широким гарантированным законом кругов прав и свобод. Здесь государство служит обществу и личности.
Рассматриваемая классификация имеет несомненное научное и практическое значение. Главным критерием ее является политический, точнее, государственно-правовой режим, что позволяет выделить важные особенности государств в рамках общепринятых типов.
Английский историк А. Тойнби предложил цивилизационный подход классификации обществ и государств, который учитывает не только социально-экономические условия, но и религиозные, психологические, культурные основы жизни общества. Вся мировая история, по его мнению, насчитывает двадцать шесть цивилизаций – египетскую, китайскую, западную, православную, арабскую, мексиканскую, иранскую и т.д.
Цивилизационный подход обосновывается идеей единства, целостности современного мира, приоритетом общечеловеческих ценностей, а цивилизация понимается как базирующаяся на разуме и справедливости совокупность материальных и духовных достижений общества, находящаяся вне рамок конкретных социальных систем.
Целостность цивилизации обусловливается взаимодействием техники, социальной организации, религии и философии, причем первая определяет все остальные компоненты.
Классификация государств на типы не является всеохватывающей. В прошлом существовали и ныне есть немало так называемых переходных государств. Одни из них возникли в результате распада колониальной системы и двигались в своем развитии к одному из существующих типов, другие сочетали в себе признаки нескольких типов государств (например, скандинавские государства сочетают признаки традиционно буржуазного государства с ростками государства социалистического типа), у третьих возможно появление таких признаков и черт, которых нет ни у одного из известных типов государств.
В марксистской литературе переходным государствам уделялось мало внимания. Считалось, что переход от одного исторического типа государства к другому возможен только революционным путем, поэтому переходное государство рассматривалось как нечто временное и нехарактерное. В действительности же наиболее естествен и перспективен эволюционный путь развитиягосударств.Отсюда наличие переходных государств вполне закономерно, и они могут существовать достаточно долго.
Любое государство есть единство его сущности, содержания и формы. Для его эффективного функционирования, качественного и слаженного действия его механизма, требуется четко организованная государственная власть.
Форма государства отвечает на вопросы о том, на каких принципах и как территориально построена государственная власть, как создаются высшие органы государства, как они взаимодействуют между собой и населением, какими методами она осуществляется и др.
И.А. Ильин отмечал, что «Форма государства – это не «отвлеченное понятие» и «не политическая схема», безличная к жизни народа, а строй жизни и живая организация народа, это способ организации и осуществления государственной власти и степень участия в этом общества».
Под формой государства понимается организация государственной власти, выраженная в форме правления, государственного устройства и политического (государственного) режима.
Понятие формы государства охватывает:
1) организацию верховной государственной власти, источники ее образования и принципы взаимоотношений высших органов власти между собой и населением;
2) территориальную организацию государственной власти, соотношение государства как целого с его составными частями;
3) методы и способы осуществления государственной власти.
Форма государства зависит от конкретно-исторических условий его возникновения и развития, решающее влияние на нее оказывают сущность, исторический тип государства. Так, феодальному типу государства соответствовала, как правило, монархическая форма правления, а буржуазному – республиканская. Форма государства во многом зависит от соотношения политических сил в стране, особенно в период его возникновения. Ранние буржуазные революции привели к компромиссу между буржуазией и феодалами, следствием которого стала конституционная монархия.
Категория формы государства показывает особенности внутренней организации государства, порядок образования и структуру органов государственной власти, специфику их территориальной обособленности, характер взаимоотношений друг с другом и населением, а также те методы, которые используются ими для осуществления организационной и управленческой деятельности.
Наиболее полное представление о форме конкретного государства дает анализ трех его составляющих:
- формы правления;
- государственного устройства;
- государственно-правового режима.
Форма правления характеризует порядок образования и организации высших органов государственной власти, их взаимоотношения друг с другом и населением, т. е. эта категория показывает, кто и как правит в государстве. В зависимости от особенностей формы правления государства подразделяются на монархические и республиканские.
Форма государственного устройства отражает территориальную структуру государства, соотношение между государством в целом и его составными территориальными единицами.
По форме устройства все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.
Государственно-правовой (политический) режим представляет собой систему средств, способов и методов осуществления государственной власти, ее реального распределения и взаимодействия с населением, различными институтами гражданского общества.
Форма правления является неотъемлемой составляющей формы государства и показывает, как образуются новые органы, что они собой представляют, на каких началах взаимодействуют, участвует ли население в формировании высших органов государства, т. е. демократическим или недемократическим способом они образованы. Недемократическим путем формируются, например, высшие органы государства при наследственной монархии.
Существенные черты той или иной формы государства нельзя понять и объяснить, отвлекаясь от характера тех производственных отношений, которые сложились на данной ступени экономического развития. Так, республика рабовладельческого общества имеет больше родственных свойств с рабовладельческой монархией, нежели с республикой периода капитализма.
Среди факторов, обусловливающих специфику конкретной формы государства, первостепенное значение имеют:
· соотношение классовых сил, а также социальное представительство лиц, стоящих у власти в данной стране и в данный исторический период времени. Итоги политической борьбы за власть находят свое выражение в порядке организации и структуре всего государственного механизма, в тоталитарных, либо демократических методах его деятельности;
· национальный состав населения, уровень культуры и те традиции, которые сложились в результате исторического развития страны (примером могут послужить монархические традиции в Великобритании и Японии), а в определенной степени, хотя и косвенно, даже особенности ее географического положения;
· влияние международных связей. При современном многообразии экономических, политических, культурных и иных зависимостей между странами даже экономически мощные государства не могут полноценно развиваться в международной изоляции.
Существуют две основные формы правления – монархия и республика. Их верховные органы отличаются друг друга и по порядку образования, и по составу, и по компетенции.
Монархия – это форма правления, при которой вся полнота государственной власти сосредоточена в руках одного человека – монарха (царя, короля, шаха, императора, султана и т. п.), который выполняет функции и главы государства, и законодательной, и во многом исполнительной власти. Монарх наследует власть как представитель правящей династии и осуществляет ее пожизненно и бессрочно. Он персонифицирует государство, выступая от имени всего народа как «отец» нации, за результаты своей деятельности не несет юридической ответственности. Перечисленные признаки являются типичными для монархической формы правления. В реальной же действительности они не безусловны и, отличаясь различным соотношением, определяют многообразие и виды ограниченных и неограниченных монархий.
При ограниченной монархии высшая государственная власть рассредоточена между монархом и другим органом или органами (Земским собором в Российской империи). К ограниченным относятся сословно-представительная монархия и современная конституционная монархия, в которой власть монарха ограничена конституцией, парламентом, правительством и независимым судом.
При неограниченной (абсолютной) монархии монарх является единственным высшим органом государства. Он осуществляет законодательную функцию, руководит органами исполнительной власти, контролирует правосудие. Абсолютная монархия характерна для последнего этапа развития феодального государства, когда после окончательного преодоления феодальной раздробленности завершается процесс образования централизованных государств.
Республика – форма правления, при которой:
1) государственная власть передается (делегируется) народом определенному коллегиальному, а не единоличному органу (сенату, парламенту, народному собранию, федеральному собранию и т. п.), который выполняет свое функциональное назначение в режиме «сдержек и противовесов» с другими ветвями власти;
2) представительная власть сменяема, избирается на определенный срок;
3) законодательно закрепляется подотчетность и ответственность власти за результаты своей деятельности.
Признаки республики:
1) выборность и сменяемость представительной власти;
2) коллегиальность правления, позволяющая не только обеспечивать подконтрольность различных ветвей власти, их взаимное сдерживание от возможного произвола, но и более эффективно и ответственно решать каждой из них свои специализированные задачи;
3) законодательно закрепленная подотчетность и ответственность (политическая и юридическая) власти за результаты своей деятельности.
Республиканская форма правления зародилась в рабовладельческих государствах, наиболее яркое проявление нашла в демократической Афинской республике. Здесь органы государства, в том числе высшие, избирались полноправными гражданами Афин. Однако более распространенной в рабовладельческих государствах была аристократическая республика, где в формировании и работе выборных органов верховной государственной власти принимала участие военно-земельная знать.
Современные республики подразделяются на парламентарные и президентские, различаются они главным образом тем, какой из органов верховной власти – парламент или президент – формирует правительство и направляет работу и перед кем – парламентом или президентом – правительство несет ответственность.
В парламентарной республике парламент наделен не только законодательными полномочиями, но и правом давать отставку правительству, выразив ему недоверие, правительство несет перед парламентом ответственность за свою деятельность. Президент республики является главой государства, но не главой правительства. Политически это означает, что правительство формируется партией, победившей на парламентских выборах. Президент, не будучи лидером партии, лишен возможности направлять его деятельность. Руководит правительством премьер-министр (он может называться иначе).
Президентская республика – это форма правления, при которой президент непосредственно при определенном парламентском контроле формирует правительство, которое несет перед ним ответственность за свою деятельность. В президентских республиках обычно нет должности премьер-министра, так как чаще всего функции главы государства и главы и правительства выполняет президент.
Важно будет отметить, что монархия и республика как формы правления доказали исключительную приспособляемость к различным условиям и эпохам политической истории.
Существуют три общепризнанные формы государственного устройства: унитарная, федеративная и конфедеративная (промежуточная).
Унитарное государство – это целостное централизованное государство, административно-территориальные единицы которого (области, провинции, округа и т. д.) не имеют статуса государственных образований, не обладают суверенными правами. Так как основным признаком унитарного государства является целостность, то естественно следующее: единственный высший орган государства, единое гражданство, единая конституция, что создает организационно-правовые предпосылки для высокой степени влияния центральной государственной власти на всей территории страны. Органы административно-территориальных единиц находятся либо в полном подчинении центра, либо в двойном подчинении центра и местных представительных органов.
Большая часть государств имеет унитарную форму государственного устройства. Население унитарного государства может быть как однонациональным, так и многонациональным.
Федеративное государство (федерация) есть сложное государство, состоящее из нескольких субъектов, объединившихся для решения общих задач. При этом субъекты образуются по национальному или территориальному принципу либо использует и первое, и второе. Входящие в состав федерации государственные образования и государства называются ее субъектами. Они могут иметь свои конституции, свое гражданство, собственные высшие государственные органы – законодательные, исполнительные, судебные. Наличие в федерации двух систем высших органов – федерации в целом и ее субъектов – вызывает необходимость разграничить их компетенцию (предметы ведения).
Конфедерация – это союз суверенных государств, образуемый для достижения определенных целей (военных, экономических и др.). Здесь союзные органы лишь координируют деятельность государств – членов конфедерации и только по тем вопросам, для решения которых они объединились. Конфедерация не обладает суверенитетом. Конфедеративные объединения имеют нестойкий, переходный характер: они либо распадаются, либо преобразуются в федерации. Конфедерацию можно назвать переходной формой государственного устройства. Например, штаты Северной Америки с 1776 по 1787 гг. были объединены в конфедерацию, что диктовалось интересами борьбы против британского владычества. Конфедерация стала ступенькой на пути создания федеративного государства – США.
С формой государства тесно связан политический режим, значение которого в жизнедеятельности страны велико. Политический режим – это методы осуществления политической власти, итоговое политическое состояние в обществе, которое складывается в результате взаимодействия и противоборства различных политических сил, функционирования всех политических институтов и характеризуется демократизмом или антидемократизмом.
Профессор С. С. Алексеев выделяет следующие свойства политического режима [10, стр.46]:
1) политический режим, прежде всего, зависит от того, какими методами в государстве осуществляется политическая власть. Если это методы убеждения, согласования, законности, парламентаризма, если применяется только правовое принуждение, то налицо прогрессивный, демократический режим. Когда же на первый план выходят метода насилия, в государстве складывается режим реакционный антидемократический. Существуют режимы, где в той или иной степени сочетаются оба начала;
2) в каждой стране политический режим определяется соотношением, раскладом политических сил. В странах, где существует устойчивый баланс политических сил или достигнуто долговременное национальное согласие, результатом такого согласия является стабильный политический режим. Но если в стране верх берут то одни, то другие силы, политический режим постоянно изменяется.
В зависимости от характера используемых государственной властью средств и способов управленческого воздействия различают авторитарные, демократические и тоталитарные государственно-правовые режимы.
Отличительные черты авторитарного режима:
- народ фактически отстраняется от формирования государственной власти и контроля над ее деятельностью;
- вся полнота власти концентрируется в руках правящей элиты, не учитывающей коренных интересов населения;
- устраняется оппозиция (иногда формально разрешается деятельность близких по духу, родственных политических партий и профсоюзов);
- решения центральной власти реализуются при широкомасштабном использовании насилия, при опоре на военно-полицейский аппарат. Устанавливается полное преимущество государства над правом;
- личность лишена гарантий безопасности, человек не может реально пользоваться общедемократическими свободами, даже если они формально провозглашены
- полный приоритет интересов государства над гражданином.
С глубокой древности известны деспотические и тиранические разновидности авторитарного режима. Они основаны на произволе и жестокости правителей. Их отличие выражается лишь в различных способах овладения и приемах осуществления власти. Если деспот приходит к власти законными способами, то тиран – с помощью захвата, государственного переворота. Если жестокость деспота обрушивается прежде всего на ближайшее окружение, высших должностных лиц, то при тирании – на все население.
При конституционно-авторитарном режиме ограничения демократии получают законодательное закрепление в конституции, которая лишь формально провозглашает даже весьма ограниченные права и свободы граждан. При этом запрещается или существенно ограничивается деятельность оппозиционных партий. Нарушается принцип разделения властей. Парламент становится придатком исполнительной власти, и его значительная часть не избирается, а назначается.
При демократическом режиме высшие органы государства выступают от имени народа, власть реализуется в его интересах демократическими и правовыми методами. Права человека и гражданина гарантированы и защищены государством.
Демократический режим проявляется в следующих чертах:
- признание и гарантированность на конституционном и законодательном уровне равноправия граждан (независимо от национального, социального, религиозного признаков);
- широкий перечень конституционных прав и свобод личности;
- реальное участие населения в организации государственной власти, управлении делами государства;
- признание и гарантированность на конституционном и законодательном уровне равенства всех видов собственности, религиозных конфессий, политических идеологий и программ.
Тоталитарный режим воспроизводит политический, идейный и экономический монополизм, при которомвласть переходит в руки диктатора, осуществляющего правление насильственными методами.
Основные черты тоталитаризма:
- государственная власть концентрируется у незначительной группы лиц и властных структур. Выборы т другие институты если и существуют, то формально;
- государственное управление сверхцентрализовано, государственные должности занимаются не конкурсным отбором, а назначением сверху, народ отстранен от участия в управлении;
- полное огосударствление общества – этатизм;
- тотальный идеологический контроль; господствует, как правило, одна официальная идеология, одна правящая партия, одна религия;
- допускается террор в отношении населения, устанавливается режим страха и подавления.
Известно несколько разновидностей тоталитаризма: фашизм, социализм периода «культа личности», и др. политические режимы в «чистом виде» (во всей совокупности своих черт) проявляются нечасто, поэтому для характеристики политической обстановки используются разновидности режимов такие как:
- демократически-авторитарный;
- либерально-демократический;
- военно-бюрократический;
- военно-авторитарный;
- диктаторский;
- деспотический
Власть – это соответствующее характеру и уровню общественной жизни средство функционирования всякой социальной общности, заключающееся в отношении подчинения воли отдельных лиц и их объединений руководящей в данном сообществе воле.
Такое определение характеризует любую общественную власть – классовую и неклассовую, государственную и негосударственную.
Политическая (государственная) власть представляет собой особую разновидность общественной власти. Политическая власть есть власть государственная, т. е. такая, которая исходит от государства и реализуется не иначе как при его (прямом или косвенном) участии.
В специальной юридической, философской и политологической литературе наряду с признанием одними авторами тождества понятий политической и государственной власти другие авторы (Ф. М. Бурлацкий, Н. М. Кейзеров, Л. Т. Кривушин и др.) выступают за разграничение этих категорий.
Сторонники последней точки зрения понятие «политическая власть» употребляют в более широком смысле, нежели «государственная власть», – это власть, осуществляемая не только государством, но и другими звеньями политической системы общества: партиями, массовыми общественными организациями (например, профсоюзами и иными общественными объединениями).
Однако употребление термина «политическая власть» в широком смысле с точки зрения строго научного подхода весьма условно, ибо сама политическая власть и степень участия в ней, в ее отправлении, в том числе роль различных партий в осуществлении политической власти, не одно и то же.
Этого обстоятельства не учитывают авторы, которые исходят из посылки, что политическая власть – это одно, а государственная власть – нечто другое, и предлагают определения политической власти без указания на ее связь с государством и его роль в ее осуществлении.
Государственная политика — это совокупность целей и задач, практически реализуемых государством, и средств, используемых при этом. Смысл государственной политики во многом предопределяет содержание и технологию государственного управления.
Гражданское общество — это сфера свободной, творческой жизнедеятельности личности, коллективов и общности людей. В гражданском обществе призваны действовать многообразные политические силы, которые главным образом путем горизонтальных контактов, соглашений, терпимости, взаимопонимания и т.д. должны достигать своих целей.
Основу государственной политики составляют стратегические ориентиры в закрепленных государственными органами рамках и процедурах.
Содержание государственной политики представляет собой оптимальный синтез объективных тенденций общественного развития и преобладающих субъективных суждений людей о своих интересах в нем.
В каждом государстве его политика формируется под влиянием многих обстоятельств, является стечением определенных факторов, бывает весьма коньюктурной и довольно персонифицированной, но, несмотря на это, можно выделить общие социальные критерии, по которым государственная политика может измеряться и оцениваться в длительном временном интервале:
· способность обеспечения рационального и эффективного использования ресурсного, производственного, трудового и интеллектуального потенциалов страны;
· способность изменять условия, производительность и социальную результативность труда, создавать факторы роста благосостояния людей;
· способность активизировать труд и реально влиять на уровень и качество удовлетворения потребностей человека.
Любая государственная политика реализуема в определенных условиях, среди которых можно выделить:
· государственно-правовые (создание согласованного организационного и правового пространства страны, позволяющего максимально использовать сложившиеся (доступные) технологии экономической, социальной и иной деятельности);
· социально-психологические (осознание новых жизненных ориентиров, уход от иллюзий и всего того, что не соответствует реалиям жизни и не рождает созидательную энергию людей);
· деятельностно - практические (решения, действия, операции, процедуры, поступки и т.п. вершатся в целях и русле государственной политики, продвигают эту политику и наглядно раскрывают ее ценность для общества).
Средства реализации государственной политики разнообразны: от различных форм собственности, рыночной экономики до постановки информации, образования и воспитания. В этой связи в рамках социальных и управленческих преобразований становится важным переход к «информационному обществу». Проявления информационного общества характеризуются по следующим критериям:
· технологическому (информационное технологии широко применяются в производстве, услугах, системе образования, в быту);
· социальному (формируется и утверждается «информационное сознание» при широком доступе к информации);
· экономическому (информация является ключевым ресурсом экономики);
· политическому (благодаря свободе информации обеспечивается участие в политическом процессе различных классов и слоев населения);
· культурному (признание культурной ценности информации посредством содействия утверждению информационных ценностей в интересах развития отдельного человека и общества в целом).
1.4 Ведущие школы и направления в теории государственного управления
Становление науки государственного и муниципального управления начало происходить в 18 веке, что связано с курсами камеральных или камералистических наук, которые читались в университетах Австрии и Германии. К родоначальникам камеральных наук в Германии относят Ж.А.Дьедоне фон Юсти и Ж.Э. Пюттера. Расцвет камеральной науки связан с именами Иосифа фон Соненфеля и Лоренца фон Штейна, на основе их теоретических изысканий в Германии были осуществлены важные преобразования в организации министерств, заменивших коллегиальные учреждения, в организации набора и
В конце 19 в. немецкий ученый М. Вебер одним из первых выделил теорию государственного управления как самостоятельную область исследования - разработал концепции государства как главного субъекта политики и власти; бюрократии; государственного аппарата. По его мнению, государство – это господство людей над людьми с помощью легитимного насилия. В своей эволюции государство проходит три типа системы властвования – сначала власть держится на традициях, затем – на харизме лидеров и в конечном итоге – на признаваемых обществом законах.
Значительный вклад в теорию государственного управления внесли французские исследователи. А. Эсмен в книге «Элементы конституционного права» проанализировал основные принципы государственного управления во Франции. Другие французские ученые – Л. Дюги, А.Мишель, М. Ориу – выработали институциональный подход к проблемам государственного управления. Особенностью такого подхода было рассмотрение государственного управления в рамках изучения государственно-политических институтов.
Важную роль в развитии теории и практики государственного управления сыграли работы Ч.-Ж. Боннена «Принципы государственного управления», предлагавшего строить науку государственного управления наподобие точных наук, а также «Очерки об администрации» А.Ф. Вивьена. Практическим результатом трудов А.Ф. Вивьена стало создание во Франции специализированных министерств, разработка закона о государственных служащих и процедуре их набора, проведение деконцентрации аппарата государственной службы, создание Школы администрации.
Начиная с 1900 г. изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных исследований (Institute of Government Research). Целью этой научно-исследовательской организации стала выработка системного аналитического подхода к государственной деятельности. Аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе в 1920-1930-е гг.
Значительное развитие теории государственного управления приходится на период с 1920 по 1950-е гг. Особенно большие успехи в эти годы сделали американцы, что объясняется рядом причин. В отличие от европейских стран в США высшие учебные заведения уже в тот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых был курс теории административно-государственного управления, что способствовало развитию и распространению новой науки. Американцы уже в те годы полагали, что наука административно-государственного управления и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Курсы административной организации, управления персоналом, бюджетной техники, человеческих отношений, теории организации читались во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для тех, кто должен был пополнить в будущем кадры деловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподавание этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, то появилось и большое число профессоров, учебников, исследовательских работ. Существовал и еще один фактор: в США делался акцент на практическую значимость исследований государственного управления; научные разработки содержали практические рекомендации, предлагались обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный подход к изучению государственного управления позволял находить государственные и частные источники финансирования для проведения научных работ.
Наибольший вклад внесли американские ученые В.Вильсон, Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг и др. В.Вильсон провозгласил идею независимости и несменяемости чиновничьего аппарата; предложил использовать в системе государственного управления наиболее эффективные методы организации и управления; считал, что смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого политического аппарата. В настоящее время идея разделения политики и административного аппарата стала одной из важнейших доктрин организации государственного управления Великобритании, США и других стран.
В послевоенную эпоху в США и Западной Европе появилось два направления науки административного управления:
1) «классическая школа»;
2) «школа человеческих отношений»
Представители «классической школы» Л.Уайт, Ф.Тейлор, Д.Муни и др. утверждали, что государственное управление должно ориентироваться на достижение поставленных целей при помощи минимальных затрат с максимальной эффективностью – для этого предлагали специализацию, централизацию, единство распоряжений и т.д.
Целью классической школы была разработка ведущих принципов организации профессионального государственного управления. Почти все «классики» исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах государственной деятельности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации.
При этом они достаточно удачно использовали теорию факторов или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе. Эта теория была разработана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордом, которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов. Все эти идеи были использованы «классиками» при изучении государственного администрирования.
Французский ученый А. Файоль является наиболее значительной фигурой в рамках классической школы управления этого периода. Его теория администрации изложена в книге «Общее управление и управление промышленностью». А. Файоль возглавлял созданный им Центр административных исследований в Париже. Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте.
А. Файоль дал классическое определение управлению: «Управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать: предвидеть, т. е. учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, т. е. строить двойной – материальный и социальный – организм учреждения; распоряжаться, т. е. заставлять персонал надлежаще работать; координировать, т. е. связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, т. е. заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям».
Общие принципы управления, разработанные А.Файолем и входящие в золотой фонд науки, представлены в таблице 5.
Таблица 5
Общие принципы управления А. Файоля [22, стр.38]
| № п/п | Принцип | Характеристика |
| 1. | разделение труда | Позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий |
| 2. | власть | право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться |
| 3. | единство распорядительства | служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник |
| 4. | единство руководства | один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель |
| 5. | подчинение частных интересов общим | в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан |
| 6. | дисциплина | повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению |
| 7. | вознаграждение персонала | должно быть справедливым и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; необходимо поощрять усердие, компенсируя полезное усилие |
| 8. | централизация | должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств; дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия |
| 9. | иерархия | ряд руководящих должностей, начиная с высших и кончая низшими, тот путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей |
| 10. | порядок | определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте |
| 11. | справедливость | необходимо поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, относиться к нему благожелательно (справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием) |
| 12. | постоянство состава персонала | текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел |
| 13. | инициатива | свобода предложения и осуществления планов |
| 14. | единение персонала | сила организации в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений |
Разработанные классической школой принципы управления затрагивают два основных аспекта. Один из них – обоснование рациональной системы государственного управления, второй касается построения структуры организации. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вместо противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной работы, максимальная производительность на каждом рабочем месте.
В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях государственного управления. В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.
Еще одним влиятельным направлением в теории государственного управления была «школа человеческих отношений». Она возникла в 1930-е гг., когда психология находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. И поскольку оно возникло как реакция на недостатки классического подхода, «школа человеческих отношений» иногда называется неоклассической.
На Западе популярны произведения таких ученых, как Т. Парсонс, П. Лазарсфельд, В.Томсон, Д. Истон, главные идеи которых заключались в следующем:
· обеспечение стабильности управленческого аппарата;
· создание максимально понятных, простых и легальных стимулов для поощрения хорошей работы чиновников, их продвижения;
· признание бюрократии как особой уважаемой страты (социального слоя) общества;
· целенаправленная специальная подготовка управленческих кадров, создание системы, которая бы выдвигала лучших;
· изменение имиджа бюрократа в обществе (бюрократ – специалист высочайшего класса, носитель уникальных знаний и жизненного опыта, от эффективности работы которого напрямую зависит благосостояние других граждан).
Дальнейшие исследования показали, однако, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет большее значение, чем простая удовлетворенность работой. И в рамках движения за человеческие отношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории государственного управления.
Особое значение имеют исследования, описывающие фактическое поведение отдельных лиц и групп в процессе выработки и принятия государственных решений. В отношении практических рекомендаций движение за человеческие отношения исходит из того, что любая нормативная теория решений лишь тогда имеет перспективу на успех, когда опирается на реальные факты поведения членов организации в процессе принятия решений. При этом в качестве критерия целесообразности принимается не эффективность как таковая, а эффективность, сопоставленная с психологическими ограничениями, которые определяют рамки практического применения теоретических рекомендаций по совершенствованию управления. Рекомендуется использовать основные приемы управления человеческими отношениями, включающие более эффективные действия непосредственных руководителей, консультации с рядовыми сотрудниками и предоставление им более широких возможностей общения в работе.
В сфере политического управления в этот период наиболее популярными были идеи кейнсианства. Известный английский экономист Дж. М. Кейнс в книге «Общая теория занятости, процента и денег» предложил свою концепцию государственного регулирования экономики и поставил задачу исследовать причины кризисов и безработицы. Основу государственной политики, согласно кейнсианству, должна составлять борьба с экономическими спадами и безработицей. По существу, это была первая серьезная модель антикризисной государственной политики.
Главными чертами кейнсианской модели регулирования являются:
· высокая доля национального дохода, перераспределяемая через госбюджет;
· создание обширной зоны государственного предпринимательства на основе образования государственных и смешанных предприятий;
· широкое использование бюджетно-финансовых и кредитно-финансовых регуляторов для стабилизации конъюнктуры, сглаживания циклических высоких темпов роста и высокого уровня занятости.
Произведенная Дж.М. Кейнсом революция в экономической теории послужила основой для разработки нового курса экономической политики буржуазных государств. Было решено усилить «эффективный спрос» - расширить рынки потребительских товаров и средств производства. В этих целях в странах Запада широко развернулось огосударствление экономики: государство стало владельцем многих отраслей промышленности, предприятий производственной инфраструктуры и учреждений социальной сферы. Правительства организовали разработку рекомендательных планов и программ социально- экономического развития, создав большой и устойчивый государственный рынок, привлекли крупные фирмы к выполнению своих заказов, приносивших высокие прибыли.
Модель государственного регулирования, предложенная Кейнсом, позволила ослабить воздействие циклических колебаний на экономику в течение более чем двух послевоенных десятилетий.
В ведущих странах Запада против кейнсианства решительно выступили неоконсерваторы, которые высказывались за возрождение свободного предпринимательства и неограниченной конкуренции. Американский экономист М. Фридмен выступил как защитник экономической свободы, полагая, что она неотделима от рыночной системы, которую он считал более жизнеспособной, чем командную и разработал концепцию американской экономики в условиях кризиса. Главное внимание обращалось на то, чтобы государство строго контролировало количество денег в обращении для предотвращения инфляции. В соответствии с рекомендациями неоконсерваторов в основу экономической политики США, Великобритании, ФРГ и ряда других государств был положен принцип «эффективного предложения» - поощрения частного бизнеса. Государство заметно уменьшило свое вмешательство в хозяйственные дела, которое было признано малоэффективным.
Новый этапв развитии теории государственного управления начался в 1950-е гг. и продолжался до конца XX в. Наиболее влиятельными направлениями этого периода можно считать поведенческий, системный и ситуационный подходы.
Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отличается стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук. Основной целью этой школы в самых общих чертах было повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов. В рамках поведенческого подхода ученые исследовали различные аспекты социального взаимодействия, мотивации, характера власти и, авторитета в государственном управлении. Особенно популярным поведенческий подход был в 1960-х гг. Как и более ранние школы, этот подход отстаивал «единственный наилучший путь» решения управленческих проблем. Его главный постулат состоит в том, что правильное применение науки о поведении будет способствовать повышению эффективности труда, как отдельного служащего, так и системы государственного управления в целом.
Глава 2.
