Католическая модель

5. Тенденции изменения моделей социальной политики

1.

Главным принципом так называемой скандинавской, или нордической, модели социального обеспечения является универсализм. Имеется в виду, что социальное обеспечение - это право всех граждан, гарантированное главным образом государственным сектором (бюджетом). «Финансовая подкладка» этой модели держится на стабильном и высоком уровне производительности, сильных объединениях работодателей и профсоюзах работополучателей и договорных отношениях между ними, которые контролируются государством. Подразумевается, что государственный сектор финансирует социальную политику через систему налогообложения. Государственный сектор несет ответственность не только за расширение и финансирование социального обеспечения, но и за действительное функционирование различных социальных служб. Это возможно при наличии сильного, но децентрализованного управления.

Исторически сложилось, что коммуны в Скандинавии (Норвегии и Швеции) с XVIII в. отвечали за положение бедных, престарелых, детей (особенно осиротевших).

Государственные налоги, как правило, имеют косвенный характер и связаны с розничной продажей товаров и услуг населению. Прямым налогом облагаются доходы. При этом прогрессия настолько велика, что шведские предприниматели, чтобы избежать налогового гнета, частенько стремятся зарегистрировать предприятие в Европе. Однако государство держит под контролем и этот процесс. Часть налогов остается в коммуне, часть перечисляется государству на содержание университетов, полиции, армии.

Хотя первой ввела обязательное страхование Германия при канцлере Бисмарке, Швеция отстала от нее ненадолго. Уже перед 1-й мировой войной действовало две системы обязательного страхования: для пожилых и инвалидов (пенсионное страхование по старости и инвалидности) и от безработицы. Это позволило разорвать «обязательную» связь старости и бедности, привело к возникновению понятия «обеспеченная старость».

В 30-е годы в Швеции и Норвегии (Финляндия в силу исторических причин запаздывала, однако после 2-й мировой войны можно уже говорить о Скандинавии в целом) был сформулирован новый подход к социальным целям общества. Необходимо было сократить разницу в условиях жизни, так как оказалось, что социальная защита повышает спрос на товары и услуги на внутреннем рынке у «слабых» слоев населения и тем самым способствует экономическому росту.

В этот период оформилось разделение пенсии на «народную» (социальную), выплачиваемую каждому жителю страны по достижении 65 лет из бюджета, и трудовую, зависящую от стажа, характера деятельности и т. п. и пропорциональную объему страховых выплат. Если «народная» пенсия не превышает установленный государством и одинаковый для всех минимум, то трудовая зависит от самого работника. Таким образом, получается, что минимум гарантирован, но заинтересованность в собственных усилиях сохраняется.

Тогда же впервые были введены дотации на каждого ребенка для каждого родителя. Ребенок стал объектом социальной защиты, причем без всяких оговаривающих условий в виде многодетности, неполноты семьи и т. п.

В результате сложилась некая «картина социального мира», где четко обозначились группы, связанные с конкретными проблемами, а не с бедностью, которая «исчезла». Это, например, следующие «слабые» группы:

- дети до 6 лет;

- неправильно воспитанные дети (имеющие плохих родителей) и трудные подростки;

- старики;

- инвалиды (люди с дизабилитациями);

- безработные;

- «зависимые» (алкоголики, наркоманы и т. п.).

Итак, активная перераспределительная политика решила проблемы бедности, но не смогла решить проблемы «слабых» групп. Подход к ихрешению базируется на следующих принципах:

1. Все люди имеют одинаковую ценность, независимо от возраста и производительности. Общество не может «выбросить» слабые элементы и должно предоставить слабым возможность удовлетворениясвоих потребностей.

2. Социальные услуги и сервис предоставляются на добровольных началах. Если же клиенты не могут нести за себя ответственность, они могут быть принудительными.

3. Социальная защита должна быть непрерывной, охватывать се сферы жизни человека и давать возможность жить нормальной жизнью.

4. Социальная защита должна быть гибкой, доступной и способной выравнивать социальные условия для всех групп населения. Такой подход помогает преодолеть разрыв как в физических, так и в социальных возможностях «слабых» групп и всего общества. В частности, все должны иметь возможность получить образование, квалификацию и оплачиваемую работу, т. е. стать нормальными, самобеспечивающимися членами общества.

Для реализации этих принципов в государственных социальных службах занято множество работников, большинство которых составляют женщины. Как следствие принципа социальных прав гражданина уровень затрат на социальное обеспечение является достаточно высоким, что позволяет избегать снижения его уровня и поддерживать большое число сторонников социал-демократической модели. Модель предполагает достаточно успешное использование корпоративности, результатом чего является контролируемая классовая борьба, где представители различных групп интересов сотрудничают с государством, например, в трехсторонних переговорах. Эта модель имеет обязательным предварительным условием высоко и хорошо организованное общество и является итогом политической приверженности принципам институционального общества благосостояния.

2.

Эта модель имеет несколько названий. Некоторые называют ее «континентальной» европейской в соответствии с ее геополитической доминантой, другие предпочитают определение «институциональная». Центральный принцип — упор на рынок, не менее важен принцип страхования под государственным наблюдением. Из-за приверженности к системе социального страхования, организуемой и финансируемой «социальными партнерами», как называют в ЕС нанимателей и нанимаемых, консервативная модель базируется на принципе достижений, где труд определяет последующее социальное обеспечение. Для хорошо организованных рабочих в процветающих отраслях результат может быть очень высок. Проблемы возникают при рассмотрении тех слоев населения, которые не заняты постоянно или вообще не заняты, и поэтому они не имеют страховок, а степень налогового перераспределения невелика. Они вынуждены рассчитывать на местные благотворительные органы и общественную помощь, обычно не очень большую. Соответственно, консервативная модель социальной политики ведет к появлению «двойного» общества.

Страной, где максимально полно реализованы принципы консервативной модели, является Германия, которая вообще первой в Европе и мире ввела систему страхования. Заслуга в формировании страхрвого законодательства принадлежит канцлеру Бисмарку. Он добился последовательного принятия трех законов, сформировавших систему социального страхования:

13. Закона о страховании по болезни лиц промыслового труда (1884г.);

14. Закона о страховании от несчастных случаев на производстве (1885г.);

15. Закона об инвалидности и страховании по старости (1891 г.).

Уже этим законам были присущи черты, характерные для системы страхования и сегодня:

А) увязывание размеров страховых взносов с заработком, а не, к примеру, с тем или иным риском;

Б) распределение расходов на взносы между наемными работниками и работодателями; публично-правовая форма организации страхования.

Возраст выхода на пенсию по старости был равен 70 годам при наличии 30-летнего трудового стажа; пенсии по инвалидности назначались в случае утраты ²/₃ трудоспособности. Финансирование осуществлялось за счет страховых взносов, выплачиваемых застрахованными и работодателями в равных долях, и дотации государства, за введение которой Бисмарка называли социалистом.

Эти законы зафиксировали приоритет реабилитации по отношению к пенсии, потому держатели фондов пенсионного страхования использовали накопленные средства для строительства туберкулезных учреждений, квартир для рабочих и т. д. Оценивая законы, можно сказать, что они привели к историческому компромиссу между индивидуальной автономией и коллективом, самопомощью и помощью государства, либерализмом и социализмом.

В 1910-е годы развитие страхования привело к снижению пенсионного возраста до 65 лет (норма, действующая и сегодня), однако из-за экономической нестабильности размеры пенсий были очень малы. Определенное соотношение между пенсиями и ростом доходов работающих удалось установить в 50-е годы, что повысило благосостояние пенсионеров. Система страхования постоянно реформировалась, а пенсионная реформа 1992г. установила единые нормы для всех территорий объединенной Германии.

Пенсии по старости назначаются обычно в 65 лет при наличии 5 лет страхового стажа. Досрочная пенсия по старости (с 60 лет) существует для шахтеров с многолетним стажем работы под землей. можно получать неполную пенсию с 63-летнего возраста. Условие 35-летнего стажа облегчено женщинам, для которых учитываемым периодом времени теперь является период воспитания детей до 10-летнего возраста. Это положение считается «временно соответствующим Конституции». Существует также пенсия по старости в связи с безработицей. Обоснована она тем, что на рынке труда невозможно трудоустроить 60-летнего работника.

Законодатель возложил на систему пенсионного страхования выполнение ряда задач, «подрывающих» принцип чистого страхования. Для этого используются дотации государства, например, на финансирование срока службы в армии, воспитание детей и т. п. На эти цели тратятся существенные суммы — 18—20% расходов на пенсии ежегодно. Чтобы уменьшить долю государственной дотации, с 1992 г. поставлены узкие рамки инвестиционной деятельности фондов, ибо безоговорочный приоритет должна иметь платежеспособность держателей фондов, наличие резервов предстоящих периодов платежей.

Итак, консервативная модель построена на взаимных обязательствах наемных работников и работодателей, на принципе трудового участия (лучше обеспечен тот, кто больше работает и больше зарабатывает) и на предпочтении реабилитации по сравнению с выходом на пенсию, чтобы не допускать досрочного ухода в связи с утратой трудоспособности.

3.

Либеральная модель также рассматривает рынок как наиболее важную сферу для организации человеческого взаимодействия, но отличается от консервативной по крайней мере в двух отношениях. Во-первых, предусмотрено социальное обеспечение остаточного типа, т. е. люди, как правило, должны быть способны существовать в обществе и без социального обеспечения. Во-вторых, в настоящее время правительство несет ограниченную, и, тем не менее, всеобщую ответственность за социальное обеспечение всех граждан. Соответственно социальное обеспечение связано с большими вложениями, приводящими, таким образом, к малой отдаче. Из-за остаточного характера финансирования реализация модели зависит от наличия большого объема добровольной и неформальной помощи.

Нужно отметить, что либеральная модель (как и все остальные) сильно модифицировалась с того момента, когда она стала формироваться. Классическими странами либеральной модели считаются Великобритания и США.

Проследим развитие модели на примере США. Система социального обеспечения в США базируется на двух основных формах:

• социальном страховании, выплаты по которому производят как сами работники, так и работодатели;

• государственной социальной помощи за счет бюджетов различных уровней (от федерального до местного).

Социальное страхование в США гораздо моложе континентального и началось с Закона о социальном страховании 1935 г. Толчком для его появления была драматическая ситуация во время мирового экономического кризиса 1929—1933 гг., когда миллионы людей потеряли работу, а пособий по безработице не получали. Федеральный закон 1935 г. установил два вида социального страхования: на пенсии по старости и пособие по безработице.

Со временем закон обрастал дополнениями и поправками, вводящими новые формы страхования и расширяющими круг страхуемых: пенсии в случае утраты кормильца, медицинское страхование «Медикейр» и т. п. Сложились уровни, на которых действовали определенные виды страхования: например, страхование по инвалидности в результате производственной травмы или болезни действовало на уровне штатов, учитывая их специфику.

Тем не менее, и сегодня существует ряд категорий занятых, не охваченных социальным страхованием. Это сельскохозяйственные рабочие, поденщики, работники предприятий численностью менее 50 чел. Наиболее удручающим является то, что около 35 млн занятых не имеют медицинской страховки. Характерно также, что в США подавляющее большинство выходящих на пенсию находится в возрасте 62 лет и старше; это связано с тем, что пенсионный возраст там единый — 65 лет, а требуемый для полной пенсии стаж — 35 лет.

Государственная социальная помощь, финансируемая не из бюджета, а из предварительно выплаченных взносов-страховок, начала развиваться в США параллельно со страхованием и достигла сейчас расцвета. Толчок к ее развитию был дан президентом Д. Кеннеди, затем молодежным движением «зеленеющей Америки» (термин Ч.Рейча). Критерий для получения социальной помощи один — малобеспеченность, бедность. Точное число программ социальной помощи в США установить трудно, так как среди них есть федеральные, федерально-штатные, штатные и муниципальные. По оценкам, их около 8 тыс. Характерно, что критерии нуждаемости варьируются от штата к штату, а пособие ни по одной программе не дотягивает до прожиточного минимума. Зато каждый нуждающийся может получить помощь по нескольким программам сразу: муниципальное жилье; плюс продуктовые талоны, плюс медицинская помощь «Медикер» и т. п.

Это позволяет с достаточной полнотой и гибкостью учитывать потребности разных групп клиентов, но приводит к многочисленным злоупотреблениям со стороны клиентов и ошибкам социальных работников в начислении пособий. В известной.мере «играет на руку» недобросовестным просителям и отсутствие в США института прописки, что позволяет получать помощь в нескольких штатах одновременно. Так, власти Нью-Йорка недавно организовали работу целого отряда детективов, которые займутся проверкой условий быта клиентов и правильности оформления документов, выявлением нелегальных доходов. Содержание детективов обойдется городской казне в 50 млн дол. в год, но их работа сохранит в городском бюджете примерно 250 млн.

Из сказанного становится понятным, почему в США идет постоянная «война» налогоплательщиков с получателями помощи по социальным программам. Ведь из каждого заработанного доллара двадцать центов налогоплательщики через бюджеты разных уровней перечисляют тем, кто с традиционной протестантской точки зрения является "плохим" американцем, зависит от государства и т. д. Урезание социальных программ или, наоборот, их расширение является обоюдоострым инструментом политических компаний, так как затрагивает Практически все группы населения. В настоящее время президент Б. Клинтон обещал всех «вэлферщиков» (получателей пособий) перевести на заработную плату, т. е. заставить работать.

4.

Принципы католической (латинской) модели социальной политики даны в ряде «папских писем», изданных Ватиканом в течение XX столетия. Главным принципом является вспомогательность, в эту идею вдохнуло новую жизнь ее введение в лексикон ЕС. В христианском социальном учении принцип вспомогательности означает, что ближайшая инстанция должна всегда пытаться решать возможные проблемы. Естественно, индивид является ближайшей инстанцией. Если он не может себе помочь, то обращается к семье и родственникам. Следующей инстанцией будет местная община, включая церковь и гражданские организации, а также соседей и т. д. Если и это не поможет, то индивиду следует воспользоваться услугами страхования. Последней инстанцией является государственный сектор.

Ясно, что в католической модели семья и прочие институты гражданского общества в местной общине играют основную роль. Модель предполагает наличие структуры клиентизма и патронажа, слегка размытой развитием рыночных структур, а также политических и социальных прав личности.

Социальное учение римско-католической церкви — совокупность социально-политических, социально-экономических и этических концепций, изложенных в официальных церковных документах, а также выработанных католическими теологами и одобренных церковной иерархией. Наряду с этим учением, придерживаться которого обязаны все католики, имеются социальные взгляды региональных церквей, учитывающие местные условия, а также концепции отдельных католических мыслителей или групп, которые иногда значительно отличаются от официальной доктрины. В широком смысле католическое социальное учение как приложение принципов вероучения к социальным явлениям и отношениям — столь же древнее, как и сама католическая церковь. Однако в современном виде социальное учение католицизма начало формироваться с конца XIX в. и процесс этот продолжается. Его социальной предпосылкой являлось утверждение капитализма в развитых странах Запада, что вызвало необходимость особо подчеркивать роль церкви как защитницы всех обездоленных и угнетенных. Эти идеи доктринально оформил папа Лев ХШ в своих энцикликах, главным образом в «Рерум новарум» (1891г.), где отмечалось значение рабочего вопроса и признавалось наличие вопиющего социального неравенства. Вместе с тем церковь осудила социализм, объявила частную собственность и классовое неравенство неизбежно вытекающими из «естественного права» и природы человека.

В основу социального учения католицизма была положена теория «естественного права», из которой выводилось право частной собственности. Церковь пропагандирует такие принципы, как принцип солидарности, регулирующий взаимоотношения личности и общества и не упускающий крайнего индивидуализма и крайнего коллективизма; принцип «общего блага» (это понятие, весьма абстрактное и многозначное, по-разному истолковывается католическими авторами); принцип вспомоществования, означающий помощь со стороны социальных общностей более высокого ранга общностям более низкого ранга и отдельным индивидам. Эти общие абстрактные принципы в церковных документах и работах католических авторов наполнялись конкретным содержанием. Допускались умеренные реформы, призванные смягчить классовую борьбу. В частности, предлагались депролетаризация рабочих путем наделения их мелкой собственностью, а также введение «корпоративизма», опирающегося на профессионально-производственную солидарность: в каждой профессии организуются синдикат рабочих и синдикат предпринимателей, делегаты обеих сторон образуют корпорации, которые руководят синдикатами и координируют их деятельность.

После 2-й мировой войны церковь пошла по пути модернизации этого учения. Его эволюция нашла отражение в документах II Ватиканского собора (особенно в конституции «Гаудиум эт спес»), в энцикликах пап Иоанна XXIII, Павла VI, Иоанна Павла И.

Сейчас для теоретического обоснования этого учения наряду с неотомизмом довольно широко используются идеи католического персонализма, тейярдизма, экзистенциализма и других течений. При сохранении в основе социального учения католической церкви старого категорийного аппарата в нем появились новые моменты, например, открытость к изменяющемуся миру, что нашло отражение в часто применяемом понятии «знамения времени», под которым подразумеваются новые явления общественной жизни. В теологический лексикон вошло понятие «развитие», право частной собственности защищается, но не абсолютизируется, допускается возможность отчуждения частной собственности в интересах «общего блага»; особо подчеркивается, что церковь не связывает себя ни с одной политической системой; церковь отказалась от практики анафемствования инакомыслящих и перешла к диалогу с ними, а также с неверующими.

«Гаудиум эт спес» (лат. «Gaudium et spes» — «Радость и надежда») — |конституция церкви (пастырская), принятая II Ватиканским собором (1962—1965 гг.). Имеет другое название — «О церкви в современном мире». В ней сформулирована позиция католической церкви в отношении важнейших социальных проблем современности: войны и мира, социальной справедливости, социально-экономического развития стран, получивших политическую независимость, положения трудящихся и т. д. В документе содержатся некоторые новые моменты в социальной доктрине католицизма, говорится о праве трудящихся на объединение, признается законность забастовки как средства защиты прав рабочих, хотя оговаривается, что она должна всегда рассматриваться как крайнее средство. Частная собственность характеризуется как условие свободы человека, но при этом довольно резко критикуются некоторые «пороки» капитализма.

«Популорум прогрессио» (лат. «Populorum progressio»— «Развитие народов») — энциклика Павла VI, изданная в Ватикане 26 марта 1967 г., посвящена социальным проблемам. Указав во введении на важность социального вопроса как всемирной проблемы, папа в первой части энциклики — «Об интегральном развитии человека» — рассматривает социальное положение в современном мире, обращая особое внимание на неравномерность развития народов, анализирует некоторые концептуальные вопросы социального учения церкви. Под влиянием идей Ж. Маритена в энциклике выдвигается идея интегрального, целостного экономического и культурного развития человечества; подчеркивается, что каждый человек ответственен не только перед всеми живущими сейчас людьми, но и перед будущими поколениями. Павел VI утверждал, что истинным является только христианский гуманизм, но, тем не менее, светский гуманизм имеет свою ценность, поскольку он все же дает возможность для сотрудничества верующих с неверующими в достижении земных целей. Экономика рассматривается как средство для осуществления интегрального гуманизма. В «Популорум прогрессио» проявилась дальнейшая эволюция отношения католической церкви к частной собственности. Отмечая, что право частной собственности ни для кого не является безусловным и абсолютным, энциклика допускает ради общего блага национализацию частной собственности.

Во второй части энциклики — «О солидарном развитии человечества» — рассматриваются проблемы взаимоотношений между народами, особенно между богатыми и бедными странами: первые призываются оказывать помощь вторым; излишки богатых стран должны служить для помощи бедным странам; для этой цели предлагается создать всемирный фонд за счет части военных расходов. Проблема развития народов увязывается с проблемой мира. Энциклика призывает обеспечить равноправие стран и народов в торговых отношениях, преодолеть препятствия, чинимые национализмом и расизмом.

«Соллицитудо реи социалис» (лат. «Sollicitudo rei socialis» — «Забота об общественном») — седьмая энциклика Иоанна Павла II, оглашена в 1988 г. в честь 20-й годовщины энциклики Павла VI «Популорум рогрессио». «Соллицитудо реи социалис» — типичная социальная энциклика; содержащая новое определение социальной доктрины церкви, показывающая ее место, функции, цели и задачи на фоне основных идейно-политических проблем современного мира. Подводя итоги прошедшего после публикации «Популорум прогрессио» двадцатилетия, папа сделал вывод, что «нынешняя ситуация в мире с точки зрения развития производит скорее негативное впечатление». Что вызывается, в частности, тем, что увеличивается разрыв между развитым Севером и южными регионами; что существуют различные формы эксплуатации и угнетения; действуют экономические, финансовые и социальные механизмы, укрепляющие состояние богатства одних и бедности других. Все страны должны решить разделяющие их конфликты, научиться сотрудничать друг с другом, что может произойти только в том случае, если они существенным образом изменятся.

5.

Итак, в настоящее время внутри ЕС существуют несколько моделей социальной политики. Поэтому трудно говорить об изменениях в социальной политике «европейского дома», но во всех странах — членах ЕС видны перемены. Скандинавская модель характеризуется высокой степенью универсальности и институционализации с упором на государственный сектор. Там, тем не менее, и общественное мнение, и парламент ищут пути сокращения налогов на основе использования преимуществ гражданского общества и рынка. Как уже сказано, развитие идет в сторону приватизации, децентрализации и дебюрократизации с упором на частные — добровольные или коммерческие — решения вместо решений, лежащих в сфере государственного сектора. В либеральной модели, из европейских стран наиболее выраженной в Великобритании, упор делается на организованное и частично субсидируемое государством социальное страхование в сочетании с частной благотворительностью. В консервативной (корпоративной) модели, действующей в центрально-европейских государствах, упор делается на решения, связанные с рынком труда, где работодатели и наемные работники заключают соглашения, вступающие в силу, например, в случае незанятости, болезни или старости. Незанятое население трудоспособного возраста, в силу разных причин длительно неработающее, зависит от местных властей или частных благотворительных органов. Сегодняшние тенденции ведут к дальнейшей дифференциации различных социальных служб и, например, в Нидерландах и всей Скандинавии делается упор на децентрализацию и передачу ответственности муниципалитетам. Наконец, католическая (латинская) модель, которая использует традиционные «ресурсы» гражданского общества — церковь, семью и частную благотворительность, развивается в сочетании с институтом остаточного государственного социального обеспечения. Некоторые страны уже реализуют у себя модель, которую можно обозначить как «welfare pluralism».

Нелишним будет добавить несколько слов о том варианте «welfare pluralism», какой сложился во Франции. Так, во Франции на социальное обеспечение направляется значительная доля национальных ресурсов, что обусловливает его высокое качество. Но оно объясняется также и смешанным характером французской системы социальной защиты: в ней сочетаются черты различных систем — как тех, в которых получение социальных прав четко связано с уплатой взносов, так и тех, в которых социальное обеспечение является универсальным и безусловным.

В своем нынешнем состоянии система социальной защиты включает страхование от некоторых социальных рисков, связанных либо со снижением личных доходов (в случае болезни, родов, инвалидности, производственных травм, старости, безработицы), либо с увеличением общесемейных расходов (семейные пособия). Кроме того, ряд особых схем направлен на обеспечение минимального дохода для некоторых категорий лиц и не относится к тому или иному из перечисленных выше рисков. Большая часть ресурсов системы обязательного социального страхования выплачивается в виде пособий по старости и болезни. Быстрый рост расходов в настоящее время объясняется такими факторами, как старение населения или качественные аспекты спроса и предложения в сфере медицинского обслуживания. Среднесрочные финансовые прогнозы различных режимов социальной защиты показывают, что в ближайшие годы должен быть предусмотрен рост финансирования. Эти вызывающие серьезное беспокойство финансовые перспективы требуют необходимых корректировок, относящихся в равной мере как к поступлениям, так и к затратам социального характера. Обоснованность такого беспокойства подтверждают события декабря 1995 г., когда демонстрации получателей различных видов пособий, требующих их увеличения, на несколько дней парализовали жизнь Парижа. Хотя первая статья кодекса социального страхования и ссылается на национальную солидарность, совершенно очевидно, что в момент своего основания в 1945г. французская система социальной защиты гораздо более походила на страховую модель, нежели на перераспределительную. Так, социальные права в случае болезни, пенсии, производственных травм, семейных пособий были связаны с профессиональной деятельностью и отчисления производились для каждого из этих рисков в пределах «потолка» заработной платы, хотя и весьма высокого (в настоящее время примерно три четверти всех заработных плат не превышают этого потолочного» значения). С другой стороны, организационный механизм, предусмотренный постановлением 1967 г., учитывал широкую автономию управления для различных режимов: правления касс выбирались на паритетной основе (равного представительства трудящихся {предпринимателей) и могли предложить любую меру, способствующую обеспечению финансового равновесия режимов. Таким образом, Гарантировалось отделение финансов социального страхования от гоударственного бюджета. Этот исходный способ организации, однако, претерпел существенную эволюцию под воздействием нескольких реформ:

в начислении пенсии закон 1956 г. весьма существенно улучшило механизм обеспечения минимальных ресурсов для престарелых («минимум по старости»). «Дополнительное» пособие, независимое от отчислений, вносимых в течение всей активной жизни, добавилось К другим пособиям, не связанным с отчислениями, и его финансирование взяло на себя государство. Закон 1972 г. сделал обязательными взносы в дополнительные режимы пенсионного обеспечения, в результате чего «потолок» заработной платы играет ныне лишь чисто теоретическую роль в общей системе начисления пенсий;

в области страхования по болезни законом 1978 г. стало допускаться добровольное вступление лиц, которые либо ведут деятельность, _;не вознаграждаемую заработной платой, либо их взносы недостаточны для последующего получения прав. Впоследствии несколькими текстами были определены те категории населения, для которых взносы в |этот новый режим личного страхования должен брать на себя государственный бюджет. В частности, это относится к получателям так называемого минимального дохода включения;

реформа 1983 г. перевела на выплаты из государственного бюджета некоторые пособия страхования от безработицы, относящиеся к режиму национальной солидарности;

в области семейных пособий законом 1985 г. о всеобщем распространении социального страхования на территории страны упразднялась какая бы то ни было связь между правами на пособие и профессиональной деятельностью;

законом от 2 декабря 1988 г. был учрежден минимальный доход включения, гарантирующий любому лицу или семье определенный минимум средств в обмен на контрактное обязательство активно стремиться к включению в хозяйственную жизнь страны;

и, наконец, законы, принятые в 1978, 1989 и 1990 г., позволили снять «потолочное» ограничение со всех отчислений в социальное страхование за исключением страхования по старости.

Можно добавить, что на практике далеко не всегда применялся принцип автономии управления. Администрации приходилось навязывать меры, необходимые для обеспечения финансового равновесия различных режимов. В целом можно сказать, что система социальной защиты отныне имеет смешанный характер. Роль профессиональной солидарности велика: в частности, все еще сильна независимость финансирования социального страхования от государственного бюджета. Однако были внедрены существенные элементы национальной солидарности за счет как смягчения условий получения прав, так и расширения финансовой базы общих ресурсов социальной защиты. По мнению противников французской системы социальной защиты необходимо внедрение частного негосударственного страхования. Это особенно верно в области пенсионного обеспечения. Внутренних сбережений недостаточно, по сравнению с усилиями по инвестированию, которые страна должна осуществлять с тем, чтобы поддерживать свою конкурентоспособность. Для этого регулярно предлагается развивать капитализированные пенсионные фонды — индивидуальные или коллективные — в качестве дополнения и даже подмены нынешних распределительных и компенсационных режимов. Предлагается установить одинаковый фискальный режим для индивидуальных сбережений, образуемых в целях пенсионного обеспечения, и взносов в обязательную систему пенсионного страхования (распределительных и компенсационных пенсий), которые сейчас пользуются освобождением от подоходного налога.

Вплоть до настоящего времени для государственных пенсий этот путь все еще продолжает оставаться неизведанным. Подтверждается основополагающий вклад системы социальной защиты в национальную солидарность и социальное единство, а также необходимость поддерживать уровень социальной защиты французов. При этом, однако, рекомендуется частичный возврат к основополагающим принципам французского социального обеспечения, предлагается вести четкое различие между расходами по линии профессиональной солидарности и теми, которые относятся к солидарности национальной. Подобная ориентация требует постепенных преобразований различных областях социальной защиты для поиска наиболее ра­мных сочетаний различных подходов, а также расходов.

Опыт, накопленный западными странами, отличается от опыта |ран Востока. Восемь основных стран Азии с 1960 г. входят в число | наиболее быстро развивающихся стран мира. Государственные социальные расходы в Сингапуре и Таиланде, двух странах этой группы, ниже и более сконцентрированы на образовании, в особенности на начальном, основном образовании, чем в промышленно более развитых странах. Единственной формой вмешательства государства является принятие определенного регулирования в этих областях.

Однако везде государство постоянно играет существенную роль в социальном секторе, хотя форма этого участия значительно транс­формируется. Так, отдельные социальные программы существенно сокращаются, другие — требуют серьезного изменения структуры и, в первую очередь, изменения их направленности (адресности). Социальное обеспечение в индустриальных странах отличается от социальной защиты в странах переходной экономики. В большинстве индустриальных стран работающее население вкладывает денежные средства в область социального страхования, касающуюся выплаты пенсий и пособий по нетрудоспособности, болезни и безработице. Часто социальное страхование компенсирует значительную часть утраченного дохода, пособия связаны с предыдущими заработками.

Для тех, кому недоступны услуги социального страхования, открыт хлуп к системе социальной помощи. Эти программы принимают норму пособий по малообеспеченности, дополняющих доход, после проверки средств получателя, если его доход ниже гарантируемого минимального дохода в стране. Пособия на детей часто выплачиваются помимо социального страхования и программ поддержки доходов малообеспеченных, поскольку дети являются наиболее уязвимой частью населения. Более того, такие пособия являются универсальными - выплачиваются всем семьям, где есть дети. В некоторых странах вместо этих пособий родителям предоставляется право на отсрочку оплаты налогов. Такая система имеет свои недостатки, так как она не предоставляет никаких пособий семьям с безработным отцом и обеспечивает большими льготами состоятельные семьи, которые платят повышенные налоги. Законодательство по вопросам минимальной заработной платы также является частью системы социальной защиты. Системы социальной защиты в индустриальных странах должны быть адекватны возникающим потребностям и, следовательно, изменяются как по странам, так и в пределах одной страны во времени.

Вместе с тем во всех указанных выше странах национальная социальная политика опирается на правовую базу в социальной сфере, согласованную с общепризнанными международными нормами и стандартами в области прав человека, изложенными во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пактом экономических, социальных и культурных правах, Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенции о правах ребенка и Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы, Венской декларации и Программе действий, принятых Всемирной конференцией по правам человека (Вена, 1993 г.), Стандартных правилах обеспечения равных возможностей для инвалидов, Международном плане действий по проблемам старения и других документах.

Среди ветеранов в сфере организации социальной защиты населения лидирует Германия, а среди сравнительных новичков в этой области – США.

В Западной Европе сейчас идут серьезные дебаты по вопросам формирования системы социальной защиты. Длительный период высокой безработицы и перспектива роста числа пенсионеров обусловили необходимость поиска западными правительствами возможностей сокращения расходов. Реформы конца 80-х годов в Великобритании привели к сокращениям размера государственных пенсий, которые постепенно сойдут на нет для тех, кто выйдет на пенсию после 2000 г. США законодательно установили постепенное повышение возраста выхода на пенсию.

Мировое сообщество через систему социальных индикаторов рассматривает, как экономическая политика государства сочетается с ростом человеческого капитала его граждан. В 1991 г. Департаментом Здравоохранения и социального обслуживания правительства США был подготовлен отчет «Программы социального обеспечения во всем мире», в котором рассмотрены программы в 146 странах.(Social Security Programs Throughout the World 1991.)

Термин «социальное обеспечение» или «социальная защита» относится к программам, организуемым правительством на основании установления факта, что индивид на время или окончательно потерял способность получать доход или ему предстоят специальные расходы, связанные с женитьбой, рождением, смертью. Пособия семьям с детьми также включаются в это определение. Помощь людям, охваченным этими программами, оказывается: а) в форме денежных выплат, возмещающих потери дохода в результате старения, потери трудоспособности или потери кормильца, краткосрочного заболевания, рождения ребенка, производственного травматизма, безработицы; б) в форме госпитализации, медицинского обслуживания, реабилитационного ухода и т. д.

Программы, которые оплачиваются в денежной форме, обычно называются программами регулирования доходов; второй тип программ предоставляется в натуральной форме и определяется как программы социального обслуживания населения.

Информация по системе социальной защиты в каждой стране делится на следующие основные разделы: старость; нетрудоспособность; смерть кормильца; болезни и материнство; производственный травматизм; безработица; семейные пособия.

В каждом разделе, в свою очередь, определяется контингент; источники финансирования; условия получения пенсий и пособий; организация выплат (размер и продолжительность); организация и управление программами.

Законодательная база по каждой программе представлена двумя действующими законами — законом по данной проблематике и общим законом.

В настоящее время многие национальные системы социального обеспечения включают две или более программ по одному и тому же типу рисков, применяемых к различным группам населения или профессиям. В таких случаях подробно излагается только базовая программа для самой большой группы, которая обычно наблюдается в промышленности и торговле. Существуют также специальные программы (например, для железнодорожных рабочих, шахтеров, моряков, сельскохозяйственных рабочих, ремесленников и т. п.), которые в основном повторяют общую схему. Специфические особенности финансирования каждой программы по линии компенсационных ставок и взимаемых в соответствии с ними взносов изложены в разделе «Источники финансирования». Кроме того, в соответствующих разделах рассматриваются особенности расчета различных выплат, предусмотренных в основных разделах (программах), с учетом «потолка» по заработной плате, а также принципов и условий, обеспечивающих их получение.

Раздел «Выплаты» по каждой из пяти программ включает следующие сведения: денежные выплаты работающим, постоянные пособия по нетрудоспособности, медицинские пособия, пособия в случае потери кормильца, на медицинские услуги и другие выплаты нуждающимся.

В разделах «Организация и управление программ», а также «Типы программ» указываются принципы административного обеспечения программы, а также перечень организаций, занимающихся управлением программами.

В разделе (программе) «Старость, нетрудоспособность и смерть кормильца» рассматриваются выплаты по рискам «длительного периода», имеющие форму пенсии, предоставляемой в течение жизни или, в крайнем случае, в течение длительного промежутка времени. При этом имеются в виду пенсии или единовременные выплаты, способствующие возмещению потерянного дохода в результате старости и выхода на пенсию или по достижении определенного возраста. Некоторые страны устанавливают получение пособий лишь в случае окончательного выхода на пенсию, другие платят пенсию в случае достижения определенного возраста, независимо от того, вышел ли человек на пенсию или продолжает работать. Второй тип «долгосрочных рисков», для которых пенсии обеспечиваются, согласно программе социального страхования, за нетрудоспособность (в ряде стран — инвалидность). Это может быть определено как постоянная или длительная, более или менее общая нетрудоспособность, полученная в результате травмы или болезни. Нетрудоспособность, полученная в результате травмы или профессиональной болезни, обычно рассматривается в разделе «Производственный травматизм». Третий тип пенсии, указанный в данном разделе, представляет собой пособия и оплаты в случае смерти. Пенсии по потере кормильца и жертвам несчастных случаев обеспечиваются обычно через особые программы.

Второй основной раздел Отчета по каждой стране касается программ, связанных с риском болезней и материнства, и включает в себя один (или более) из следующих подразделов:

денежные пособия возмещения потерь в результате непроизводственных краткосрочных заболеваний или травм;

денежные пособия для возмещения потерь в случае материнства;

медицинские пособия или услуги.

Основная причина, почему в одной группе оказались совершенно различные пособия (по болезни и по материнству), заключается в том, что это пособия по временной нетрудоспособности. Кроме того, в большинстве случаев такие пособия предоставляются как часть единой системы при общем финансировании и управлении. В большинстве стран медицинская помощь оказывается больным и матерям как неотъемлемая часть системы страхования здоровья. Эти услуги непосредственно соединяются обеспечением денежными пособиями. В некоторых случаях компенсационные выплаты по материнству включаются в программы семейных пособий. Иногда, однако, медицинские услуги проходят под эгидой общественных программ здравоохранения, не зависимых от систем социального страхования.

Третий основной раздел, посвященный каждой стране, касается программ, обеспечивающих пособия в случае потери трудоспособности или смерти в результате производственной травмы или профессиональной болезни. Эти программы обычно представляют как «короткие», так и «длительные» пособия, выплачиваемые в течение всего срока нетрудоспособности. Пособия по производственному травматизму почти всегда включают в себя денежные выплаты и медицинское обслуживание. Большинство стран имеют отдельные программы по производственному травматизму, которые не связаны напрямую другими мерами социального страхования. Однако в ряде стран, например, в Испании, компенсации по производственному травматизму выплачиваются в соответствии со специальным разделом общих программ социального страхования.

Четвертый раздел представляет собой список программ, защищающих человека от риска безработицы. В некоторых странах эти программы полностью независимы от других мер социального страхования и часто связаны с услугами по трудоустройству. В других - программы по безработице включены в список мер системы социального страхования, охватывающей и другие риски. Система услуг по трудоустройству поддерживает контакт со сферой социального страхования и помогает в поиске новых рабочих мест всем желающим и живущим на пособия.

Пятый и последний раздел касается семейных пособий. Основная цель таких программ — обеспечить дополнительный источник дохода семьям с маленькими детьми. Эти программы иногда тесно связаны с другими мерами социального страхования; в иных случаях они полностью независимы.

В странах с переходной экономикой показатели социального развития резко идут «вниз». Это объясняется как проявлением накопленных недостатков в социальной сфере, которые не были приняты своевременно в расчет, так и разрушением старой системы социальной защиты населения без предоставления адекватной замены. Наиболее остро стоят проблемы обеспечения минимальных доходов, организации рынка труда, охраны здоровья, экономической защиты населения. Складывается критическая ситуация в сфере доходов. В условиях усиливающегося социального расслоения, происходит ротация в группах со средним доходом за счет «вымывания» наиболее образованной и квалифицированной части населения. Слой бедных не исчезает даже в развитых странах, где он колеблется от 3 до 8 %. Однако в странах с переходной экономикой в эту группу включаются многочисленные слои людей («новые бедные»), желающих трудиться, но не имеющих такой возможности. В эту группу попадают научные сотрудники, бывшие военнослужащие, которые ранее принадлежали к высокодоходным группам общества. Падение доходов сопровождается деградацией потребительских стандартов основной массы населения, поэтому социальная защита может осуществляться только на уровне денежно-компенсационных механизмов. Рост числа бедных и длительное пребывание в этом состоянии ведет к осложнению социально-политической обстановки в обществе.

В устойчивых обществах обычно прослеживается четкая взаимосвязь между образовательными, профессиональными характеристиками населения и уровнем их доходов, существуют определенные представления о престиже. В странах с переходной экономикой возникает новое распределение населения по уровню доходов и престижу, которое не всегда согласуется с существующими представлениями и не имеет объективного объяснения в рамках господствующих моральных норм. Положение в обществе части населения, которая не смогла воспринять новую (часто чуждую) систему ценностей, стремительно ухудшается. В условиях структурной перестройки возникают целые регионы, где резко ухудшилось положение населения. Очень часто в перестроечный период именно эти регионы и данные группы населения были наиболее престижными. Такая резкая ломка стереотипов часто имеет печальные последствия и требует срочного вмешательства государства.

Роль государства будет сокращаться в одних областях и станет более заметна и значительна в других. Переход к рыночному хозяйственному механизму требует усилий по адаптации административных структур социальной сферы к рыночным отношениям, создания необходимых институтов, призванных обеспечить функционирование социальной сферы в режиме рыночного хозяйственного механизма. Страны с переходной экономикой проводят радикальные экономические, социальные и политические преобразования, учитывая опыт и достижения передовых стран мира. Глобальные проблемы социальной политики можно сформулировать следующим образом: Экологическая ориентация социальной политики и социальная ориентация экономики — некоторые факторы национальной и между-1народной безопасности, переход стран на модель устойчивого развития, обеспечивающего равенство интересов настоящего и будущих Поколений в социально-экономическом и экологическом аспектах. Концепция устойчивого развития предполагает нацеленность деятельности как самого индивида, так и всех социальных институтов, прежде всего государства, на такие изменения в обществе, которые можно рассматривать как развитие. В период резких изменений в Аполитической и экономической структурах общества возрастает роль личностного фактора в предотвращении таких изменений в положении индивида, которые можно констатировать как деградацию.

Система социальной защиты в странах с переходной экономикой сталкивается с рядом трудностей. Важным различием между этими странами и индустриальными странами является то, что в последних бедность — весьма распространенное явление. Другим препятствием является инертность старой системы социальной защиты, ограниченность ресурсов и недостатки административной системы в развивающихся странах. Эти отличия вызывают необходимость рассматривать другие аспекты при разработке программ социальной защиты в развивающихся странах. Особое внимание необходимо уделять созданию специальной системы социальной поддержки, позволяющей обеспечить нуждающихся самым необходимым. В связи с этим распределению пособий должно придаваться большое значение. Возникновение административных трудностей при определении как размера пособий, так и их получателей, предполагает, что существующие общественные объединения должны быть включены в организацию программ социальной защиты.

Экономика и общество создают и поддерживают свободные и самофинансирующиеся ассоциации, которые удовлетворяют нужды граждан и приемлемы для государства. Общественные группы участвуют в принятии политических решений и одновременно им приходится участвовать в согласовании интересов самых разнообразных партнеров в социальной сфере. Государство порой реализует регулирующие функции не посредством законов и распоряжений, а через активную деятельность самих общественных групп. Эффективная система ассоциаций представляет интерес для всего общества, так как они выполняют упорядочивающую функцию в области социальных отношений и способны в какой-то мере защитить гражданина от необузданной рыночной стихии, а также от злоупотреблений государства. Самоуправляющиеся ассоциации проводят в жизнь принцип социальной справедливости, оказывают помощь нуждающимся.