Понятие и основные черты местного самоуправления

Конституция Российской Федерации, определяя российское государство как демократическое, признает и гарантирует местное самоуправление. Поэтому местное самоуправление как выражение власти народа в Российской Федерации рассматривается в качестве одной из основ конституционного строя.
В Конституции Российской Федерации зафиксированы основополагающие черты местного самоуправления. Они находят свое воплощение и развитие в федеральных законах, конституциях, уставах, законах и иных правовых актах субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г., основываясь на конституционных положениях, устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Анализ конституционных положений и содержания данного определения позволяет выявить основные черты местного самоуправления в Российской Федерации. Ими являются:
1. Правом на осуществление местного самоуправления наделяются граждане
Российской Федерации. Однако не надо забывать, что граждане - это в первую
очередь жители, а лишь потом участники правовых и политических отношений.
Поэтому в местном самоуправлении выделяется особый субъект -
население городских, сельских поселений и других территорий, административные границы которых определяются с учетом географических условий, исторических и иных местных традиций. Население - совокупность людей, постоянно или временно проживающих на определенной территории. Следовательно, субъектом местного самоуправления является совокупность граждан Российской Федерации, постоянно или временно проживающих на определенной территории и составляющих ее население.
Любое городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления, признается действующим законодательством в качестве муниципального образования - основной единицы местного самоуправления в Российской Федерации.
2. Местное самоуправление имеет и особый объект управления - вопросы местного значения. Прежде всего это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации. Перечень вопросов местного значения дан в статье 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако он не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать на рассмотрение вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Кроме того, на органы местного самоуправления законом может быть возложено и исполнение отдельных государственных полномочий.
3. Местное самоуправление реализуется в рамках муниципальной деятельности -специфической управленческой деятельности по решению вопросов местного значения или исполнению отдельных государственных полномочий. Эта деятельность может принимать правовые и неправовые формы, она носит преимущественно публично-правовой характер, хотя и не исключает возможность использования частноправовых методов. Характерной чертой муниципальной деятельности является определенное сближение ее исполнительных и распорядительных функций. Отличительным признаком выступает также относительное снижение доли субординационных отношений и возрастание роли отношений координации и взаимодействия между участниками этой деятельности.
4. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное
самоуправление в пределах своих полномочий - деятельность самостоятельная.
Прежде всего это проявляется в гарантируемом государством праве и возможности населения самостоятельно решать вопросы местного значения. Кроме того, самостоятельность местного самоуправления выражается в организационной обособленности его органов в системе управления обществом и государством. Образуемые населением выборные и другие органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
5. Важнейшей чертой местного самоуправления в Российской Федерации
является собственная ответственность муниципальных образований.
Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Ответственность перед населением наступает в результате потери доверия населения. Порядок ответственности перед физическими и юридическими лицами устанавливается федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

2. Теории местного самоуправления.

Основные теории местного самоуправления
Что же представляет собой местное самоуправление? Каковы теоретические основы этого социального явления?
Впервые попытки разобраться в сущности местного самоуправления были предприняты в конце XVIII - начале XIX в. Толчком к появлению теорий, объясняющих природу этого социального явления, послужило конституционное движение, охватившее в то время европейские страны. Наиболее значительную роль в распространении идей местного самоуправления сыграла Конституция Бельгии 1831 г., признавшая, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью - власть муниципальную. Идея местного самоуправления, получившая закрепление в Конституции, основывалась на теории свободной общины. Ее создатели - представители французской и бельгийской правовых школ: Турэ, Токвиль, Гербер, Арене и другие считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, ибо община является первичной по отношению к государству, которое обязано уважать свободу общинного самоуправления. Согласно этой теории "община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее".[1]
В развитии теории свободной общины появляется хозяйственная теория. Ее сторонники - Р.Моль, А.Васильчиков, В.Лешков - сделали акцент не только на признании самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на преимущественно хозяйственном характере коммунальной деятельности.
Названные выше теории можно считать разновидностями общественной теории самоуправления, в основе которой лежит противопоставление государства и общества, общегосударственных интересов местным. "С точки зрения этой теории самоуправление является такою же самостоятельной, органически единой формой общежития, как само государство. Самоуправление существует рядом с государством - два самостоятельных круга, две самостоятельных сферы общежития, имеющие особое, специфическое содержание - местные интересы, с одной стороны, и национальные, - с другой".[2] В России эта теория и ее разновидности получили наибольшую популярность в 60-е годы XIX столетия. Именно под влиянием общественной теории местного самоуправления были проведены земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II.
Попытки реализовать на практике идеи общественной теории натолкнулись на ряд неразрешимых проблем. Основная сложность заключалась в невозможности точного выделения дел собственно общинных (местных) и дел общегосударственных, реального разграничения частноправовых и публично-правовых функций в управлении обществом.[3] Эти обстоятельства заставили государствоведов того периода обратиться к государственной теории самоуправления, основные положения которой были сформулированы немецкими учеными Л.Штейном и Р.Гнейстом. Применительно к российским условиям эта теория получила свое развитие в трудах А.Градовского, П.Гронского,
Б.Безобразова, Н.Коркунова, Н.Лазаревского и других.
Согласно государственной теории не существует каких-то особых дел, находящихся в ведении местных сообществ, все эти дела есть дела общегосударственные. Органы местного самоуправления в данном случае являются органами государственного управления, организованные как самоуправляющиеся территориальные союзы, которым поручается ведение государственных дел в пределах их территорий. Следовательно, местное самоуправление - это часть государственного управления, но в отличие от центрального государственного управления оно осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных сообществ, местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.'
Частными проявлениями государственной теории можно считать политическую и юридическую теории самоуправления. Это связано с некоторым расхождением во взглядах Р.Гнейста и Л.Штейна на природу самостоятельности органов самоуправления. Сторонники политической теории (один из них - Гнейст) видели причины самостоятельности органов местного самоуправления только в особенностях их формирования и возможности замещения отдельных местных должностей достойными представителями местного населения. Представители юридической теории (один из них - Штейн) считали причиной самостоятельности органов местного самоуправления их принадлежность к органам местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.
Разнообразие в теоретических подходах и богатая практика местного самоуправления свидетельствуют, что его природа не может быть определена однозначно: затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Все это дает основание утверждать, что местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного институтов.[4]
Двойственный характер муниципальной деятельности находит свое отражение в современных теориях местного самоуправления. Так, в соответствии с теорией дуализма муниципального управления органы местного самоуправления, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.
Преимущественно коммунальное содержание деятельности органов местного самоуправления, приоритет задач обеспечения жизнедеятельности жителей муниципального образования составляют основу еще одной теории местного самоуправления - теории социального обслуживания. Собственно говоря, это не столько теория местного самоуправления, сколько концепция социального управления, при котором органы управления и самоуправления рассматриваются как учреждения по обслуживанию населения, по удовлетворению их частных и публичных интересов.
Рассматривая различные теории и концепции организации власти и управления на местах, следует иметь в виду, что основная роль местного самоуправления в современном обществе - политическая.
3. Земское самоуправление в дореволюционной России.

4. Основные зарубежные модели местного самоуправления.

Международно-правовые стандарты и практика зарубежных стран, касающиеся компетенции муниципальных органов

Вопросы компетенции (полномочий) органов местного самоуправления занимают важное место в правовом регулировании и практике деятельности зарубежных стран.

Применительно к Европе общие положения и стандарты в данной области достаточно четко и полно сформулированы в Европейской Хартии местного самоуправления. Так. в преамбуле Хартии указывается, что органы местного самоуправления должны иметь “широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств”.

В статье 4 Хартии вопросы компетенции детализируются следующим образом:

- основные полномочия органов местного самоуправ-ления устанавливаются Конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий (п.1);

- органы местного самоуправления, в пределах установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти (п.2);

- предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограни-чены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом (п.4). Эти и другие положения данного международно-правового акта являются обязательными для соблюдения странами, подписавшими его.

В различных зарубежных странах полномочия местных органов обычно закрепляются специальными законами, а также законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления. В самом общем виде они могут устанавливаться и в конституциях. В федеративных государствах полномочия (компетенция) местных органов чаще всего регулируются актами субъектов федерации. В англосаксонских странах, в первую очередь в Великобритании, важным источником компетенции местных органов являются судебные прецеденты, во многом конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую парламентскими актами.

5. Становление местного самоуправления в РФ.

6. Конституционные принципы организации местного самоуправления в РФ.

М.с. как основа конституционного строя.

Конституция РФ является основным законом на территории РФ. Именно она признает и гарантирует М.с. (ст. 3, 12, 130-133). Основываясь на конституционных положениях, Закон об общих принципах организации М.с. констатирует: «М.с. как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя РФ» (ст. 2).

Признание М.с. в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, иных (нежели в условиях центраоизации и концентрации власти)основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов М.с..

Конституция РФ, закрепляя М.с. в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность М.с. его органов в системе управления обществом и государством. М.с. не входят в систему органов государственной власти и не рассматриваются как структурное подразделение государственной системы управления.

Гарантируя М.с. Конституция РФ устанавливает, что М.с. в пределах своей компетенции самостоятельно. Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет предметы ведения М.с. а также разграничивает полномочия органов гос. власти РФ.

В соответствии с Конституцией РФ ст.16 положения ее статьи 3 и 12, не могут быть изменены иначе как в Конст. порядке.

7. Правовая основа местного самоуправления в РФ.

Необходимо отметить, что как в нашей стране, так и за рубежом, трудно сегодня найти какое-либо универсальное определение понятия местного (муниципального) самоуправления. Так, в законе бывшего Союза ССР <Об общих начётах местного самоуправления и местного хозяйства>, принятого в 1990 году, была дана следующая формулировка: <Местное (территориальное) самоуправление

это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей админнстративно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы.

Российский закон о местном самоуправлении 1991 года практически многие положения союзного закона повторил, однако, кое-что изменил в определении понятия местного самоуправления в РФ: <Местное (территориальное) самоуправление в РФ - система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе

Конституции РФ и законов РФ, конституций и законов республик в составе РФ>.

В этом определении (в отличие от предыдущего), во-первых, местное самоуправление понимается не как

<самоорганизация граждан>, а как <система организации деятельности граждан>. Во вторых, в словосочетании <всех вопросов местного значения> исключено слово <всех>. Что касается указания в определении лишь на республики в составе РФ, то в то время еще не подписан был Федеративный договор, который значительно расширил субъектный состав РФ.

В ФЗ № 154 от 12 августа 1995 года определение понятия местного самоуправления сформулировано следующим образом: <Местное самоуправление в РФ -признаваемая и гарантированная Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного с самоуправления вопросов местного значения. исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций>.

Особенностью данного определения является то, что в нем нашло свое отражение положение статьи 12 новой Конституции РФ, принятой в 1993 году.

Одним из недостатков всех трех определений является отсутствие в них указания на то, в каких территориальных пределах осуществляется местное самоуправление.

Оригинальное определение понятия местного самоуправления сформулировано в Европейской Хартии местного самоуправления: <Под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою собственную ответственность значительной частью государственных дел в интересах местного населения>.

В данном определении, во-первых, достаточно четко указано на правосубъектность органов местного самоуправления, это <право и реальная способность>; во-вторых. что органы местного самоуправления <регулируют>, то есть имеют право издавать в рамках своей компетенции локальные нормативные акты, а также <управлять>, то есть осуществлять исполнительно-распорядительные. управленческие функции.

И еще одна особенность в указанном определении: в отличие от российских субъектов осуществления местного самоуправления признается не население, а органы местного самоуправления.

Обобщив все вышесказанное о понятии местного самоуправления, можно выделить ряд характерных для него признаков (применительно, естественно, к РФ). Итак. местное самоуправление в РФ это:

1) самоорганизация или организация деятельности граждан РФ:

2) в городских, сельских поселениях и на других территориях;

3) для самостоятельного решения вопросов местного значения;

4) либо непосредственно, либо через органы местного самоуправления; 5) под свою собственную ответственность;

6) на основе Конституции РФ и законов РФ, конституций, уставов и законов субъектов РФ. а также уставов муниципальных образований;

7) достаточной материальной и финансовой базы;

8) исходя из интересов населения;

9) его исторических, национально-этнических и иных местных особенностей и традиций.

8. Устав муниципального образования: порядок принятия, структура.

Юридическая природа. Каждое муниципальное образование обязано иметь свой Устав, разработанный, принятый и зарегистрированный в установленном законом порядке. Подобного рода <акты-статуты> о местном (муниципальном) самоуправлении имеются в большинстве развитых зарубежных стран. Так. в ФРГ - это уставы коммун (общин), в США - муниципальные хартии и т.д.

Среди других локальных нормативных актов Устав муниципального образования занимает главное место. Это документ комплексного нормативного характера. Несмотря на то, что в нем воспроизводятся все важнейшие принципиальные положения федерального законодательства и законодательства соответствующего субъекта РФ, касающиеся местного самоуправления, Устав в значительной степени призван детализировать и конкретизировать все, что касается организационно-правового статуса соответствующего муниципального образования. С этой точки зрения данный документ среди других локальных актов местного самоуправления носит базовый характер. Все другие акты, издаваемые органами и должностными лицами местного самоуправления, должны соответствовать и не противоречить не только федеральному и субъектному законодательству, но и уставу соответствующего муниципального образования. Таким образом, по своему содержанию и юридической природе Устав муниципального образования - это своего рода местная конституция.

Устав муниципального образования вступает в сипу, то есть приобретает значение действующего нормативного правового акта, с момента его опубликования (обнародования) в соответствующих официальных печатных источниках на территории данного муниципального образования. Не опубликованный Устав применению не подлежит.

Содержание Устава муниципального образования. Вопрос о содержании Устава муниципального образования является одним из сложных и дискуссионных в муниципальном праве и практике муниципального строительства.

Учитывая то положение, что данный нормативный акт является базовым для соответствующего муниципального образования, в его содержание, естественно, должны включаться все основные нормы, регламентирующие его организацию и деятельность.

Можно сказать, что перечисленные в п.1 ст.8 ФЗ № 154 положения являются своего рода модельным (типовым) Уставом муниципального образования в РФ.

Итак. какие же положения должны быть указаны в Уставе муниципального образования?

1. наименование муниципального образования. его территория, границы и символы. Если в состав муниципального образования входят территориальные образования, не являющиеся муниципальными (районы, округа, поселки и т.п.), они все должны быть перечислены в Уставе муниципального образования.

2. вопросы местного значения, относящиеся к ведению соответствующего муниципального образования. Этот перечень вопросов перечислен в ст. 6 ФЗ № 154, а также в соответствующих законах субъектов РФ. Однако этот перечень касаеюя в целом муниципальных образований. В Уставе же конкретного муниципального образования этот перечень, естественно, закрепляется с учетом особенностей, специфики последнего.

Кроме вопросов местного значения, относящихся к ведению данного муниципального образования, в его Уставе должны быть закреплены также вопросы, относящиеся к ведению соответствующих государственных органов, но законом переданные в ведение органов местного самоуправления.

3. формы, порядок и гарантии непосредств. осуществления населением конкретного муниципального образования местного самоуправления на своей территории. Речь идет о таких прямых формах осуществления местного самоуправления населением, как местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы, конференции граждан и т.п.

4. виды, наименование, порядок образования, полномочия, сроки и формы деятельности, правовые акты выборных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления на территории данного муниципального образования. При этом, вначале в Уставе четко закрепляется статус выборного представительного органа местного самоуправления, а затем уже главы муниципального образования и других органов и должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительного органа.

5. экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, перечень объекюв. находящихся в собственности населения данного муниципального образования, порядок управления муниципальной сооственностью, конкретные источники финансовых ресурсов муниципального образования, в частности, местные налоги и сборы, установленные на территории данного муниципального образования.

6. гарантии местного самоуправления на территории данного муниципального образования, гарантии прав органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе соц. гарантии.

7. ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления на территории данного муниципального образования перед населением последнего (выражение недоверия, отзыв и т.п.), перед государством (в том числе перед органами государственной власти соответствующего субъекта РФ) и перед физическими и юридическими лицами в гражданско-правовых отношениях.

Таковы основные положения, которые должны найти обязательное отражение в тексте устава любого муниципального образования. Причем, именно в той логической последовательности, как они указаны в ФЗ № 154.

9. Основные типы муниципальных образований.

Городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная ФЗ 154, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Члены муниципального образования: Только граждане РФ, проживающие на его территории.

Ассоциации (союзы)

МО в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащих регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций.

Им не могут передаваться полномочия ОМС, выборных должностных лиц ОМС ни под каким предлогом.

Их решения носят только рекомендательный характер и принимаются на основе консенсуса.

Символика МО

МО вправе иметь собственную символику (герб, эмблемы, др. символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национально-этнические и иные традиции и особенности. Это право МО, но не обязанность.

Характерные признаки муниципального образования

Наличие территории городского или сельского типа;

Наличие на этой территории компактно проживающего населения, объединенного общими интересами;

Факт прямого волеизъявления населения данной территории на создание муниципального образования, а также его санкционирование соответствующими государственными органами субъекта РФ;

Осуществление в данных территориальных пределах местного самоуправления;

Наличие на данной территории муниципальной собственности;

Наличие местного бюджета;

Наличие выборных органов местного самоуправления.

10. Преобразование муниципальных образований.

объединение муниципальных образований (см. «муниципальное образование»), разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения (см. «городское поселение») в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа (см. «городской округ»). Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

С инициативой по преобразованию муниципального образования могут
выступать население, органы местного самоуправления, органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные
органы государственной власти. Инициатива населения о преобразовании
муниципального образования реализуется в порядке, установленном
федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта
РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной
власти о преобразовании муниципального образования оформляется
решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов
государственной власти.

Если объединение двух и более поселений не влечет изменения границ иных муниципальных образований, то оно осуществляется с согласия населения каждого из поселений, которое выражается путем голосования либо на сходах граждан.

Если объединение двух и более муниципальных районов не влечет изменения границ иных муниципальных образований,
то оно осуществляется с учетом мнения населения, которое выражается
опосредованно представительными органами каждого из объединяемых
муниципальных районов.

Если разделение поселения влечет образование двух и более поселений, то оно осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, которое выражается путем голосования (см. «голосование по вопросу преобразования муниципального образования») либо на сходах граждан (см. «сход граждан»).

Разделение муниципального района
осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным
органом муниципального района. Изменение статуса городского поселения в
связи с наделением либо лишением его статуса городского округа
осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия
населения соответствующего городского поселения, а также с согласия
населения муниципального района, из состава которого выделяется (в
состав которого включается) соответствующее городское поселение.

Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования (см. «голосование по вопросу преобразования муниципального образования»), проводимого
раздельно на территории городского поселения и на территории
муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого
включается) городское поселение.

Изменение статуса городского поселения не допускается при
отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и
(или) населения муниципального района.

11. Компетенция местного самоуправления. Вопросы местного значения.

Сфере компетенции местного самоуправления посвящена ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления, согласно которой основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Пункт 2 ст. 4 Хартии предусматривает полную свободу действий органов местного самоуправления в пределах, установленных законом, для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа.

Закрепляя основы компетенции местного самоуправления, Конституция в ст. 130 вводит понятие вопросов местного значения и в ст. 132 предоставляет органам местного самоуправления наиболее важные полномочия по их решению: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка. Кроме того, та же статья устанавливает, что органы местного самоуправления решают иные вопросы местного значения, а также предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

На основании данных положений можно сделать вывод о выделении для местного самоуправления двух видов компетенции – собственной и делегированной. Собственная компетенция устанавливается законами (Конституцией, федеральными законами и законами субъектов РФ), а также подзаконными нормативными актами федерального, регионального и местного уровня. Делегированная компетенция является государственной компетенцией (компетенцией Российской Федерации или субъекта РФ), переданной местному самоуправлению (муниципальному образованию) федеральным законом или законом субъекта РФ соответственно.

Важнейшие задачи местного самоуправления определены и в других статьях Конституции. Так, согласно ст. 40, «органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище», «малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из... муниципальных... жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами». Статья 41 предусматривает, что «медицинская помощь в... муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается жителям бесплатно». В ст. 43 гарантируется «общедоступность и бесплатность основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях».

В развитие Конституции Закон о местном самоуправлении 2003 г. в главе 3 устанавливает вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа, а также полномочия органов местного самоуправления по их решению; глава 4 предусматривает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Такой подход законодателя к формированию компетенции местного самоуправления позволяет установить минимально необходимый перечень функций и полномочий, свойственный его природе и гарантированный Федеральным законом, уточнить его применительно к особенностям субъекта РФ и муниципального образования, а также передать на уровень местного самоуправления отдельные полномочия, свойственные государственным органам, но наиболее эффективно исполняемые на местном уровне, с сохранением государственного контроля за исполнением этих полномочий.

Под вопросами местного значения в названном Законе понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией и федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Указанный закон детально разграничивает вопросы местного значения по каждому уровню территориальной организации местного самоуправления (поселение, муниципальный район, городской округ) в соответствии с объективными возможностями муниципального образования и требованиями государственной политики в различных сферах. Он также предусматривает, что муниципальные образования вправе решать иные вопросы, не исключенные из их компетенции и не отнесенные к компетенции других муниципальных образований и органов государственной власти, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.

Вопросы местного значения можно сгруппировать по направлениям деятельности:

1. управление муниципальной собственностью и местными финансами (формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения);
2. организация, содержание и развитие муниципальных служб: предприятий и учреждений, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения в различных сферах местной жизни, создание условий для удовлетворения потребностей населения в различного рода услугах (организация предоставления коммунальных услуг; транспортное обслуживание и дорожное строительство; обеспечение жильем; создание условий предоставления услуг связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, культуры; создание условий для организации досуга, массового отдыха, занятия физической культурой и спортом; организация благоустройства и озеленения, вывоза мусора и др.).

Выделяют следующие критерии определения принадлежности властных полномочий к вопросам местного значения:

1. вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления, должны касаться, прежде всего, интересов населения соответствующей территории;
2. решаемые органами местного самоуправления вопросы должны составлять необходимый компонент повседневной жизни населения (жилье, городской транспорт, коммунальное обслуживание и т. п.);
3. решение данных вопросов может быть осуществлено исключительно по месту жительства граждан, где для этого созданы необходимые условия и механизмы;
4. реализация стоящих перед органами местного самоуправления задач требует подключения общественного компонента в виде органов территориального общественного самоуправления и других общественных формирований населения;
5. способность населения проконтролировать исполнение и объективно оценить результаты решения этих вопросов.

Вопросы местного значения являются одной из составляющих компетенции органов местного самоуправления и дают представление о сферах и направлениях их деятельности. Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделяются соответствующими полномочиями.

Наиболее значимыми законодательно закрепленными полномочиями органов местного самоуправления являются:

1. принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2. установление официальных символов муниципального образования;
3. создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
4. установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями;
5. регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса – производителей товаров и услуг в сфере электро– и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей;
6. организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
7. принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ;
8. учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;
9. осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами.

12. Муниципальная собственность.

Конституция РФ закрепляет такую форму собственности как муниципальная собственность, которая признается и защищается равным образом с частной, государственной и иными формами собственности.

Известно, что право собственности включает в себя право владения, пользования и распоряжения собственностью, причем собственником является именно тот субъект, который наделен всеми тремя элементами права собственности. Статья 130, ч.1 Конституции РФ закрепила, что местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, использование и распоряжение муниципальной собственностью: иначе говоря, в соответствии с указанной конституционной нормой муниципальная собственность на территории муниципального образования принадлежит его населению, то есть ее законным собственником является население муниципального образования в целом, которое может самостоятельно распоряжаться и использовать муниципальную собственность, а может передавать это право ОМС, должностным лицам местного самоуправления данного муниципального образования в соответствии с его Уставом.

Муниц. собств-ть имеет свой состав, куда входят:

- средства местного бюджета;

- муниципальные внебюджетные фонды;

- имущество ОМС;

- муниципальные земли;

- природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

- муниципальные предприятия и организации;

- муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации; - муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения; муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта; - другое движимое и недвижимое имущество. Каковы пути создания (образования) муниципальной собственности в РФ?

1 - это передача муниципальным образованиям в установленном законом порядке федеральной собственности,

2 - это создание и приобретение муниципальным образованием, органами местного самоуправления, объектов муниципальной собственности за счет собственных средств.

3 - это участие ОМС в иных формах собств-ти путем форм-я в них своей доли (пая), что является в этой части муниципальной собственностью.

4 - это передача (или приобретение) в муниципальную собственность объектов негосударственной собственности (частной, общественных организаций и т.п.).

Управление муниципальной собственностью относится к ведению ОМС, которые самостоятельно от имени населения муниципального образования пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом.

Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе:

- передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам;

- сдавать их в аренду;

- отчуждать в установленном порядке;

- * совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, не запрещенные законом:

- определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности (например, обязательство не изменять основной профиль работы того или иного предприятия в течение 2 лет и т.п.).

ОМС в соответствии с законом могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования. Одной из важных форм управления МУНИЦИПАЛЬНОЙ собственностью является ее приватизация. Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными ОМС самостоятельно. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

ОМС самостоятельно формируют и утверждают перечень (реестр) объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность соответствующего муниципального образования.

Данный перечень (реестр) объектов (имущества) муниципальной собственности должен быть обнародован, носить открытый характер.

13. Местные финансы. Бюджетный процесс в муниципальном образовании.

состоят из доходной и расходной части. В соответствии со ст.Зб ФЗ 154 в доходную часть местных бюджетов зачисляются:

1) местные налоги, сборы, штрафы;

2) отчисления от федеральных налогов, налогов субъектов РФ в соответствии с нормативами,

установленными федеральными законами и законами субъектов РФ, закрепленными на долговременной основе;

3) финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий;

4) поступления от приватизации муниципального имущества;

5) средства от сдачи муниципального имущества в аренду;

6) поступления от местных займов и лотерей;

7) часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций;

8) дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления;

9) а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.

Среди перечисленных доходных источников местные налоги и сборы относятся к собственным источникам. Действующее в РФ законодательство (Закон РФ от 27.12.91 “Об основах налоговой системы в РФ”) устанавливает перечень этого вида налогов и сборов.

Органы местного самоуправления вправе:

- устанавливать в соотв. с законом ставки налога на прибыль для предприятий и других объектов, находящихся в муниц. собственности;

- устанавливать местные налоги, сборы и пошлины в пределах, определенных законодательством;

- устанавливать также тарифы на оплату бытовых, коммунальных, транспортных и других услуг, оказываемых предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности;

- устанавливать в пределах причитающейся им доли налога на прибыль льготы по этим платежам любым предприятиям и организациям, находящимся на их территории.

Расходы местных бюджетов

осуществляются за счет доходов, а также дотаций и субвенций, получаемых из федерального бюджета, или бюджета субъекта РФ. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. В случаях, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта РФ, при этом свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.

Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.

Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете. в бюджетах субъектов РФ.

Органы местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ получают плату, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования.